基層社會治理創新研究

摘 要：加強與創新社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，社會治理模式從管制到共治的實現，要通過制度創新吸引群眾參與到社會治理的過程中，引導社會組織健康發展，拓寬利益訴求表達渠道，充分發揮公眾的積極性與主動性，提高他們的自治能力與水平。

關鍵詞：社會治理 創新 調解

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）05-043-02

隨著社會的進步和發展，傳統的強調“管制”的社會治理模式已經不能適應當前經濟社會發展的新需要。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”國家的基石在社會，創新社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

一、問題的提出

黨的十八大報告提出：要增強城鄉社區的服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。社會建設是根據社會需要而進行的有目的、有計劃、有組織的行為。社會治理模式從管制到共治的實現，其中突出的一個問題是如何打破以前政府為單一主體的治理模式，通過何種途徑與方式的創新吸引群眾參與到社會治理的過程中，發揮他們的作用，從而實現社區的自我管理、自我教育、自我服務、自我約束，達到社會公共生活的有序化。

當前基層社會的治理主要是在鄉鎮政府或街道辦事處的主導下，通過村委會或社區居委會的領導而對社區的各項公共事務展開治理。在這種自上而下，多以行政命令為主的治理過程中，群眾參與比較被動，參與度不高，缺乏參與熱情，自我管理與自我服務的水平難以提升，無法實現協同治理。并且政府在治理的過程中，由于服務的針對性和效率性存在不足，導致一些矛盾難以及時解決，群眾的需求難以滿足。改進基層社會治理的方式，必須激發多個主體參與，實現社區自治和社會的自我調節。通過提高基層社會自我管理與服務的能力，及時協調人民群眾各方面各層次的利益訴求，從而實現多元主體共同參與，協同治理的目標，達到基層社會的善治。

為探索創新基層社會治理的新方法，江西省豐城市從2013年開始在全市推廣實施了“金牌調解”項目，在全市的街道和村的社區設立了金牌調解室，成立了由黨員干部和群眾代表組成的金牌調解隊伍， 為群眾打造了免費的“社會法庭”，從而基本實現了“小矛盾不出村、大矛盾不出鎮、矛盾不上交、問題不過夜”，村民自治能力得到提升，村風民風煥然一新。這種方式為社會力量參與基層社會治理開辟了路徑，提高了基層社會自我管理與服務的水平，實現了政府與社會多元主體的共同治理。

二、社區“金牌調解”實施方案

為進一步發揮基層組織在維護社會和諧穩定中的作用，快速有效化解基層矛盾糾紛，豐城市于2013年5月開始在全市街道和鄉鎮的社區中建立基層矛盾糾紛“金牌調解”制度。實施方案如下：

1.場地確保，層層落實。調解場地必備場所、設施、標志、制度和臺賬。鄉鎮一級“金牌調解”室設在綜治辦；村（社區）“金牌調解”室設在村部，配置辦公桌椅、資料櫥柜，設主持人、調解員、調解當事人、被調解當事人、觀察員座席以及旁聽席。

2.人員保證，建強隊伍。建立市、村兩級調解隊伍。專家調解隊伍從市鄉政法、司法、公安、交警、土管等有關部門抽調專家骨干成立；村一級由老黨員、老干部、老教師、老軍人、老職工或理事會代表組成3至9人的“金牌調解”委員會，并以懂法律、素質高、熱心調解工作的村（居）民代表為補充。

3.分工負責，全面確保。在村一級建立干部輪流值班制度，每天安排1—2名干部值班，24小時受理群眾反映的矛盾糾紛；建立矛盾糾紛排查預警機制，設立村（社區）預警信息員，組建村級治安維穩巡邏隊，定期開展排查，及時發現，報告矛盾糾紛、安全隱患和事故苗頭；建立民情反饋機制，通過設立群眾意見箱、開通熱線電話、開展“民情家訪”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾糾紛的動向。同時，公布“金牌調解”流程、調解員的姓名職務等信息，擴大群眾知情面。

