社會養老服務創新發展的路徑與策略

劉輝+邵攀玉

摘 要：面對我國日趨嚴重的老齡化問題，推動社會養老服務創新發展意義重大。本文基于對河南省社會辦養老機構的實證考察，著重從社會辦養老機構與其它行動者之間關系的角度，探討推進社會養老服務創新發展的路徑與策略，提出要通過建立“治理聯盟”、構建養老產業園區、降低政策門檻、加強黨組織建設、構筑社會支持系統等舉措，為社會力量參與和推動養老事業發展提供支撐。

關鍵詞：老齡化；社會辦養老機構；合作治理；服務創新

中圖分類號：D632

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0020-04

在我國老齡化問題日趨嚴重的今天，探討如何促進社會力量參與養老事業發展、推動社會辦養老機構創新式發展以助力養老事業發展等問題，是一項十分重要而緊迫的任務。值得注意的是，當前，社會辦養老機構在發展中出現諸多難題，如政策落實不到位，機構功能發揮不力；[1]機構經費不足，運營不善，難以為繼；服務水平偏低，設施陳舊，方式單一等[2]。現有研究認為，需要借助政府、社會組織、企業等外部力量以獲取人力、物力、財力資源；需要從管理制度、組織機構、人才培養等內部因素入手；政府支持、社會化發展已經是社會辦養老機構的必然趨勢。由于這些研究多為宏觀論述，僅就社會辦養老機構論“機構”發展、并未將社會辦養老機構置于發展所處的社會關系網絡中，且多缺乏基于典型案例的實證研究，使得對于社會辦養老機構政府如何支持、內外部資源如何整合、如何社會化發展等的論述常常處于“漂浮”狀態。

河南省愛馨養老集團自1999年成立以來不斷發展與創新，從兩層小樓發展為擁有中原地區最大的養老社區——愛馨陽光城（床位2萬余張），成為引領河南省乃至中部地區養老服務業的集團化養老企業，備受社會各界關注，為本研究提供了一個具備不同“地質時期”養老機構的典型樣本。筆者通過對河南省社會辦養老機構的實地調查、特別是對河南省愛馨養老集團的實地調查，發現重構社會辦養老機構與政府、市場、社會之間的關系是其創新化發展的重要路徑選擇。為此，本文擬基于實證調查所獲得的資料，將社會辦養老機構置于社會關系網中，從社會辦養老機構與其它行動者之間關系的角度論述推進其創新發展的路徑與策略，以期為社會力量參與和推動養老事業發展提供借鑒。

一、建立“治理聯盟”：讓養老政策運轉起來

2016年5月，習近平總書記在中共中央政治局集體學習中強調，“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，推動老齡事業全面協調可持續發展。”國家頒布的《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》提出，加大對養老服務機構的支持需要民政部、衛計委、稅務部、財政部等部門的參與。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確了政府、基層組織和社會力量在發展養老服務業中的作用，強調要“創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用”，提出推動醫養融合發展需要各方協調，“各地要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭；衛生管理部門要支持有條件的養老機構設置醫療機構；醫療機構要積極支持和發展養老服務。”由此可見，國家政策鼓勵政府各部門之間相互聯合，使資源得到有效整合，從而實現效益最大化。

各項政策文件一般經由各級辦公廳（室）、民政等相關職能部門下發，具體實施則又涉及衛生、稅務、財政、公安、消防、土地、城管、電力等部門，在具體實施過程中各級各部門均有不同的工作程序及“現實”考量，若缺乏一定的協調與銜接機制，就會導致政策在落實過程中出現“多頭治理”或者“多頭不管”的情形，使政策成為“空頭支票”。為避免此現象，筆者建議各級政府在梳理涉“老”服務部門、單位的基礎上，形成區域性養老事業發展的“治理聯盟”，以保障養老服務政策的組織對接和機制銜接，并以此為平臺促進社會辦養老機構和其它社會組織之間的合作。

1.部門對接：協同治理。由于政府部門的條塊分割，養老、醫療等各類機構分屬不同部門管理，僅依靠民政部門難以使養老政策運轉起來。為了解決行政分割的部門管理體制問題，可通過“治理連盟”發揮協調作用，確保政府不同部門在政策落實過程中的工作協同，防止其“各行其是”以致養老政策因為行政“內耗”而難以運轉。

