社會創新治理視角下的上海中心城社區規劃發展研究

奚文沁

社會創新治理視角下的上海中心城社區規劃發展研究

奚文沁

奚文沁

上海市城市規劃設計研究院 城市規劃二所

所長，高級工程師

上海市城市規劃設計研究院 歷史文化和公共空間藝術設計研究中心

主任

1 研究背景

伴隨我國社會主義建設的快速發展，制定“社會和諧、關注民生”的政策已成為國家乃至地方城市政府日益關注的重要議題，“改善社會關系、正確處理各種社會矛盾，建立一個更加幸福、公正、和諧、節約和充滿活力的全面小康社會”已作為構建和諧社會總體目標的核心內容。上海作為一個人口接近2 500萬、開放程度高、人口流動頻繁、社會結構多元復雜的超大城市，在經濟快速發展的同時，如何保障社會運行的公平、高效、包容、共享，面對人口的增長、生活方式的變化，以及市民對提高社會福祉的期盼，通過科學創新、有效精準的系列措施解決現有存在或未來可能產生的諸多社會公共服務管理問題。2014年市委一號課題“創新社會治理，加強基層建設”提出“完善基層社會治理體系，進一步提高基層社會治理能力，使基層社會在深刻變革中既充滿活力又和諧有序，為城市治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎”，將社區治理工作提升到了新的高度。

1.1 邁向卓越全球城市的要求

《上海市城市總體規劃（2015—2040）》綱要中提出[1]，未來上海在追求卓越的全球城市發展目標下，在社區發展方面將加強社區基本單元的建設，打造城鄉社區生活圈，配置各類基本服務設施，促進生活、就業、休閑融合發展，營造更加便利舒適、充滿人文關懷的城市，不斷提升市民的認同感、歸屬感和幸福感。可以說，建設公平高效、人本關懷的社區已經成為上海社會發展的重要目標，而完善社區規劃發展與治理機制將是上海今后亟待求解的重要課題。

圖1 新加坡新鎮公共服務設施配置模式圖資料來源：Singapore HDB。

圖2 新加坡鄰里中心資料來源：吳秋晴攝。

1.2 上海社區建設實踐中存在難點與挑戰

上海近年來重視社區基本服務設施的建設，整合資源，不斷努力完善社區服務體系，中心城社區“三個中心”①“三個中心”指上海社區事務受理中心、社區衛生服務中心和社區文化活動中心。建設已基本做到了全覆蓋。但面對不斷增長的人口規模和多元復雜的社會結構，仍存在服務設施短缺、類型不全、規模不足、品質不高、服務覆蓋有限等矛盾，城市空間環境建設和人文關懷氛圍營造滯后于經濟的增長，與一些國際大都市相比存在較為明顯的差距。通過中心城社區居民的生活調研及問卷調查發現，原有社會網絡的維系、不同階層的空間異化及社會隔離、老齡化社會問題的加劇等在城市快速變革中都帶來了巨大的挑戰與沖擊[2]，而這些社會矛盾產生的基本人文關懷缺位、土地供給不均衡、居民參與度低等問題則需要在空間規劃和管理制度創新等多方面采取有效對策加以解決。

1.3 社會快速發展趨勢下亟待滿足居民多元需求

隨著上海人口結構的多元化、居民閑暇時間增加，以及生活條件的提升改善，原有以居民基本保障為目的的公共服務配置標準已較難滿足居民日益增長的需求。不僅面向老年人的養老設施與服務配置不足，面對嬰幼兒的養育托管等設施配置有所欠缺，而且對于康體健身、文化娛樂、社區教育等提升型需求的設施配置也遠不能滿足需求。

因此，本文希望創新社區治理與規劃管理體系，以物質環境改善為抓手，通過各項空間策略與政策機制的設計整合各種資源，提升社區居民幸福指數，促進社會公平高效、多元融合、關懷和睦。

