城市治理的生產、消費和生活空間：產區、商區和社區的聯動治理*

宋道雷

城市治理的生產、消費和生活空間：產區、商區和社區的聯動治理*

宋道雷

宋道雷

復旦大學馬克思主義學院 講師

復旦大學當代中國研究中心 研究員，博士

城市治理是人、空間和制度的互動。城市空間可以按照城市功能的不同分為生產空間、消費空間和生活空間3類；3類空間與城市人的互動產生了3種帶有互動性的功能區域，即以生產為目的產區，它的主要組成要素是工廠；以消費為目的商區，它的主要組成要素是市場；以生活為目的社區，它的主要組成要素是城市居民及其生活方式。城市治理就是應對人與制度在3種類型城市空間中的互動所產生的一系列綜合效應的舉措。

在大部分城市中，由于城市規劃與城市發展的一體化，3種類型空間的功能分界比較清晰，由此產生的城市治理也就比較有條理。然而，在中國城市化迅猛發展的今天，許多中等城市或小城鎮的發展以超越城市規劃的速度行進，由此造成城市規劃和城市發展分離的現象，城市發展完全按照自然機理行進，導致城市的生產、消費和生活空間犬牙交錯，城市的產區、商區和社區治理交互重疊，且3類區域之間缺乏聯動治理機制，各自為政，造成城市治理的巨大壓力。政府、市場、社會和居民組成的多元治理主體在無法即刻產出有效的生產空間、消費空間和生活空間規劃的前提下，為應對城市治理壓力，在良性互動基礎上，不斷加強產區、商區和社區的獨立治理，同時也在不斷探索三者之間的聯動治理機制，以期推動城市治理的有序發展。L街道便是這方面的典型案例。

1 城市治理的生產、市場和生活空間：產區、商區和社區

城市治理的生產、市場和生活空間在L街道中高度重疊，形成產區、商區和社區治理的犬牙交錯的現狀。這是L街道不同于全國其他區域城市治理的獨有特色和治理難題。

第一，城市產業發達，形成大規模產區，構成生產空間。L街道在轄區內擁有規模以上工業企業近3 300家，其中規模以上工業企業254家，整個轄區就像一個大工廠，在大廠中存在“三小”場所（小檔口、小作坊、小娛樂場所）2萬多家，廠區數量多達268個，包括富士康等數家境內外上市企業，生產領域涉及計算機、醫療器材、通信設備、機械制造等相對高端的產業。圍繞這些企業，L街道結合富士康集團的“中心效應”，積極推進富士康集團“一個基地五個中心”建設，引導以富士康為核心的電子信息產業鏈條下的近200家工業企業轉變發展模式，形成以電子信息產業為優勢的產業集群。這些產業集群奠定了L街道產區的重要基礎，構成城市治理過程中的生產空間。

第二，城市商業發達，形成大規模商區，構成消費空間。L街道商貿業繁榮，形成了“一核心多商圈”的商業布局體系，3 000 m2以上的大型商業設施20家，各類店鋪、小型企業2.5萬余家。這為L街道成為極重要的區域核心商圈打下了堅實的基礎，是其商區得以繁榮發展的消費空間。

第三，外來年輕人集聚，生活空間被年輕世代主導。L街道轄區內具有超大數量的以勞動密集型低端加工為主的工廠，由此，轄區是廠區的同時也是社區，是生產空間的同時也是生活空間，兩者交錯分布，相互影響[1]。據統計，該地區人口倒掛現象非常嚴重，外來人口大多屬于年輕世代[2]，其中18—35歲青年勞動者占到80%。他們平時主要以租房居住為主，僅有極少量人口居住在廠區提供的宿舍內；加之，廠區所能提供的公共居住空間極為有限，所以多達32萬的外來年輕人居住在8 112棟城中村的房屋中，僅有不到1 000人居住在約16棟商品房內①作者根據實際調研數據分析整理。。這種以年輕世代為主體的城市居住生活空間及其所受到的身份認同的排異，對城市治理的壓力極大[3]。