以涉及民政與衛計委兩部門的醫養結合體制為例，在調研過程中團隊發現，愛馨養老集團為爭取與醫院的合作，亦曾通過多方努力，最終以愛馨提供低償房屋，院方提供便利治療，雙方互惠互利的形式達成合作。然而，醫療與養老行業分屬于衛計委與民政部，雖互相依靠，相互需求，但由于并無明確的政策與法律依據作為兩者并存及規范行為的保障，因此這樣源于雙方利益關系而形成的非正式合作顯然難以得到有效維護與“復制”。治理聯盟可針對此問題將民政部門與衛生部門相聯系，創造談判機會，找到雙方的契合點進行合作，并制定一系列的規章制度對雙方的合作關系進行保障與維護，這樣才能既提高效率又保證合作的長久性。

類似于對民政部與衛計委工作的協調，治理聯盟同時負責協調各職能交叉部門的涉“老”公共事務。通過制定明確的程序和制度，并由較高層次領導擔任負責人，以保證協調過程的權威性；確定目標后將各自方案交換并提供給相關部門，而后進行單獨溝通，了解合作意向及問題。為各部門的溝通創造條件，如召開會議等，以討論具體的實施方案。在執行過程中要加強監督，定期檢查，避免職能的錯位與責任的推卸，促使有關部門各盡其能，相互配合。

2.機構對接：協同發展。對社會辦養老機構而言，若要實現持續發展，單打獨斗是行不通的，勢必要與政府、同行業、社會組織之間建立合作，從而獲取更多的資源、得到更多的支持，治理聯盟的存在則能為其合作架起制度化平臺。在社會辦養老機構與社會組織都有意愿進行合作的時候，及時有效地進行資源的整合和網絡的建構，這既解決了社會辦養老機構找合作伙伴難的問題，又為相關社會力量參與養老事業發展創造運了條件，還有助于通過整合各類為老服務資源提高養老服務質量、提高社會辦養老機構的生存能力。

3.服務對接：評估中成長。“治理聯盟”可在深入調查研究和充分征求專家及群眾意見的基礎上，科學制定評價指標體系。并根據評價指標體系穩步推行第三方評估，形成養老服務第三方測評常態化評價機制。一是政府部門可根據每年的養老服務重點工作確定評估項目，通過招標形式委托第三方評估團隊承擔具體評估工作。二是第三方評估團隊通過深入政府部門、社區以及提供養老服務的機構等的實地調研，掌握評估工作的一手資料，并依據評價指標體系，站在公眾的視角評判效果，定期形成評估報告，為各項養老服務的改進提供指導，促進評估的民主化，提高評估結果的公信度。

同時，加強政府對養老服務的監測和信息公開，進一步拓展公開內容，對于行政決策、執行、管理、服務、結果以及養老服務評價等方面的信息，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，依法做好公開工作。充分發揮微博、微信等網絡平臺的作用，并進行動態更新，確保養老服務各項實施、監管、評估事項、標準、流程的公開透明。同時，完善信訪渠道，鼓勵公眾對政府的公開事項進行反饋與建議，確保涉及養老服務政策的事項公正、公開。

二、構建養老產業園區：讓社會辦養老機構成長有空間

民政部2013年發布的《養老機構設立許可辦法》規定，建立社會辦養老機構應符合以下條例：“要符合養老機構相關規范和技術標準，符合國家環境保護、消防安全、衛生防疫等要求的基本生活用房、設施設備和活動場地；有與開展服務相適應的管理人員、專業技術人員和服務人員；有與服務內容和規模相適應的資金等。”然而，相關研究表明，土地、人才與資金問題是制約社會辦養老機構發展的三大瓶頸，因此與規定“不符”的社會辦養老機構的長期存在也是一種不爭的事實。