2 案例借鑒

國外許多國家和地區已具有豐富的社區建設及治理實踐經驗，并因各自的發展目標和技術路徑差異，展現多元的特征。

例如新加坡除了中心城外基本采用新鎮模式推進社區建設，鎮中心—鄰里單元—住宅組團3個層次的結構關系十分清晰（圖1）。它強調各個層級公共設施的分級配置，規模適宜、集中復合[3]，且以政府為主導的社區建設模式可以通過一系列政策優化及管理制度，將政治、經濟、社會等方面的綜合目標以專業手段合理“物化”。中國臺灣和日本的社區營造則更強調充分利用社區人力、物力資源，創造社區的美好環境。如臺灣在2002年提出了“健康社區六星計劃”②臺灣“健康社區六星計劃”注重創造本地就業機會，使青年返鄉發展；開展社區照護服務及構建社區安全維護體系，并鼓勵青少年參與社區服務工作；同時，對社區風貌進行營造，在營造過程中強調突出地方特色、合理利用閑置空間等。，內容包括產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態和環境景觀6大方面，目標是全面打造安居樂業的健康社區[4]。日本則關注“社區營造與社區培育”③日本的社區培育活動起源于社區居民對影響自己環境公害的抵抗運動。從20世紀70年代開始發展至今，第一階段和第二階段主要包括居民抵抗運動、居住環境改善、歷史街區保全運動和住宅開發社區培育運動等基本的活動形式。第三階段的社區培育活動主要涉及防災、居住環境整備、街區設計、地域福祉、環境、競技場型社區培育等幾個方面；第四階段的社區培育活動，形成了“社區培育的地域運營”模式。，經歷了從開始階段關注居住環境改善、歷史街區保護運動和新開發住區培育等物質環境，到后期探索培育社區自治組織、地域經濟循環、社區培育條例制度化等治理機制的研究[5]。

這些國家地區對社區發展的視角和思路各有特點，為上海中心城社區發展與空間策略帶來以下啟示：①將社區規劃發展看作是一個綜合系統，對其研究不僅僅局限于物質環境的維護及美化的過程，而是包括了就業、經濟、社會服務、鄰里氛圍、社區安全、低碳生態等多元要素，將其作為支撐地區發展戰略及行動計劃制定的綜合性規劃；②更加關注空間配置的彈性與效率，通過空間布局的理想模式研究，使其與社區居民生活習慣、出行規律、使用效率相匹配，并根據設施不同的使用性質，鼓勵在其有利的區位引導鄰里級設施相對復合集約建設，形成服務效果好、吸引力強的鄰里中心。如新加坡的鄰里中心實現了將養老設施、幼兒托管設施、康體文化設施、商業服務設施以及公共空間綜合設置（圖2）；③社區規劃成為了地方治理的一種創新模式，更加強調規劃過程中的公眾參與，促成規劃方案各方達成共識，提升居民的歸屬感與自豪感。

圖3 馬斯洛“需求層次”與社區服務關系圖資料來源：吳秋晴，生活圈構建視角下特大城市社區動態規劃探索。

圖4 社區治理“九星計劃”策略包資料來源：新形勢下大都市社會治理與社區規劃發展研究。

3 基本理念

3.1 需求導向

以社會服務覆蓋居民的各類需求為出發點，在配備生活所需的文教、醫療、體育、商業等基本服務的基礎上，搭建市民全年齡段的健康服務，提供完備的社區終身教育、培育學習型社區等，倡導全過程、全生命周期的人文關懷，提高市民的幸福指數。

上海市新一輪《總體規劃戰略研究報告》中提到，要建設適應人口結構特征的差異化社區配套，同時應當重點關注以下幾類社區：面向國際文化大都市的中心社區、面向社會公平的保障性社區（中低收入社區）、面向基本需求的流動人口社區、面向人文關懷的老齡化社區等。社區公共服務體系應關注精準性配置，對于不同類型的社區應提出不同的指標引導等。

3.2 空間匹配

上海中心城用地緊張、地價高昂，而居民對各類設施的類型、規模、形式、布局等方面有不同的要求，因此除了傳統的安排獨立設施用地外，應探索更為復合彈性、靈活多樣的空間供給方式，包括引導集約復合的設施布局方式；結合社區有機更新，挖掘利用小微或消極空間；采用漸進式環境改善模式；提供分布廣、規模小的連鎖服務站點等；倡導社區設施利用的分時共享等。通過多種方式整合社區各類存量資源，引導設施配置與人的活動需求相匹配，提升空間使用效率。