4.流程處理，有序到位。基層矛盾糾紛“金牌調解”分申請受理、調查取證、啟動調解、簽訂協議、結案歸檔、跟蹤回訪6個程序：

（1）申請受理。“金牌調解”受理的矛盾糾紛包括當事人直接申請、調委會主動受理、上級黨委政府指定受理和人民法院、公安等部門委托辦理四種類型。由涉案當事人或“金牌調解”值班員填寫“金牌調解”申請書。值班干部對申請書進行審查，對一般性矛盾糾紛，安排調解員第一時間趕赴現場調解，疑難復雜的矛盾糾紛，提交金牌調解委員會限期調解。對村（社區）無法調解的矛盾糾紛由鄉鎮（街道）負責調解。牽涉到鄉鎮與鄉鎮之間的矛盾糾紛，由市級調解。三級均無法調解、且觸犯法律的，移交司法部門。原則上，村（社區）接到報案后，三天之內應啟動“金牌調解”。

（2）調查取證。正式調解之前，“金牌調解”委員會成立調查組，深入矛盾相關當事人、第三證人或實地，調查矛盾糾紛的發生原因和事情經過，做好調查筆錄及人證物證等相關資料。

（3）啟動調解。“金牌調解”委員會應提前1天告知雙方當事人調解時間和地點，通知相關人證按時到場，落實1名主持人、1名記錄員和3名調解員，其中首席調解員由金牌調解委員會指定，其他兩名調解員由雙方當事人根據個人意愿選擇確定。對于符合公開條件的矛盾糾紛，允許群眾到場旁聽；對于涉及交通、土地、山林等政策法規的，相關職能部門抽調人員擔任觀察員，加強督查指導，確保依法依規調處。“金牌調解”員根據雙方證詞和相關證據，作出初步評判，對評判結果存在異議的地方，由調解員單獨與雙方當事人協商，做好思想引導，力求雙方意見達成一致，最后首席調解員宣讀調解結果。

（4）簽訂協議。調解結束后，調處成功的雙方當事人簽訂“金牌調解”協議書，協議書一式三份，雙方當事人、調委會各執一份，協議具有法律效力，可到人民法院申請司法確認。對雙方存在分歧或短時間內無法調解成功的矛盾糾紛，可擇日啟動第二次調解；對于兩次調解不成功的，由“金牌調解”委員會提交上級組織，逐級啟動“金牌調解”。

（5）結案歸檔。按照“一案一卷”的原則，對所有調處的糾紛，要將卷皮目錄、申請書、調查筆錄、調解筆錄、協議書、回訪記錄、附卷材料和調解視頻等資料裝訂整理，形成案卷，妥善保存。

（6）跟蹤回訪。對調解成功的矛盾糾紛，“金牌調解”委員要在一個月內進行回訪，聽取當事人和群眾意見，督查協議落實情況，對不履行或篡改協議的，協助當事人向仲裁機關申請仲裁，并做好回訪記錄，定期報告，防止矛盾糾紛反彈。

三、推動基層社會治理創新的思考

當前，我國社會發展面臨來自各方面的挑戰，矛盾疊加和風險增多，所以必須要適應新形勢，認清當前社會發展面臨的障礙和需求，加強基層基礎建設、創新方法與手段，提高基層社會治理現代化水平。黨的十八屆五中全會提出，我國未來五年的社會治理體制為“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”基層社會治理的創新需要制度的創新去吸引公眾參與從而達到政府與社會的協同治理。豐城“金牌調解”制度在加強基層社會治理創新方面作出了有益的探索，為我們在推動基層社會治理創新方面提供了新思路。