第四，產區、商區和社區犬牙交錯，社區建設相對滯后。L街道是在城市化發展過程中逐漸從鄉村轉化為街道的，它是S市城市化進程的一個典型縮影。在城市化過程中，隨著工業企業的聚集、L街道外來人口幾何式的增長，該地區的每個社區中都存在若干產區或商區，這些社區絕大多數屬于“城中村”或農民自建房，而非成熟的商品房社區，它們尚未成熟到足夠支撐產區商區所產生的外溢效應。雖然三區犬牙交錯，生活在其中的都是同一批年輕世代，但是他們的身份卻是分立的：社區建設相對滯后，導致居民身份無法融合產業工人身份和消費者身份。因此，在L街道的城市治理中，一個大問題得以凸顯：生活空間無法消化生產空間和消費空間產生的治理外溢效應。

2 城市治理面臨的困境：產區、商區和社區缺乏聯動治理

從一定程度上講，L街道城市治理的理念還停留在政府單一主體占據絕對優勢的層面。從城市人口構成方面來看，L街道屬于年輕世代人口導入型的快速城市化社會，具有高流動性、年輕化、教育水平較低的特點。它是一個年輕化、復雜化的三區交錯重疊的復雜城市空間，這種城市空間的治理需要多元主體的協同；但是從城市治理現狀來看，政府完全在第一線，政府的公權力治理網絡覆蓋了整個生產、消費和生活空間，市場自組織、社會的自組織、居委會、黨支部以及工會、青年組織、婦聯等群眾組織的治理作用被弱化。由此，政府一元的治理網絡與多元的城市空間、城市功能區域、城市人口等直接面對面，這給政府造成巨大的城市壓力，城市治理的進展也遇到巨大困境[4]。

城市治理面臨的困境主要表現在產區、商區和社區治理之間的聯動機制不足。聯動機制存在的不足主要體現在兩個方面：一方面是兩區聯動治理機制不足，另一方面是城市治理體制機制不足。就前者來講，社區與產區、社區與商區的聯動治理機制的構建，需要涉及3個區域的條線協調、規模、資源調配、權責安排、工作機制配置等方面，這使聯動治理機制的構建極為困難。對后者來講，現在運行的社區治理中的黨組織、居委會、社區工作站等體制，限制了居委會自治功能的發揮，導致治理功能弱化。

同時，城市治理人手與經費短缺，城市治理中的維穩壓力較大。L街道能夠用于城市治理的工作人員比較少，城市治理涉及各個方面的工作，工作人員的數量、素質和治理能力等方面都有待提高。基層城市治理部門缺乏經費，有限的經費雖然都已投入社區工作站建設中，但是這卻無法匯集到居民區的社區建設中來，形成真正的支撐城市治理的社區治理。L街道在城市治理中的維穩方面，涉及72萬人口（登記在案的有80萬人）。這些人口以外來年輕人占絕大多數，一線工人最多，文化水平不高，80后、90后增長快速，90后增加的幅度更大。導入型、高流動性、年輕化、低學歷的高密度人口，加之治安方面警力有限（2個派出所，1個公交派出所，警力130人）②作者根據實際調研數據分析整理。，人口要素的復雜性、城市治理人力資源的短缺、素質和治理能力的亟待提升，以及城市治理經費的短缺，為L街道城市治理設置了重重困難。

針對其城市治理困境，具體而言，L街道亟需從以下3個方面予以提升。第一，L街道亟需更新城市治理的理念。城市治理應該改變由政府織網的思維，轉變為城市織網、社會織網。這要求L街道必須從理念上構建多元結構與服務空間，解決人們在發展過程中面臨的壓力與空間，樹立“一元的生產，多元的消費和生活”的理念，因為多元是正面而非負面的。第二，進一步建立健全聯動機制。L街道需要進一步建立社區與產區、社區與商區的聯動機制，并解決居委會、社區工作站的自治性和行政性安排問題，這樣才能促進城市治理的有序開展，優化城市治理結構，形成有序的城市治理格局。第三，L街道仍然需要解決一些具體的人事、財政問題。面臨城市治理的多重壓力，L街道需要進一步合理配置公務人員與財政分配，只有人力資源與財政資源得到合理配置，才能夠較好地吸引具有較高治理能力的人力資源，從而促進資源向城市基層社區治理下沉，應對人口導入型城市空間的巨大治理壓力。