3.3 品質提升

注重提升設施的配置和空間環境的吸引力，新建、改建設施，力求便捷可達、布局合理、空間宜人、環境優美、設施齊全、使用舒適、降低干擾，塑造高品質的社區公共服務空間與交往場所，豐富居民生活，增強幸福感。

4 社區服務的關鍵要素及策略

4.1 以人為本， 明確社區發展關鍵要素

本研究以馬斯洛“需求層次”理論為基礎。馬斯洛需求層次理論[5]是人本主義科學的重要理論之一，將居民的需求像階梯一樣從低到高按層次分為6種，分別是：生理需求、安全需求、歸屬與愛、認知與美學、自我實現和超越需要（圖3）。

不同層次需求的發展與個體年齡增長相適應，也與社區的經濟與文化教育背景相匹配。結合這一理論，通過廣泛的社區訪談和問卷調研，借鑒臺灣、新加坡等地的經驗，本文將社區居民既有需求和發展導向歸納為9大方面，最主要需求的服務策略框架，包括：住房改善、就業服務、醫療養老、治安防災、康體健身、鄰里關懷、人文教育、環境藝術和低碳環保等。每個方面還有若干子項，并針對問題和需求，制定社區發展綱要，提供一個菜單式策略庫，將其簡稱為“九星計劃”策略包（圖4）。

4.2 制定社區發展綱要， 針對需求提供改善內容項目包

各個社區可根據實際情況，制定社區發展的目標和發展路徑，分階段選擇適用的多項策略。由于篇幅有限，以下僅對策略庫中的部分內容展開闡述。

4.2.1 住房改善

包括舊住房改造、綜合整修、新建住區的規劃前期介入、停車改善等方面。

如舊住房綜合整修，鼓勵以成套改造、降低居住密度為主要內容，采用整體拆落地改造或利用零星地塊就地改造，解決居民基本生活需求。對舊住區存在的停車難題，鼓勵“見縫插針”、因地制宜地挖掘空間建設停車設施，如利用社區空地、小區道路邊側、樹下空間，將現有停車庫改建為機械式或建設立體停車庫；同時推行“錯時停車”策略，盤活周邊學校、辦公樓夜間閑置的停車位，高效共享停車資源，緩解老住區停車緊張現狀。

4.2.2 就業服務

包括就業人群服務、失業人員再就業及家政就業服務等方面。

如針對就業人群的日常工作、生活與精神需求，提供各項針對性服務，在社區辦公樓宇內建設標準化服務站點，設置白領就餐、母嬰室、閱覽室、健身房、郵政快遞、便民超市、ATM銀行機等個性服務項目；關注白領情感與精神層面需求，開展如白領心理咨詢、讀書分享、交友聯誼等活動，促進交流，緩解工作壓力；解決通勤最后一公里問題，在軌道交通站點與集中辦公區域之間，提供租賃自行車服務，開通穿梭式巴士、社區擺渡車等。

4.2.3 醫療養老

包括搭建社區綜合診所管理系統、完善“社區醫院—衛生站點”網絡、推行社區“家庭醫生”制度、倡導社區醫療自助、配置養老機構、打造15 min居家養老服務圈等方面。

圖5 楊浦區平涼社區銀齡苑設施圖資料來源：陳敏攝。

如養老機構配置方面，鼓勵通過功能集約復合、建筑容量提升、服務設施完善、活動環境優化等手段，逐步改造原有養老機構；通過城市更新、工業轉型，利用存量用地和存量設施等方式興辦機構養老服務設施，形成分布廣泛的養老設施網格化布點體系。健全居家養老服務體系，新建社區引導設施集中設置，已建社區建議對現有老年人日間照料中心、助餐點、老年活動室等設施梳理整合，豐富養老服務內容。如楊浦區平涼社區銀齡苑利用居民樓底層改建，與社區服務中心、活動中心結合設置一處綜合為老服務設施，為老人提供完善的活動場地和豐富的活動體驗（圖5）。

