養老保險行政爭議案件分析及行政爭議解決方法完善建議

孫宏皓　張琦　陳昕燁

1基本情況

行政爭議又稱行政糾紛，是指國家行政機關之間，國家行政機關與相對人之間因管理活動而產生的爭議。行政爭議又分為行政復議與行政訴訟。行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。行政訴訟是指是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和法律法規授權的組織作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決的制度。行政復議與行政訴訟是公民、法人或其他組織解決行政爭議的兩種主要方法。

養老保險行政爭議案件是指由于養老保險相關問題，在國家行政機關之間或國家行政機關與相對人之間因行政管理活動而產生的爭議的案件。隨著我市行政爭議案逐年上升，針對我區近年發生的案件進行梳理、分類，查找原因，提出建議。同時這部分案件產生，也大大影響了工作人員的精力。

以西城社保局2012年到2015年四年間養老保險行政爭議案件不完全資料統計，養老保險行政爭議案件共有49件，撤案案件10件。未撤案案件就區分人員類別而言，如下圖：

通過查閱整理，有案件資料記錄的養老保險行政爭議案資料主要分為以下四類：養老保險繳費年限與視同繳費年限問題12件、退休審批問題5件、養老保險補繳問題2、及養老保險待遇核準程序有關問題5件。其中有一部分重合案件，這部分案件先進行了行政復議，因不滿意復議結果又進行了行政訴訟。

2行政爭議案件爭議焦點

2.1繳費年限與視同繳費年限問題

繳費年限是指公司和員工按照相關規定繳納養老、醫療、失業等有關社會保險費的年限總和，是計算發放社會保險待遇的主要參考之一。繳費年限包括視同繳費年限和實際繳費年限。核準基本養老保險待遇時需要確定《北京市基本養老保險待遇核準表》涉及的若干條件，目前正處于統賬結合養老保險改革制度中間人退休高峰期，視同繳費年限核準問題層出不窮。而除去精確計算視同繳費年限的問題，確認實際繳費年限也存在諸多問題。通過歸納西城社保局提供的具體案例資料，整理出以下幾個引起養老保險繳費年限與視同繳費年限核準爭議的焦點：

（1）城鎮職工參加養老保險之前被判刑、勞動教養并被開除及被企業除名的，其連續工齡從重新參加工作之日起計算。之前視同繳費年限不予認定。同時要求相關材料要原始真實。

（2）關于勞保及停薪留職的案件，焦點為如何確認勞保及停薪留職。

（3）知識青年插隊期間計算工齡問題。

（4）外省市城鎮職工基本養老保險參保人符合政策要求落戶北京后，如沒有進行工作調動進京手續，按目前連續工齡認定規定，無法認定其外埠工作年限為視同年限。

2.2退休年齡及支付時間問題

退休，是指根據國家有關規定，勞動者因年老或因工、因病致殘，完全喪失勞動能力（或部分喪失勞動能力）而退出工作崗位。相對于其他國家而言，我們國家的退休年齡相對較早，養老金存在較大缺口，供養比不足，人口老齡化嚴重。由于人口老齡化日趨嚴重，延遲退休政策勢在必行。現階段，根據我國現行法律法規明確我國養老保險時間跨度長、政策不斷變化，這些都影響著退休審批。所以近年來由于退休審批出現的行政糾紛越來越多。通過歸納西城社保局提供的具體案例資料，整理出以下幾個退休審批問題爭議的焦點：

（1）特殊工種提前退休的有關問題。

（2）實行勞動合同制后，職工在用人單位內由轉制前的原工人崗位轉為原干部（技術）崗位或由原干部（技術）崗位轉為原工人崗位，其退休年齡和條件按現崗位國家規定執行。

（3）退休時進行養老金待遇核準時，對于符合規定的退休企業軍轉干部，依據軍轉干部補貼文件規定，按原部隊職級發放生活補助。

（4）由于個人原因，城鎮職工基本養老保險參保人退休后沒有及時向單位或社保局提出退休申請，導致養老金領取時間推后。因養老金領取時間推后造成的損失由個人負責。

（5）由于當前退休審批是由用人單位報送的，職工本人的參與度比較低，很多職工退休由于用人單位的阻礙，無法及時向有關部門反映，導致事后糾紛。

2.3養老保險補繳問題

養老金的計算發放依照多繳納多收益、少繳納少收益的原則。參加養老保險的公民可能因多種方面的原因未按時上繳養老保險費用，為了日后可以取得收取養老金資格或使領取養老金的金額增加，會選擇進行補繳養老保險。