圖1 產區治理資料來源：作者自制。

3 城市治理的戰略：三區治理、兩區聯動

基于上述分析，L街道城市治理應當樹立的核心理念是協商治理，即在以人為本的基礎上，實現三區治理、兩區聯動，追求人的發展與社區發育、城市空間布局、社會發展的有機統一。第一，治理結構。L街道的治理結構包含“三區治理”——“社區治理、產區治理與商區治理”——在內的所有治理層面，是圍繞著人的發展、城市空間合理布局、社區治理為核心的有機統一和有序展開。第二，發展核心。人的發展與城市空間合理布局、社區建設的核心是：以人的發展推進社區治理，以社區治理服務人的發展，以城市空間布局優化促進人的發展和社區治理的有機統一，這是追求人的發展與城市治理的有機統一的根本性措施[5]。第三，具體路徑。具體路徑是，通過居民參與達成社區自治，通過公共服務創造有效治理，通過城市治理達到空間優化[6]。第四，網格結構。L街道區域的“參與、自治、服務以及治理”，需要通過群團組織和社會組織的“條治理”與三區自治的“塊治理”的協商合作，形成有機的網格結構，從而達成協商治理的共治格局。

城市治理的主要戰略體現為三區治理、兩區聯動。從富士康的問題來看，L街道城市治理中的富士康關懷困境，本質上是由企業與政府基于生產領域的鏈條形成的內部分工導致的：政府作為企業管理的延伸部分而提供城市服務與社會關懷，這雖然是企業管理鏈條的一部分，但是政府作為城市治理的重要主體卻要為企業分擔風險。所以，這種服務與關懷模式并不能解決以“富士康問題”為代表的產區所帶來的城市治理問題。基于此，L街道必須以產區與社區兩區聯動的模式來解決這個系統性城市治理問題。同時，商區也是其重要的城市空間形式，所以要解決3種城市空間交錯重疊造成的城市治理困境，必須堅持社區、產區、商區的三區自治和三區治理，社區與產區，以及商區與社區的兩區聯動的模式。這是L街道城市治理的戰略規劃，其本質就是以人為核心安排生活、生產與消費空間，達成3種空間的和諧并存[7]。

城市治理需要通過“條”的治理與“塊”的治理形成的有機統一網格結構達成。“條”的治理，不是通過傳統的政府職能管理部門的“條”達成，而是通過黨團組織、工會、婦聯，以及社會組織等的“條”，深入產區內各種人群的“塊”結構中從而達成產區治理；“塊”的治理形成的不是行政管理的“塊”，而是通過社區自治的“塊治理”，帶動三區治理的聯動效應。“條塊治理”結構的職能主要體現在4個方面：多居民主體的參與、黨組織的核心領導功能、政府體制的效用引導和社會組織的力量支撐。L街道城市治理的“條”“塊”治理，必須堅持以人為本，發揮黨組織、政府治理結構、社會的作用，以居民為代表的“人的作用”、以黨團組織為代表的“黨的作用”，以管理體制為代表的“結構的作用”，以及社會組織等為代表的“社會的作用”。這四大主體與作用都應該在L街道城市治理的實踐過程中得到充分發揮，只有在這4種主體作用的有機互動的過程中，才能創造L街道城市治理三區治理、兩區聯動、空間優化的整體治理效應。在這4種主體作用中，人的作用是最首要的，黨的作用是最關鍵的，社會服務的作用是最核心的，自治的作用是最根本的，自治是“人、政黨、社會”得以發揮作用的載體和平臺。

4 城市治理的體系：產區治理、商區治理和社區治理的有機整合

L街道城市治理的“三區治理、兩區聯動”的樞紐依托是現有的社區工作站，以此為中心展開互動的治理樞紐：“塊治理”的居委會與“條治理”的黨團組織、工會、婦聯組織。以此設置，黨在社區工作站中扮演著領導角色，同時，社會組織、居委會以及政府也在工作站中良性運行。由此，社區工作站必須提高自身的專業化與職業管理水平，從而形成開放的樞紐式結構[8]。

4.1 產區治理

產區治理是通過外在的社會組織的“條”深入產區工人群體中來實現，也就是說通過黨組織、工會、青年團以及婦聯形成的人群治理網絡，與企業廠區的管理制度形成呼應，以此實現產區治理。