4.2.4 治安防災

包括發動居民、團體、社會力量共同維護日常治安、改善應急防災的場地設施等方面。

如在改善應急防災設施、場地方面，鼓勵利用社區現有開放空間，合理規劃避難場所與疏散通道布局，滿足疏散、避難覆蓋要求；利用社區地下空間，完善人防工程所需的應急裝備和配套設施。補充社區治安亭，形成治安管理微網絡體系，為一般公眾提供聯絡點以及維護所在地區的治安提供管理基本單元，建設安全社區。4.2.5 康體健身

包括建設充足而多樣的健身場所、鼓勵場地復合使用、組織康體活動與社區賽事等方面。

如建設健身場所，鼓勵創新共享理念，將公共綠地與活動場地統籌納入社區規劃指標，細分場地類型，可借鑒香港的社區設施規范標準，設定不同標準類型的運動場館與場地，著力提供更多的社區公園和娛樂設施（表1）。鼓勵場地復合使用方面，提倡活動場地與公共綠地結合設置、復合使用，建設慢行健身“綠色走廊”，將社區內部各個部分開放空間聯系起來，形成康體健身的慢行網絡；利用現有場地與設施共享作為活動場所；共享學校等單位、住區內部會所的運動設施，錯時對公眾開放，并鼓勵采用網上預約機制，提高設施使用效率。

4.2.6 鄰里關懷

包括關懷社區弱勢群體、改善社區鄰里關系、加強社區交往、培育文明健康生活方式等方面。

如對于社區的弱勢群體，可考慮建設針對婦女、兒童、老人及殘障人士的社區服務站點，如養育托管中心、青少年關懷中心、特殊幼兒教育與發展中心、婚姻生育咨詢機構、家庭教育中心、殘障人士培訓機構及援助中心等。可考慮設置社區睦鄰點促進鄰里交往，成為社區居民自發開展社區活動的組織載體。如嘉定鎮街道自2007年至今已建立“睦鄰點”124個，每天有超過5 780名居民參與，已逐步成為社區弘揚鄰里文化的良好平臺。

表1 香港休憩用地供應標準表

圖6 達士嶺社區歷史文化宣傳角資料來源：吳秋晴攝。

4.2.7 人文教育

包括普通社區教育、特殊社區教育、社區文化培育，以及人文歷史資源挖掘保護等方面。

各類社區教育包括基礎教育、成人教育、老年教育等，建議合理規劃各類教育設施與場地，并建立社區終身教育檔案，覆蓋社區居民全階段精神需求。鼓勵為社區文化社團的培育提供開展各類社區文化活動的場地。如新加坡達士嶺組屋臨近歷史街區，在社區內辟出一角用于宣傳本社區的歷史與規劃，在公眾科普的同時增進社區文化與精神的培育（圖6）。

4.2.8 環境藝術

包括對傳統歷史街區、一般居住社區，以及規模較大的新建社區的環境進行美化。

鼓勵對平頂的公共建筑屋頂即“第五立面”進行綠化美化并開放。挖掘線性空間，挖掘社區內尺度宜人、親切的小型公共空間，通過“針灸式”微更新來整治和豐富服務與休憩設施，提升空間品質。增設社區綠道，串聯社區塊狀綠地和設施，并與地區內主要的城市公園與公共活動節點相聯通。

4.2.9 低碳環保

包括推行社區節能環保標準、普及生態化措施以及加強引導社區節能生活方式等方面。

如推行社區節能環保措施，包括建立垃圾分類收集、太陽能使用、可持續雨水管理以及利用可再生及回收景觀材料再利用，推廣環保理念，倡導低碳生活。

4.3 完善服務體系， 提出社區發展優化方向

4.3.1 體系優化：基本保障和提升性需求兼顧

構建公平高效、人文關懷的社區，提供覆蓋全口徑人群、全方位生活的公共服務體系。須在原社區設施標準的基礎上，豐富完善公共服務設施內容，既涵蓋每日需要發生的老幼托管、就餐買菜、日常鍛煉保健等高頻率活動需求，也可滿足市民對醫療就診、行政事務辦理等偶發性活動的各項需求，同時結合居民對社區生活標準趨高、精神訴求多元的提升需求，由原側重關注民生的基本保障層面上升至增強歸屬感、自我實現層面的成長型多元需求，包括文化體驗、社會交往、參與公益、培訓教育等，由原先的均衡性配置走向匹配多元需求的針對性配置。