筆者在調研中發現，低矮的房屋、窄窄的巷落是一般小型社會辦養老機構的所在地，它們往往只是在自家中添置幾張床位，招攬幾位老人，便形成了一家“機構”化的養老場所。此外，大部分中小型社會辦養老機構缺乏專業化的管理、技術、服務人員，多數員工都是為了補貼家用而工作的“4050”人員。河南省K市JX老年公寓院長表示：“現在服務員不好找，很多年輕人都不愿意做這個。”同時，在資金運營方面，大部分社會辦養老機構負責人均表示自己的機構往往只是微有盈利，只能勉強維持機構的基本運營。河南省K市FS老年公寓負責人表示：“資金方面那都是自己想辦法的，有錢了就干。沒有大的變故，資金這一塊兒還能正常運轉。但是比如2008年，我們院有個燒傷的事故，兩個老人抽煙引起了火災，一個老人燒傷了。當時為了他一下子花了20多萬，最后還賠償了他們十幾萬。像這個情況如果沒有自己的一點積累可能就運行不下去了。”政府如何采取措施，解決三大瓶頸對社會辦養老機構的制約是發展社會辦養老機構的必行之舉。

不同于這些社會辦養老機構，愛馨創造性地建立了河南第一個由政府劃撥土地，自主投資建設的養老社區——愛馨陽光城，向社會各界年滿55周歲以上的老人出租或出售社區內房屋的使用權，將房產轉換為養老地產，將社區收入轉投到集團、機構的運營中去，并取得了顯著的成績。根據愛馨的發展經驗，政府可以鼓勵建設養老地產，在一定區域劃分養老產業園區，具體可以分為以下兩種模式。

1.行政化養老產業園區。行政化養老產業園區是指政府主導建設和發展的養老產業園區模式，即成立以地方政府相關部門組成的領導小組負責產業園區建設、管理、招商、運營過程中的重大決策與問題處理。園區建設由政府劃撥土地和出資，并將土地承包給相關運營商進行標準化養老房屋和養老設施建設，構建適合老年人居住的養老產業園區。在管理上，盡管采取政府主導的管理模式，但園區內部的具體管理事務可由政府招標的相關運營商進行管理。在招商引資時，政府應確立相關土地優惠政策、稅收減免政策等，以吸引投資者租賃園區內房屋，進行社會辦養老機構建設。行政化的養老產業園區可充分利用地區政府的資源實現產業園區的建設與發展。一是政府主導有利于政府對產業園區的整體管控，以及園區內產業優惠政策、資金以及社管關系的協調與爭取；二是由政府出面招商可以減少投資者的顧慮，提高項目落實的可能性與效果，為區域內老年人養老與社會辦養老機構的發展提供更多的便利。

2.商業化養老產業園區。商業化養老產業園區，即以社會企業為主、政府力量為輔的商業化養老產業園區。由政府確定項目及標準，并制定系列相關優惠政策吸引運營商自發投資進行園區建設。類似于行政化養老產業園區，商業化養老產業園區在規劃建設、基礎設施建設、園區的管理與租賃方面均采取相同舉措，但資金主要來自于相關運營商，同時相關運營商擁有更大自主權在合法范圍內對園區內部業務進行管理與運作。商業化的養老產業園區可以充分免除政府對企業的限制、減輕政府的財政負擔，充分發揮企業自身力量，提高產業運作效率。

養老產業園區的建設可以將一個地區的養老產業集中在一定區域，形成養老產業集群，在節約土地的同時，也實現了養老服務設施的標準化；政府為園區提供的系列優惠政策在一定程度上也為養老產業解決了資金運作的難題；而園區內部的各養老產業既是競爭關系，又是合作關系，也在一定程度上促進了各機構之間的交流與合作，為不同機構的老人之間的交流提供了一定的便利。此外，社會辦養老機構的員工招募方面，不同于以往由機構自身負責員工的招募與培訓的方式，養老產業園區在吸引商家投資加盟的同時，也在產業園區內建立人員招募平臺，對員工進行統一招募，并給予員工一定的企業編制，允許其按照平臺的員工調動通知進入不同機構內工作。同時在園區內建立輔助性社區，為在崗員工提供生活化住所，以提高員工的待遇水平。

三、降低政策門檻：讓社會辦養老機構發展有支撐

政府一系列政策的出臺充分顯示了支持社會辦養老機構發展的決心。早在2000年，國務院辦公廳就轉發了民政部等部門聯合下發的《關于加快實現社會福利社會化的意見》；2005年民政部發布了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》；2010年國務院印發了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》；2013年國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》；2016年國務院辦公廳發布有《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》。