它的落腳點有3個方面：權利維護、管理執法和人的發展。這3個方面的落腳點是從產業治理的角度出發，幫助企業實現高質量的治理，從而實現企業的可持續發展。但因為以“富士康”為代表的大產區治理的重點落腳在大量的企業年輕職工，所以這種治理網絡必須發揮共青團在工人群體中的組織工作，從而在一個大型人口聚集的產區內部，形成一個產區結構內的黨團組織、工會以及婦聯組織，從而將產區治理結構與政府治理結構達成產區內部的匹配，而不是直接將政府治理結構硬性植入產區內部，替代產區治理。這些內部的產區組織與外部的政府管理部門相對應，功能相吻合，從而通過政府對應組織的轉動，來帶動產區內部組織的轉動（圖1）。

因此，這種對應治理的關鍵點就是：政府外部對應組織帶動產區內部對應組織的轉動，不是人為地從企業內部建構組織，也不是將政府條線治理硬性植入產區治理，因為這樣政府就會替代企業成為產區治理的主體，產區治理的成功并非企業的成功而是政府的成功，產區治理的失敗并非企業的失敗而是政府的失敗，產區治理的外溢效應全部由政府托底，否則不僅影響產區治理的良性運行，而且會損害政府的公信力[9]；基于此，政府是通過外部的設計使社會性的組織深入產區人群中，從而實現產區治理、政府治理和城市治理的結合。政府作為外部治理組織從關懷企業職工的身心、技能、事業發展的角度切入進去，將產區內部的關心工人的組織與政府外圍的工青婦組織匹配起來，而不是將政府行政職能部門植入產區，從而實現產區治理質量的改善與提高。這種內部匹配的重點在于，產區原有的治理結構不動，而是圍繞著工人的發展，將產區的內部組織與外部的政府外圍群團組織進行匹配，在社會治理的層面上實現政府與企業的雙贏。

4.2 社區治理

L街道社區治理需要從外來產業工人居住的樓宇空間開始，形成社區治理的基礎。社區治理要成立以居住人群為主體的“樓宇委員會”，它的基本構成主體是“業主”與“租客”。樓宇委員會要形成支撐整個社區治理體系的力量，其功能就需要相當于成熟社區的“居民小組”、“樓組自治小組”，發揮“自我管理、自我服務和自我監督”的作用。在此基礎上，根據地域范圍與人口分布，合理劃分并配置區域內的居委會分布和數量，從而將產區無法容納的大量年輕世代人口，以社區治理的形式予以合理容納。這樣既可以達到城市治理的維穩目標，又可以促進企業的良性發展，既可以使工人在產區高效工作，又可以促進工人在社區作為居民享受溫暖的社區生活，從而形成社區與產區的良性聯動和有效治理（圖2）。

因此，社區治理的總體理念是“服務拓展，治理下移”。服務主要是指：行政服務，即社區工作站提供的服務；社會服務，即社會力量與社團提供的服務；專門服務，即根據不同地區的特點提供個性化的專門服務；網格服務，即居委會提供的網格化服務。這些服務可以通過社區工作站的行政資源、社會組織的社會資源、社區服務中心的社工資源以及居委會的網格化服務資源的下移與整合來實現。基于此，社區工作站的職能類似于街道的職能管理部門，其功能主要在于管理而不是服務，與社區服務中心相對應，與股份公司完全脫離。居委會主要做居民自治與關懷的工作，兩者良性分工，相互配合。這樣在社區中居住的居民，在社區治理中就達成了兩種身份——居民和工人——的融合，這種融合是建立在社區與產區聯動治理的基礎上的。

圖2 社區治理資料來源：作者自制。

4.3 商區治理

L街道的商區治理主要通過建立“商業協會”的形式，形成自治的組織業態而達成。這種自治形態的達成，需要考慮機制的重新調配，即要求所有的社區工作站、居委會都必須與股份公司脫鉤，實現各自的獨立運作。在獨立運作的前提下，商區按照片區劃分，參照社區工作站的布局結構，根據社區工作站布局劃分商業區。在此基礎上成立商業協會，將社區工作站轉變為開展管理活動并為自身提供服務的中心。這樣就可以實現社區與商區的良性聯動（圖3）。