4.3.2 層級完善：細化生活圈層，完善服務體系

原上海社區設施的指標體系分兩級控制，公共服務設施包括市區級、社區級等。然而隨著社會發展帶來的社區需求多元化，單純以社區以上級設施為載體、用千人指標予以配置社區公共服務設施，在服務覆蓋、功能差異等方面有一定的局限性，需要根據社區居民的實際需求、不同設施的使用頻率、不同人群的活動能力來細化社區生活圈的服務內涵（圖7），構建社區級、鄰里級兩級服務圈層，形成層級完善、結構清晰、各司其長的生活圈體系，并探討適宜的空間布局模式。

4.3.3 差異引導：實現設施在多元化趨勢下的精準配置

針對未來上海戶籍人口老齡化、少子化，外來人口國際化和多元化的特征和趨勢，對于具有典型性的住區應提出針對性引導策略，通過差異化住區策略優化完善來建構更為精準化的公共服務配置體系。如對于面向國際文化大都市的中心社區，應重視高層次服務需求的提升，彌補社區公共服務設施在用地資源的緊缺，體現國際化文化大都市的服務水準；面向社會公平的保障性社區（中低收入社區），應以建設安定和諧的社區社會環境為目標，考慮就低收入人群就餐、再就業、鄰里交往、社區安全等需求，以公共政策來實現社區的機會平等與共享；面向人文關懷的老齡化社區，應在社區配置時關注老年人心理、生理的特殊需求，關注老人尤其是高齡老人的基本生活服務和社區交往，提高為老服務設施的設置標準。當然，新建地區則更應關注社會融合，減少由房價壁壘造成的社會隔離，為低收入者、弱勢群體創造與高收入群體共享優質設施和服務的機會。

5 社區發展的空間應對策略

5.1 空間模式及規模研究

5.1.1 分級明晰，滿足不同使用需求

社區生活圈、鄰里生活圈作為打造社區生活的基本單元，在各個圈層的可達范圍內，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。本研究提出構建社區公共服務設施社區級—鄰里級兩級體系，分別對應社區生活圈、鄰里生活圈的服務內容（表2）。

其中步行15 min可達的社區生活圈與社區單元規模相近，服務半徑為1 000—1 200 m，服務范圍為3—5 km2，服務常住人口5—10萬人，配置與日常生活密切相關的事務管理、商業服務、衛生保健、文化娛樂、體育康體、基礎教育、養老保障、公共安全等設施。

鄰里生活圈考慮對應若干街坊，以不跨越城市主干道為劃分原則，服務常住人口0.8—1.5萬人，以安全的步行活動范圍為基準（半徑≤500 m），重點關注活動能力受限的老人、兒童以及病人、殘疾人等，配置使用頻率較高、空間需求不大且出行距離較為敏感的服務內容，主要內容包括老年照護之家、綜合為老服務中心、老年助餐點、養育托管中心、文化活動室、菜場、球場、衛生服務點等。

5.1.2 優化空間布局，提升可達性

圖7 居民兩級生活圈構建示意圖資料來源：作者自繪。

表2 社區級、鄰里級設施分類表

從滿足居民日常使用最頻繁的服務類型角度出發，優化可達性指標，加強對社區級尤其是鄰里級設施的布局引導，從而提高設施的便捷度。鼓勵通過現狀公共服務設施的覆蓋范圍、服務盲區分析，考慮區域人口密度、人群差異等要素影響，以服務半徑和覆蓋率為主要控制指標，引導鄰里級設施均衡、精準布局（表3）。

服務半徑的確定應考慮使用人群特點、活動頻率、活動特征、總規模和單體規模、數量的關系。老人與孩童利用率較高的設施如兒童游戲場、老年活動室，建議以200 m為適宜服務半徑且不穿越城市干道。菜場、衛生服務站等設施分別考慮負重者和病人可承受的步行距離范圍，以500 m為服務半徑引導設施布局。