面對眾多扶持政策，本該是社會辦養老機構蓬勃發展的良機，但仔細研究卻發現，要想享受福利還需要跨越一道道門檻。例如鄭州市民政局財政局印發關于《鄭州市資助民辦養老機構實施辦法》的通知中提到：鄭州市財政對市區內養老機構自建房屋新增床位數，按每張床位3000元標準補貼（按照核定的床位數，每張床位每年補貼1000元，三年內完成建設補貼的支付）；改建房屋新增床位按每張床位2000元標準補貼（按照核定的新增床位數，每張床位每年補貼400元，五年內完成建設補貼的支付）。[3]但要享受此政策則要滿足：床位實際使用面積要達標，單人間面積不小于10m2，雙人間面積不小于14m2，三人間面積不小于18m2，合居型居室設置床位不能超過8張，平均床位面積不小于5m2；養老機構設置養老床位的每個房間都要標明房間號，床位要標注床位號，經核定的床位不得改變用途，民政部門和財政部門將根據核定的床位數給予建設補貼。對養老機構的硬件建設提出的較高的要求，無形之中形成了“高門檻”，把很多本身資源少，能力低，費盡千辛萬苦勉強建立起來的社會辦養老機構拒之門外，而恰恰是這一部分養老機構正需要政府以及社會的扶持。此類高門檻的存在限制了社會力量涉足養老事業，在一定程度上打擊了社會辦養老機構的積極性，形成窮者愈窮，富者愈富的情形，使養老機構發展不均衡。在對河南省K市FS老年公寓的采訪中，院長魏女士曾表示，在發展過程中，國家出臺了涉及各個方面的很多好政策，但真正到落實下來就總是一波三折。此外，由于老年公寓承擔著不少老人的養老問題，而又沒有足夠多的地方以供使用，所以只得在辦公室中搭建床位，一個房間里入住9人。這樣的條件顯然很難滿足申請補貼的要求，但卻又是無可奈何的現實狀況。

政策補貼高門檻的限制使得大部分社會辦養老機構，尤其是欠發達地區中小型社會辦養老機構在感覺自己“夠不到”時，往往會選擇“自謀生路”。然而，由于公辦養老機構數量少、床位緊缺、入住標準高等原因，中小型的社會辦養老機構仍是我國養老服務行業的重要力量。要使政策更貼近社會現實，為多數社會辦養老機構的發展謀福祉，筆者建議政府在出臺政策時，應根據社會辦養老機構的發展階段制定相應的等級化政策，把社會辦養老機構規模大小作為等級劃分指標，將政府購買服務的目標從服務本身轉移到對社會辦養老機構的培養上，用享受福利的等級性促進社會辦養老機構的成長，為不同等級、不同階段的社會辦養老機構分別提供不同的政策支持，鼓勵社會辦養老機構自主向政策靠攏，使它沿著政策“指揮棒”的方向建設現代化的治理結構。

四、加強黨組織建設：讓社會辦養老機構發展有內涵

按照離退休干部、職工黨員組織關系轉遞原則，離退休干部的組織關系一般保留在原單位，職工黨員組織關系一般轉移到居住地區黨組織。然而在實際情況中，由于社會辦養老機構內并沒有成型的黨組織機制，入住社會辦養老機構的退休干部、職工黨員容易脫離黨組織關系，失去有效發揮黨員先鋒模范帶頭作用的平臺，這對于基層黨組織建設而言是一大損失。據調查，社會辦養老機構中“隱形”黨員的數量較大，通過對老年資源的合理利用，在社會辦養老機構建立黨支部，不僅可以發揮原有黨員的先鋒模范作用，而且可培養具備入黨條件的老年人，發揚黨的基層組織的戰斗力，貫徹黨的方針政策，促進機構的健康發展。在社會辦養老機構組建基層黨組織，不僅能使黨員廣泛接觸老人，更利于有效反映群眾的服務訴求，此外，完善基層黨組織建設既能保證老人與社會辦養老機構博弈過程中自身權益的維護，又可以提高黨組織在社會辦養老機構的威信。