同時，居委會、社團組織、工青婦等組織都可以在社區工作站中互動與活動。以社區工作站為中心而形成的商業協會布局，以及其中的居委會、社團組織、工青婦等組織，通過各自活動、相互互動與協同治理[10]，實現商業區的治理下移、服務拓展和功能提升。也就是商區和產區提供的物質、人力資源，可以彌補社區治理的資源不足，“從公眾利益出發，調動市場力量，引導利益集團參與宜居城市的建設”。社區治理可以為商區和產區治理提供安居的托底保障，“在新的大都會背景下營造共同的意象，重塑公共空間[11]”。同時，使具備工人和消費者身份的外來務工人員真正融入社區，從而具備居民身份，真正融合到S市中，成為S市人，從而達成城市治理中的三區一體和三位一體。

5 對策建議

圖3 商區治理資料來源：作者自制。

從一定意義上來講，L街道城市治理的行動路徑是以黨團為核心，在社區與產區之間建立治理結構、工作軸和對接機制，通過街道黨工委有戰略性、目的性的黨建引領，帶動產區內部治理與城市治理的聯動，實現三區治理的良性互動。

第一，通過管理帶自治、管理帶治理的舉措建立治理結構、工作軸和對接機制。L街道城市治理結構、工作軸和對接機制的建立，都是在原本存在的政治體系中建構起來的，而并非另起爐灶。這樣可以保證現有結構體系的有效延續，以實現結構功能的提升為最終目的。具體來講，L街道城市治理結構、工作軸和對接機制分為3大類。第一類是通過街道的管理大結構帶動社區的自治大結構，以這兩種結構為基礎，帶動產區的治理結構形成，實現產區與社區的有效聯動。第二類是通過街道的管理大結構帶動產區的治理小結構，通過黨團組織和社會組織，帶動產業內的產業工人群體實現在廠區企業化管理之上的社會發展的多元需求，實現多種力量聯合的大社區聯動，把產業的管理與社區治理進行有效結合。第三類是通過產區與商區的資源治理結構反饋社區的生活治理結構，以產區和商區的優勢物質資源和年輕人力資源，彌補社區治理資源匱乏的現狀，實現產區、商區治理促社區治理，社區治理為產區、商區治理提供生活空間保障的良性循環。

第二，通過合理布局、理順運作、發揮職能的舉措做實居委會。居委會是憲法規定的居民自治的法定組織，具有法定性與自治性的特點。因此，居委會建設是L街道城市治理工作體系的關鍵，是三區治理的基礎與主體。居委會建設的途徑包含3個部分：首先，合理布局居委會。居委會是L城市治理過程中，從“村居”過渡到“社區”的產物，因此其布局必須根據人口的分布來實現，形成一個工作站容納多個居委會的“一站多居”的格局和狀態。其次，理順居委會的運作。居委會以居民區黨支部為核心，居委會成員必須打破戶籍界限，由本地原住民與外來務工人員共同構成，這樣才能通過居民區聚集所有的本地與外來黨員、居民領袖和義工[12]，形成跨界別、戶籍、職業、年齡的綜合體，形成黨支部為核心的運轉格局。黨支部書記可以兼任居委會主任，黨支部書記實現職業化任職，其選舉需要打破戶籍界限。同時，黨支部書記也可以通過上級黨委外派來實現人員的職業化任職。具體路徑是先成立居民區黨支部，黨支部書記先任職，然后再去競選居民區居委會主任。這樣居民區的黨支部書記、主任可以實現通過街道來協調配置的結構。最后，發揮居委會的職能。居委會職能與自治的基礎建立在樓委會和樓組自治小組上面。居委會的職能分為4個方面：協調社區的基本關系、創造社區的社會聯接、恢復社區的治理功能，以及創造居民的自治平臺。這4個方面職能的發揮，通過3種路徑實現。一是通過創造網格化的治理與服務，解決產區治理與社區治理在社區工作站中的聯動問題。這是網格化治理最根本的所在。二是通過安全體系的網格化，創造平安社區。這涉及社區治安系統、治理系統、租客管理系統與信息管理系統的統籌協調。三是通過服務網格化，構建行政服務與社區服務的網格化體系，根據特殊的社會需求形成服務體系，最終促成產區工人與社區居民在社區生活空間的身份融合。