5.1.3 合理精準配置設施規模

在當下上海中心城土地資源緊缺背景下，各級公共服務設施鼓勵復合、兼容設置，尤其是對于鄰里級單個設施的合理規模，也應在滿足使用要求、成本可控前提下進行合理安排。需要控制的規模指標主要包括社區公共服務設施和社區公共環境設施兩大類。其中公共服務設施又分為基礎保障類與品質提升類兩個層級，基礎保障類設施應以最小規模為底線指標；品質提升設施需根據各居住社區的人口結構、行為特征、居民需求等進行針對性配置，最小規模僅作為參考值進行控制引導。合理規模測算可由多種方法進行校驗，包括人均面積和使用人數、場地標準、行業規范、現狀設施使用評估后合理閾值、各項功能疊加等方法，突出設施規模的合理經濟性和集聚效應（表4）。

5.1.4 引導設施組合建設，鼓勵“一站式”布局

表3 生活圈中設施與使用頻率分析一覽表

表4 社區設施建議最小規模一覽表

應對緊約束趨勢下的土地集約利用要求，鼓勵對社區中的新建、存量設施進行建筑規模與功能模塊的適度合并。借鑒新加坡經驗，鼓勵設置“一站式”綜合集約的鄰里中心，容納文化活動、醫療康體、生活服務、商業零售等多種功能（圖8）；對社區內的閑置資源鼓勵更新利用為高效復合的多功能設施組合體，如普陀區萬里街道規劃以500 m為服務半徑，布局4處“睦鄰中心”，涵蓋文化活動站、老年活動室、衛生服務點、室內健身等功能組合，同時通過小區內部居委物業用房的嵌入式布局，配置3處三合一“家庭中心”，包括日間照料中心、養育托管中心與社區警衛室的組合功能（表5）。

表5 萬里街道三合一中心與睦鄰中心配置要求一覽表

5.2 建立復合高效、多樣靈活的空間供給模式

5.2.1 倡導公共服務設施的集約復合共享利用

倡導公共服務設施的集約、復合利用，提供多樣靈活的空間供給模式。在新建商務、商業、居住用地內鼓勵通過土地出讓條件等手段兼容一定的公共服務設施，商務樓宇中鼓勵綜合配置針對白領人群的文化、健身等設施，新住區底層也可綜合設置一定的社區服務設施。充分利用公共設施的屋頂、中庭、院落、沿街轉角后退空間等提供活動場所或服務設施，如新加坡的社區建設中，空中花園、立體綠化等新嘗試也已見成效，屋頂空間也多被利用為各類活動場地（圖9）。同時，建議公共服務設施錯時使用，延展服務類型。如可將中小學操場在上學前后或雙休日、寒暑假等時段向社區居民無償或低成本開放。利用公共建筑的后退空間、街角空間等，定期舉辦社區二手集市，交換社區內居民家庭多余的生活物資[6]。

5.2.2 梳理閑置資源，挖潛土地使用效率

對社區內可挖潛資源如閑置的設施裙房、歷史保護建筑、小微公共空間、零星用地等進行梳理，鼓勵以小型地塊、存量建筑的針灸式更新、歷史建筑的有機保護更新、公共空間的品質提升類更新等形式，完善社區公共配套設施和活動場地的建設，重點解決設施的規模和布局的不足[7]。

5.2.3 匹配行為方式，加強步行關聯

鼓勵設施布局與交通節點、開放空間、慢行系統相銜接，例如通過綠道將球場及健身點、嬰幼兒托管中心、居家養老服務中心、菜場等日常使用頻率較高、安全性要求較高的設施有效串聯。綠道可考慮非機動車道、慢步道及跑步道等多種形式，途經或穿過居住社區，最好相互連接構成環線，小范圍的環線服務于生活圈，大范圍的綠道環線服務于更廣的區域。

6 社區規劃的實施機制

6.1 創新動態彈性的社區評估及實施更新機制

建議從靜態規劃走向動態更新規劃，結合目前普遍開展的城市更新評估、土地出讓前評估等建立社區公共要素的動態評估機制，從而落實公共服務設施和場地的動態功能轉換與提升改造，進而推進集中補缺與漸進式微更新并重的社區有機更新。在實施方面，除了政府主導補充公共要素外，針對社區現狀中存在的早餐點、書報亭、維修點、快遞接收點等微利型設施布局缺位問題，鼓勵通過政策手段積極引導企業運用連鎖經營等方式進駐社區，形成可持續的社區微利型商業“造血”機制。建立部分公共服務設施分時共享的統籌機制，如可建立設施信息共享的網絡平臺，預約設施場地全天候分時使用；鼓勵跨行政區劃整合資源，通過居民投票表決同意方式引導形成鄰里聯盟，鼓勵原分屬各小區的公共服務設施為居民共享使用。