但依據國家政策規定，并不是所有人所有情況都能進行補繳。被保險人包括：在國家規定的勞動年齡內，本市及外埠非農業戶籍的城鎮職工；具有本市非農業戶籍，依法經核準登記的個體工商戶和以非全日制、臨時陛、彈性工作等形式靈活就業的人員。這時就會出現一些是否可以進行關養老保險補繳的爭議。通過歸納西城社保局提供的具體案例資料，整理出以下兩個養老保險補繳問題爭議的焦點：

（1）一直以來，由于自身經濟情況等多種原因，一些在職介、人才中心委托存檔的靈活就業人員不能連續繳納養老保險費。而按之前的政策規定養老保險補繳只向單位開放，個人無法補繳，因此導致這些人員退休后將面臨養老保險繳費年限不足或年限短，領取養老金水平較低的問題。

（2）被保險人為外埠農業戶籍人員時，與《關于貫徹實施<北京市基本養老保險規定>有關問題的通知》（京勞社養發[2007]29號）文件規定的“被保險人”的范圍不符，不屬于補繳基本養老保險的受理范圍。對于2011年7月1日前發生的用人單位未按時足額為農民合同制職工繳納養老保險費的情況的處理，仍按照《北京市農民工養老保險暫行辦法》的規定執行。

2.4養老保險待遇核準程序有關問題

除了以上三大類養老保險行政復議案件外，還有一些與養老保險待遇核準程序有關的爭議問題，同樣經常出現在勞動保障部門的行政復議中。通過歸納西城社保局提供的具體案例資料，整理出以下幾個養老保險待遇核準程序有關問題爭議的焦點：

（1）當城鎮職工基本養老保險參保人對勞動保障行政部門認定的養老保險待遇核準有異議時，應在知道該具體行政行為之日起60日內向本級人民政府或上一級人力資源和社會保障部門提出行政復議申請。若超過申請復議期限規定的，上級行政部門不再予以受理。

（2）勞動保障部門對于自己做出的養老保險待遇核準有更正的權利。

（3）由于計算機退休核準系統出現錯誤引起的爭議案件。

（4）職工檔案丟失，未繳納過北京市職工基本養老保險，是否應該享有退休養老保險。

3爭議原因分析

3.1外部原因

（1）檔案管理的問題

有一種說法，在信息化時代紙質檔案已經過時了。這是由于對檔案的錯誤認識。《關于進一步加強基礎管理，規范退休核準工作有關問題的通知》（京人社養發[2011]49號）勞動和社會保障部1999年3月9日《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發[1999]8號），明確規定：一是準確確認參加工作時間，需以職工個人檔案資料為主要依據。但對于92年之前的年限主要是通過檔案審核來認定。在認定時依據文件規定，檔案要有連續性合理性及原始陛。也就是說對于工齡的認定還是僅依據現有原始檔案。

社保局工作人員在認定時對于實際實事的認定只能通過原始檔案來認定。從出現爭議案件圖表來看，一大部分爭議的案子來源于職介人才社保所等個人存檔人員。而在個人存檔爭議案件中，主要是由于檔案材料不全，無法認定工齡或特殊工種提前退休。這種現象需引起我們重視。

而現實情況：一是在80年代末90年代期，下海潮出國熱，出現許多新企業，同時國企改革，大量的倒閉破產和改組改制，職工檔案管理一度相當混亂。有的地方職工檔案在倉庫長期堆放無人管理，出現發霉、受潮、蟲蛀乃至丟失的現象。有些部門則把職工檔案管理維護當成盈利的工具，向職工個人收取高額的費用。以至有的下崗失業人員因交不起檔案管理費寧愿不要檔案等等，出現丟失檔案及材料不全的問題。給以后的接續養老保險關系和辦理退休手續帶來不利影響。

二是對于檔案丟失的問題目前比較麻煩，成為矛盾的爆燃點主力軍。我們文件規定是從原始檔案認定退休要點的實事，而對于確實從事工作而丟失檔案的工作實事怎樣去確認，目前是空白。而通過民事訴訟去解決丟失檔案的問題，結果與本人訴求相關太遠，通過了解，目前因檔案糾紛是實行“一裁二審”，但對于這部份情況，在勝訴的情況下賠償與只有8萬左右。但對于單位破產不存的情況更是無法得到相應的補償。

三是個人對檔案不享有所有權，原因在于人事檔案不同于普通物品。人事檔案的價值在于它所記載的信息，而非作為其載體的紙張的價值。人事檔案記載了個人信息，包括受教育、工作經歷、所受獎懲、品行評定、工資水平等，因而與人的身份密不可分。個人對人事檔案既無保管權，也無知情權，更無處置權。在這種情況下，如果因檔案丟失或缺少材料，至使無法享受待遇，或因此不能認定其視同繳費年限，或無法辦理正常的特殊工種提前退休的問題，這是一具矛盾爭議焦點。

