農村法律顧問制度執行難破解機制研究

黃祥瑞　張卉

摘要：依據目前較少的農村法律顧問工作實施情況調查報告，我國農村法律顧問發揮實際功效遠低于理論預期，沒有形成較大規模和影響力范圍的典型范例。執行難成為制約農村法律顧問制度發展的首要因素。農村基層治理的傳統影響、法治觀念內生困難、保障激勵措施缺位、公權力介入運用不當等直接導致農村法律顧問工作難以生根扎地。破解執行難問題必須采用逆向思維，從農村“生態”和村民的實際需求出發，以法治思想內生引領法律顧問工作常態化運行，助力法治社會建設。

關鍵詞：法律顧問；農村治理；法治內生；制度激勵

法治社會建設是法治中國建設的基礎工作。當前，城市和農村法律工作發展不協調嚴重制約我國法治社會建設，法律顧問制度實施不理想。其中，在城市化水平不斷提升的狀態下，城市人口素質也不斷提升，市民對法律的需求度達到一定的層次，從而助推了城市法律顧問工作不斷取得新成績。相對而言，農村的法律工作存在較大瓶頸，依據目前較少的農村法律顧問工作實施情況調查報告，我國農村法律顧問發揮實際功效遠低于理論預期，沒有形成較大規模和影響力范圍的典型范例，執行難成為制約農村法律顧問制度發展的首要因素。站在新起點上，我們必須突破農村法律顧問執行難問題，使法治思維觀念內生于村民，形成持久的法律需求，通過構建多維鼓勵機制，引導農村法律顧問職業化發展。

一、農村法律顧問制度執行難影響因素

（1）農村傳統治理方式深入影響村民思維

按照農村基層治理的傳統，村民對“行政治理”和“習慣治理”表示贊成和認同，并且“行政治理”效力要優于“傳統治理”方式，村民習慣接受指令和任務，被動參與農村或鄉鎮事務是常態，主動思考和參與則是極少的。這種基層治理方式直接影響到村民處理事務的思考，當村民之間發生矛盾或者爭議時，村主任或村支部書記往往就成為評判是非的“威望”；當村主任或村支部書記喪失決斷的“威望”時，上訪或投訴就成為了“評理”的重要依據；當上訪不成或案件擱置時，有的會選擇“打官司”，有的則采取其它極端私人手段解決。

（2）村民法治觀念內生困難

村民缺少法治觀念是農村法律顧問制度難以生根發芽的決斷因素。從經濟學視角看，需求是生產的源動力。村民對法律較少需求，甚至沒有需求，法律顧問自然就顯得“沒有甚用”。目前，我國在農村地區由外向內灌輸法治思想、法治理念，從上到下開展“普法宣傳活動”，但是效果不佳，根本原因就在于村民法治思維內生困難。一是信“官”不信法。在遇到問題需要第三方裁決時，村民習慣“大官”說話，很少人會考慮到法律的方式；二是“打官司”丟人。村民往往認為“打官司”的方式是丟人丟面的，即便是自身情理之中，也不希望通過打官司解決。

（3）農村法律顧問缺乏激勵保障

農村法律顧問的“后顧之憂”沒有解決，法律工作者也難以全身心地投入其中。目前，城市法律顧問制度已經得到較大范圍的推廣，在學校或者大型企業也有固定的法律服務工作崗位對接，但是從制度和設施上涉及到農村法律顧問的層面則極為稀少。工作場所不固定、工資保障不到位、工作環境難適應都會嚴重削弱法律顧問的工作積極l生和工作質量。

（4）公權力介入不當

目前，農村地區習慣“力治”而對“法治”保持懷疑態度，由行政公權力或者“類行政權力”的強制輸入代替自發而生的自覺行為，比如在普法問題上，由政府強行規定每家每戶必須學習某某法律內容，都會引起村民的強烈反感。加快轉變公權力的執行方式對于農村法律顧問制度執行具有較大影響。

二、破解農村法律顧問制度執行難措施

破解農村法律顧問制度執行難問題需要從體制機制方面著手，主要著力于“法治內生”和“制度激勵”兩方面，重點在于凝聚三方主體的共同意識和激發三方主體的積極性。具體措施如下：

（1）建立相對規范的農村法律顧問制度

農村法律顧問制度執行難，有很大一部分原因在于農村法律顧問制度沒有完全形成：缺少相應的規范文件，也就談不上執行與否的問題。不難發現，除極少數示范區域，如湖北省恩施州等建立起初步的農村法律顧問制度的地區外，其它地區主要集中于城市社區或者學校，幾乎不涉及農村法律顧問的問題。因此，形成針對農村地區的相對規范的法律顧問制度是解決執行難問題的前提。

（2）提高農村法律需求機制

法律只有針對特定的事件才能凸顯自身的應用性，破解法律顧問工作執行難首先要讓農民知悉自身迫切需要法律來維護自己的合法權益，改變“信官不信法”的錯誤意識。通過構建利益導向機制，讓村民了解真正能夠維護自身權益的是法律，即便是信訪途徑最終也不可避免地要落實到法律層面，從而改變村民的意識。在農村法律需求層面，法律顧問首先要深入實際，在相互交流中了解村民的需求，如土地流轉、婚姻問題、財產繼承、贍養等等，以實際的案例展現法律的應用價值。

（3）強化政府物質制度支持保障、設立專項基金

政府的財政支持應當在法律顧問方面單獨劃撥，這部分財政支出可以同維持社會治安經費相結合，緩和農村糾紛解決難題。有條件的地區可以設立專項基金，并通過互聯網模式讓更多社會人士參與進來，擴大資金來源。同時，政府可以發揮自身行政優勢，橫向借力，通過與“法治建設專家委員會”、大學生普法志愿服務隊相聯系和配合，助力農村法律顧問制度的暢通實施。

（4）加強社會協作，內外兼修

除了政府內部要加強法律顧問制度的建設外，還要注意內外兼修，加強外部支持力度。例如，法律顧問部門可以和高校的政法學院進行合作，鼓勵大學生參與法律援助工作，實現共贏。2000年設立的中南財經政法大學法律援助與保護中心就是一個優秀的范例，中心同時致力于培養兼具理論和實踐能力的高素質法律人才，形成了教學、實踐、服務三位一體的先進的法學教育模式。此外，還可以設立法律援助“支援計劃”，和當地的律師事務所、司法機構進行合作，將社會上更多的司法資源納入到制度中來。

（作者單位：華中師范大學法學院）