第三，通過建樞紐、借力量、構平臺的措施，完善社區工作站。社區工作站是L街道城市治理的樞紐與服務主體。以社區工作站為樞紐與服務主體，形成“治理下移、服務拓展、功能提升”的城市整體治理體系。其一，L街道的城市治理通過社區工作站形成“三區治理”與“兩區聯動”的樞紐，其治理與聯動是通過服務而非管理來完成。社區工作站與服務中心相結合，成為產區工人與社區居民的生活空間、活動空間、學習空間和民主協商空間。社區工作站將社區服務中心的功能，從僅僅開展活動的空間轉變為培育社會服務和社區關懷的載體。其二，社區工作站可以借助政府的力量、社會組織的專業運營以及居民的力量，將“政府的意圖、社會的需求、市場的可能、居民的訴求”整合起來，成為“創造社區社會服務”的中心，而不僅僅是“提供服務”的中心。其三，社區工作站是最重要的城市治理主體與平臺，而不是簡單地采用取消或者加強的做法將其做大做強。它除了創造多元的“一門式服務”之外，不再簡單地發揮政府的管理職能，而是發揮工青婦組織和居民自組織的功能，成為社會組織發展的平臺、工青婦組織對接的平臺和居民自治的平臺。“三區治理”的寄托空間便以社區工作站為最重要的平臺，也就是說，社區工作站成為大網格治理的主要體現空間，成為黨建引領的政治平臺、樞紐式社會組織的培育平臺、社區居民自治的承載平臺和產區工人社區融入的制度平臺，它從一個傳統的管控主體變為一個以創造服務為核心的治理主體。

基于產區、商區和社區為主體的三區治理的整體治理架構，S市L街道于2016年在既有治理結構的基礎上，通過轉型社區服務中心而建構的社區黨委領導下的社區黨群服務中心，是融合生產空間、消費空間和生活空間為一體的整體性城市治理戰略架構，是創新城市治理、加強基層建設的重要舉措。

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The Urban Governance of Producing, Consuming and Living Space:the Linkage Governance of Producing Area, Business District and Community Governance

城市治理是人、空間和制度的互動。在L街道的城市化進程中，外來年輕世代的大規模涌入，導致以制造業為主的生產空間與市場運行的消費空間和工人居住的生活空間產生了重疊交錯。生產空間的外溢效應嚴重影響消費空間和生活空間的正常運行，造成城市治理的巨大困境。3種類型的空間所對應的產區、商區和社區治理之間的聯動機制的缺乏，加劇了城市治理壓力。為提升城市治理的效率和質量，L街道加強產區、商區和社區治理，并以社區治理為工作軸，建立社區與產區、社區與商區的兩區聯動機制，使具備生產空間的工人身份和消費空間的消費者身份的外來年輕世代，真正融入社區，具備居民身份，改變了身份隔離的現狀，達成了城市治理的三區治理一體、空間一體和身份一體。

Urban governance is the interaction of people, space and institution.Young generations immigrate to L Street in the urbanization process, which leads to the overlap of production space, consumption space and living space.The spillover effect of producing space affects the normal operation of consumption space and living space seriously, and results the great dilemma of urban governance. The lack of linkage mechanisms of producing areas, business districts and community governance has exacerbated the pressures of urban governance.L Street strengthens the producing areas, business districts and community governance, and constructs linkage mechanism among the three around community governance.This unifies the identities of workers, consumers, and residents identity from young generation and leads to the integration of governance, space and identity.

城市治理 | 城市空間 | 產區治理 | 商區治理| 社區治理

Urban governance | Urban space | Producing area governance | Business district governance | Community governance

1673-8985（2017）02-0034-05

TU981

A

*本文是上海市哲學社會科學規劃青年課題“上海近郊城鎮化進程中的‘鎮管社區’與社區治理體系研究”（2015EZZ002）和2016年度高校示范馬院項目“思想政治理論課教學借鑒其他學科研究成果研究”（16JDSZK006）的階段成果。