（2）個人對養老金期望值高，實際養老金替代率相對偏低。

養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平的比率。當然為了說明，這個比值率可采用不同類人群來劃分，如個人繳費的、企業繳費的、行業繳費。由于國家政策規定原因，企業工作者的養老金替代率遠低于機關事業單位工作者。過高的期望值與現實領取水平形成落差，導至對政策的不理解。目前本人手中《北京市基本養老保險待遇核準表》中顯示的信息也只是個人領取金額。由于待遇核準的公式較為復雜，有的退休職工通過與同事作比較等等。較易形成矛盾。

（3）申報單位橋梁紐帶作用發揮不明顯，養老保險宣傳不夠到位，同時養老金關注群體兩極化。

通過對西城區參保部分人員調查了解到，年輕人對養老金關注少，臨近退休人員對養老政策關注多。造成這種現象的原因，一是年輕人感覺現在關注退休有些早；二是對于自己的繳費與將來領取待遇沒有一個直觀的印象。對于當事人的一些問題需要通過申報解釋溝通的，通過現實情況看，發揮不是很好。在單位獨立用工體系下，單位缺少專業的勞資人員。而對于出現勞資問題矛盾需要解決時，單位勞資工作人員基本不能解決問題，直接推給行政機關解決。一是由于本身也不是專業的，不能夠講明問題的原因，二是他們存有認為責任主體不在于申報單位。導致本人問題解決不了，焦點都集中到審批機關。

3.2內部因素

（1）政策不夠統一完善。

以工齡認定政策為例，各省間存有差距。隨2009年66號轉移接續實施，2013年250文件規定，外地退休人員檔案審核依據當地標準審理完后發函至京。隨著外地在京退休人數不斷增加，這樣前后政策的不統一務必會造成新的不公平及新的爭議案件。如山東對民辦教育認定連續工齡政策與我市略有不同。同時對于視同繳費年限認定起始點各地也不近相同。如北京在認定視同繳費年限時確認在開始參保時間，而對于外地許多省市視同繳年限確認點為個人建立帳戶之前都認定為視同，而對于這種情況，外地人轉入北京后依據《關于貫徹實施<北京市基本養老保險規定>有關問題的通知》（京勞社養發[2007]29）第二十八條：以對于外埠實行個人繳費年限制度至建立個人帳戶期間，個人帳戶資金未轉入本市的，沒有記載繳費基數的，繳費工資基數和繳費年限為O。這樣的不統一必然導致一些養老保險行政爭議。

（2）工作人員責任心不強，法制意識淡薄，消極履責。

4完善建議

總體上，養老保險行政爭議案件數量呈逐年上升趨勢，爭議案件的最終復議、判決結果也多為維持勞動保障部門行政行為。養老保險行政爭議有案情復雜、爭議內容廣泛，歷史遺留問題多，處理依據復雜、專業性強，社會敏感度高等特點。下面將從宏觀與微觀兩個角度對社會保險中養老保險行政爭議處理給出完善建議。

4.1宏觀角度

（1）設立專職部門或機構，處理養老保險及其他社會保險相關爭議，并開展專業咨詢與政策普及工作。

現階段我國行政復議程序是在行政系統內部進行。行政復議機構的工作經費，人員編制等均受制于社會保障行政部門官員、政府以及財政部門，影響了復議人員獨立辦案的能力，使得行政復議機構難以完全中立地處在復議申請人和被申請人之間，進而阻礙了行政復議機構的公正裁決。現階段我國的社會保險行政訴訟解決方式未明確區分社會保險爭議與民事和行政爭議的差別，漠視了社會保險爭議的獨特性，使當事人難以獲得公平公正的法律救濟。

德國作為世界上最早擁有社會保險的國家，專門設立了社會法院來處理養老保險及其他社會保險爭議。借鑒德國解決社會保險方面的糾紛模式，我國可設立專職部門進行養老保險及其他社會保險爭議案件的處理工作，保持處理機構運作的獨立性、專業性并能與其他民事爭議與形式爭議解決方式相區分。

同時，此專職部門可開展相關政策法規的咨詢與普及工作。由于養老保險及其他社會保險有案情復雜，處理專業性強等特點，被保險人大多不了解具體政策信息。若有專職部門提供復議、訴訟前的政策法規咨詢與政策普及，可減少由于被保險人不了解政策信息而進行的復議與訴訟，達到減少爭議、節約社會資源的效果。