6.2 成立社區規劃組織決策機制

社區規劃應以發展的思維將社區發展作為社會可持續發展規劃。確定社區規劃的編制主體、內容體系、規劃編制實施的框架流程、資金保障、跟蹤反饋機制等一系列的組織架構[8]，并引導和支持社區居民廣泛參與社區發展。建議以街道、鎮作為社區規劃編制和實施的主體，其他條線部門、企業、社會團體、社區規劃師等作為組織協作單位，在規劃方案編制的不同階段，梳理整合街道資源，補齊社區發展各項短板，組織居民討論收集相關意見，初步制定規劃草案，在充分發動公眾參與的基礎上形成正式方案，明確社區行動計劃的相關時序（圖10）。

圖8 鄰里中心配置模式圖資料來源：課題組繪制。

圖9 新加坡社區的屋頂綠化資料來源：吳秋晴攝。

6.3 搭建社區公眾參與平臺

就目前的上海社區組織管理架構而言，居民委員會是發展社區公眾參與團體的有效載體。在規劃的編制過程中，一方面，組織社區居委會、業主委員會等團體通過召開座談會、發放征詢意見單等形式，廣泛聽取公眾意見和建議，把公眾意見融合到編制的規劃方案中。另一方面，可以街道、居委會為載體，組織多方位的社區宣傳活動。結合社區公務部門的辦公場所、新聞媒體的監督報道、網絡平臺的實時宣傳服務等，承擔知識普及、公眾宣傳、規劃釋義、互動平臺等功能。

圖10 全過程的社區規劃流程示意圖資料來源：新形勢下大都市社會治理與社區規劃發展研究。

為了社區自治更好地開展，借鑒國外經驗，建議可嘗試推行社區規劃師制度[9]。社區規劃師可由規劃、景觀、建設、管理等不同專業人士組成，主要工作有收集現狀資料，實時評估；設計、管理和分析各類社區問卷調查；組織社區居民會議；協調社區各類規劃咨詢；管理各類規劃成果與資料，并相應做成易讀版等。

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7 結語

近年來上海在社會結構的流動性、多樣性和異質性方面持續增強，城市的公共服務壓力不斷增加，而社區發展與創新治理的規劃實施已成為反映居民真實需求、解決社會矛盾與沖突的重要手段。本文研究探索了公平高效、多元融合、人本關懷導向下社區服務的關鍵要素、空間應對策略，以及創新治理實施機制，以期對現階段上海社區規劃體系的逐步完善有所裨益。

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Research on Community Planning and Development of Shanghai Central City in the View of Social Innovation Governance

上海作為人口流動頻繁、社會結構日趨多元復雜的超大城市，社會呈現出多樣性和異質性特征，并伴隨產生了一些新的社會問題。而社區發展規劃與創新治理已成為反映居民真實需求、解決社會矛盾與沖突的重要手段。通過對國內外經驗的學習借鑒，以“需求層次”理論為基礎，構建社區服務的關鍵要素及發展策略包，從服務分級、布局優化、規模合理、彈性高效等角度提出社區發展的空間應對策略，探討創新治理視角下的社區規劃實施機制，以期對現階段上海社區規劃體系的逐步完善有所裨益。

Shanghai is a megacity with the characteristics of frequent population flow, increasingly complex and diverse social structure, diversity and heterogeneity, accompanied by a lot of new social problems. Community development planning and innovation management has become an important means to reflect the real needs of residents, and to resolve social conflicts. Based on the theory of ‘demand level’, this paper constructs key elements for strategy package of community service, and puts forward the spatial strategies of community development. This paper explores the implementation mechanism of community planning from the perspective of innovation governance, hoping to help the gradual improvement of Shanghai community planning system at this stage.

社區規劃 | 空間供給 | 規劃策略 | 創新治理

Community planning | Space supply | Planning strategy | Innovation management

1673-8985（2017）02-0008-09

TU981

A