1.源頭預防，社會矛盾化解在基層。社會治理的最高境界是能夠做到源頭預防，而不是等待問題矛盾的積累和出現。當前很多利益訴求引發了大量的社會矛盾，一旦不能及時解決，很容易“小事拖大，大事拖炸”，所以做好源頭預防是維護社會和諧穩定的關鍵，必須堅持維權和維穩相統一，健全維護群眾利益的機制。只有這樣，才能贏得廣大群眾發自內心的認同和擁護，為維護社會和諧穩定奠定堅實基礎。“金牌調解”在基層社會嘗試了開拓暢通群眾利益表達的渠道，是放權于社會，開放社會成長空間的重要舉措。他們對發生在村組的各類矛盾糾紛，在收集信息的第一時間，由鎮村調解員上戶到當事人家里進行現場調解，對一時在現場無法調解的則定時集中約談到鎮村“金牌調解室”調解，做到掌握糾紛信息及時，化解矛盾及時，從源頭減少了不少社會安全隱患，做到了社會治理的源頭預防。

2.制度創新，開辟利益表達新渠道。當前我國正處于社會轉型期，矛盾和風險凸顯。隨著我國社會結構的變化，公眾由“單位人”轉向“社會人”，人們因拆遷、移民安置、社會補助、勞動保障等問題帶來的利益訴求越來越突出。而當前大部分問題依靠傳統的“信訪”方式來進行利益訴求，出現了“信訪不信法”、“信鬧不信理”等現象，對社會和諧穩定造成了一定影響，說明我國的利益表達訴求渠道亟待拓寬與完善，這是當前加強和創新社會治理工作的重要一環。人民團體和社會組織是政府與人民群眾之間的橋梁，在人民群眾與政府的溝通與合作中，可以起到中介的作用，在開辟利益表達新渠道方面，是不可或缺的部分。“豐城金牌調解隊”相當于政府主導推動下成立的社會組織，是群眾利益表達訴求的新渠道。它接受群眾訴求，第一時間進行矛盾調解，并且代表群眾與政府相關職能部分進行溝通，使群眾的訴求問題盡快得到了解決，預防了矛盾的進一步激化，對當地社區的和諧穩定起到了積極作用。

3.激發活力，提升社區自治能力。基層自治是社區發展的目標，是基層群眾實現自己的事情自己管、自己辦的重要方式。社區自治的目標是實現社區成員的自我管理、自我教育、自我服務，主動投身共建自己的社區。通過“金牌調解”這個平臺，社區自己的調解員解決了一些社區中的矛盾糾紛問題，達到了社區自我管理的目的。并且在“金牌調解”的過程中，雙方當事人及群眾通過聽取調解人員講解相關法律法規和農村政策，不斷學習法律知識，進一步提高法制意識和法制思維，自身素質得到很大增強，達到了社區成員自我教育的目的。這種機制從各方面逐步提高了社區成員的主體意識、權利與義務意識及參與意識，激發了社區成員參與社區事務的積極性，增強了社會交往的活力，發揮了維護社會穩定的作用，有利于和諧家園的建設。

4.多方參與，實現基層社會協同治理。社會協同治理，強調治理主體的多元性、協同性和有序性，關鍵在于如何實現政府、企業、社會組織、公民個人等社會多元要素的良性互動、合作治理社會公共事務，通過發揮各社會要素的功能，維護公共利益需求，推進社會有序運行，和諧發展。“金牌調解”由黨委領導，進行方案的制定和落實，“五老”人員是調解的主體，鄉鎮、街道及相關職能部門、司法部門都參與其中，通過制度安排，黨委、政府、基層組織各負其責，實現了治理主體的多元化。通過調解平臺的動力機制，改變了傳統的管控思維，充分激發了社區群眾參與社會治理的積極性，培育了當地群眾的主體意識，從而將很多矛盾糾紛化解在基層，解決了一些社會問題，實現了基層社會的協同治理。

[江西省社會科學“十三五”（2016年）規劃項目（16ZZ05）：推進社會治理精細化的體制機制創新研究。]

參考文獻：

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[2] 藍蔚青.中國共產黨對國家治理的探索（下）.觀察與思考，2015（12）

[3] 張書林.把握黨的十八屆三中全會精神必須理清十大關系.學習論壇，2014（1）

（作者單位：中共江西省委黨校 江西南昌 330000）

（作者簡介：廖敏，中共江西省委黨校副教授，碩士研究生學歷，主要研究方向為社會治理。）（責編：賈偉）