（2）梳理、規范不同省市地方關于養老保險及其他社會保險的相關政策文件，進一步出臺國家級別法律。

2011年《社會保險法》出臺前，各省市地方為解決社會保險相關問題發布了大量地方性規章政策文件。各地方的具體文件之間缺少一致性，甚至存在互相矛盾的情形，給實踐中行政機關處理社會保障事務的操作帶來了困擾。而《社會保險法》出臺后，并沒有真正改善之前各地政策文件不一的情況，更多的只是明確、規范了社保保險的內容。當前我國缺少一部從國家層面對社會保障基本問題制定的系統的基本法律，現行的社會保險法、勞動法或其他行政條例、規章及各地方文件中都有適當提及公民享有的社會保障權，其中更多內容都體現在“決定”、“暫行規定”、“意見”、“辦法”等不同層次、效力卻偏低的法律文件中，沒有一個統一的法律作為界限規定，處理養老保險或其他社會保險爭議時面臨各地方處理規則不統一，導致爭議處理結果有失社會公平的結果。

4.2微觀角度

（1）從社保局工作角度來說，要健全建立三項制度，達到未雨綢繆，防患于未然。

一是建立完備的受理申請登記制度。對于制度的建立，要依據法律法規結合自己工作實際，本著即方便于民，又規范程序。

二是設立高效正規的答復告知制度。告知解釋是向當事人告知釋法解疑，進行法律宣傳化解矛盾的有效途徑，并可以減少因當事人的誤解而產生的訴累。這里所說的答復告知即有審核機關對申報單位的告知，也有申報單位對退休當時人的告知，做好解釋工作。如在接收檔案的關鍵環節就要求事先告知。

在審核檔案辦理退休手續時，答復告知上要確保答復準確，告知全面。對于不是本單位職責的，在告知上應主動溝通聯系，共同協調解決。對于是本責任的一定要告知及時全面可行。對于告知書內告知的內容，應該具有“告知三性”。一是告知的及時性。在規定的期限進行辦理，辦理時限不能超過法律規定的期限；二是告知內容的全面性，表述內容要全面，要一次性告全，不要反復告知；三是告知內容的可行性（引導性）要告知材料可行性，不要告知不能完成或本身就無法完成材料，但是由于單位應該具有而由于單位歷史原因造成的除外。對于答復告知不能僅局限于形式，更需要不拘一格，注重實體問題的解決。在工作上應做到“主動溝通聯系，共同協調解決”，而不能互相推諉。

三是堅持制度落實，明確必要的考核追責制度。首先有好的制度，同時又要落實到位。制度的生命力在于執行。強化監督執紀，加大必要的問責力度。其次要樹立法制思維，讓法制思維成為一種習慣。如果沒有法制思維，再好制度也是打了折扣的。所認工作人員要做到熟知法律，精通法律，在法律規定的范圍內，嚴格執法，依法辦事。最后是申報建立一批固定的勞資隊伍，并時行針對l生的培訓教育工作。

（2）被保險人達到退休年齡后未提出退休申請，勞動保障部門聯系被保險人提醒辦理。

被保險人達到退休年齡可以提出退休申請而未提出時，勞動保障部門聯系被保險人提醒辦理退休手續，以避免因導致養老金領取時間推后給被保險人造成的損失。減少爭議，使每個人都能公平的享受到養老待遇。

（3）養老金核準時，讓退休人明確工作年限、退休時職位、待遇計算公式和計算方法等信息，盡量避免出現爭議

在養老金審核時，人社局在通過計算作出《北京市基本養老保險待遇核準表》后，可先把資料通過郵寄、郵件等方式發送給退休人，了解其是否對審核存在異議，如有異議，可提前提出并解決。以免上升到行政復議、行政訴訟層面。

（4）將行政復議的書面審查方式改為勞動保障部門與被保險人共同參與審理的方式。

公正公平裁決的前提是必須有案件雙方當事人親自參與、對案情進行充分辯論，并提供真實可靠的事實依據。現階段行政復議進行的書面審理只是從提交的證據材料等文本上作出初步判斷。書面審理中所提供的書面證據材料未經當事人的互相質證，因而不能準確查明爭議焦點和權利義務關系，不能完整反映事實真相。

（5）改行政爭議處理立案審查制為立案登記制度。

對申請人書面或口頭提出的，應依法應該受理的案件，做到有案必立、有案必理。對所有的申請全部予以登記，并且向申請人出具注明收到日期的書面憑證。對符合申請條件的，依法登記。對不符合條件的，作出不予立案的裁定，并載明不予立案的理由。不得以非正當理由拒絕接受申請，不予立案登記。

作者簡介：

孫宏皓，出生年月：1996年8月4日，性別：男，民族：漢，籍貫（精確到市）：北京市海淀區，學歷：大學本科，研究方向：養老保險行政爭議案件研究

張琦，出生年月：19950901，性別：男，民族：漢族，籍貫（精確到市）：北京市平谷區，學歷：大學本科，研究方向：養老保險行政爭議案件研究

陳昕燁，出生年月：1995.06.12，性別：女，民族：漢，籍貫（精確到市）：北京市，學歷：大學本科，研究方向：養老保險行政爭議案件研究。

（作者單位：首都經濟貿易大學）