愛馨養老集團老員工王蓮表示：“我是2002年在愛馨入的黨，那時候上面一下來政策文件，我們就認真學習，寫體會，那都是實實在在的東西。我用黨員的標準嚴格要求自己，為群眾做實事。現在我們黨組織在搞‘一對一幫扶失能老年人的活動，也特別有意義。”愛馨養老集團的實踐顯示，從2013年5月至2014年6月，85名黨員和職工累計幫扶時間已超9000小時，平均每人每年已達10個工作日，受益失能老人達千余人次。[4]

然而，如何做好社會辦養老機構中黨組織建設工作，使之形成高效的運轉機制而非形同虛設的空架子？為此，基層黨組織的設置方面，應嚴格按照《黨章》規定并經過上級黨組織批準，依據社會辦養老機構中黨員的人數、工作需要來確定其規模形式，依次設定支部委員會、總支部委員會、基層委員會。社會辦養老機構中正式黨員人數3人以上又不足50人時可設立黨支部，正式黨員超過50人時設立黨總支部委員會，正式黨員超過100人時設立黨的基層委員會，在社會辦養老機構正式黨員人數不足3人的情況下，可以就近與其他社會辦養老機構的黨員組成聯合支部，并完善市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區（村）由高到低層級垂直組織體系，以保證黨建工作的有效開展；黨務工作者的選拔方面，從社會辦養老機構中選拔出黨性觀念強、政治立場堅定、熱心服務、善于管理的綜合服務型人才，或采取公開招聘的形式招賢納士；黨員隊伍的管理方面，應落實社會辦養老機構中黨組織關系轉接工作，為“隱形”黨員重新找回黨組織關系，并嚴格按照程序規定發展黨員，嚴管理，重教育，提高黨員黨性和履行職責的自覺性；工作服務方面，開展文化教育活動，寓教于樂，營造積極向上的文化氛圍，并建立長效溝通機制，切實反映老年人、工作人員等多方面訴求，按照流程及時處理，維護好、協調好老人、員工、機構的各方利益。

五、構筑社會支持系統：讓社會辦養老機構發展有助力

在調研中發現，大部分社會辦養老機構中老年人生活方式單一，缺乏精神照料。老人日漸患上“不動癥”的主要原因在于社會辦養老機構自身力量單薄，缺乏必要的精力和財力來彌補老年人精神缺失。政府本應成為社會辦養老機構的牢固“靠山”，在為機構提供政策、資金扶持的同時，并起著連接民間藝術團體等社會組織與社會辦養老機構的中樞作用。然而，由于政府沒有扮演好“協調者”的角色，對社會組織缺乏政策和物質上的必要引導，實際中尚未建立老年人組織的社會支持系統，阻礙了社會辦養老機構中老人精神保障的進展。

筆者認為，政府應通過向民間藝術團體等社會組織購買服務，形成將專業服務讓渡于社會組織進而推動機構內老年人活動組織建立的良性架構。具體而言，“政府購買、社會組織配送”的政府購買服務模式比較可行：

1.以互聯網為信息載體。網絡具有資源共享、數據分析、信息傳遞等功能，在老年人社會服務、資源配置等方面已發揮著重大作用。政府或社會組織應建立信息服務平臺將各社會辦養老機構基本情況、老年人日常活動等進行信息公開，通過分享信息吸引其他社會組織參與到老年人組織建設中，同時亦可將社會組織與老人的互動持續性上傳，使社會組織配送的服務透明化，便于政府的日常監督與管理。

2.以考評確定物資支持。政府資金的支持和幫扶是老年人組織生存的物質基礎，如何維持其合理的支持力度和幫扶程度是政府協調和考慮的關鍵問題。物資的配發不能一概而論，應取決于對社會辦養老機構的考評結果。建立完備的社會辦養老機構考評體系是為老人提供服務的必要前提。社會辦養老機構的服務老人數量、服務項目、機構床位數、硬件設施、機構運營情況等都屬于考評要素，應分別為其賦予不同的權重，采取百分制的形式計算結果，政府則按照不同層次的得分給予有差別的物質支持。

3.以老人需求定制活動內容。通過與政府簽訂協議等方式形成合作關系后，社會組織可根據社會辦養老機構內老人的愛好，堅持以老年人為主導，為機構老人成立舞蹈團、合唱團、戲劇團、剪紙小組、書法、繪畫、攝影團等文化組織，完善乒乓球臺、桌球臺、投影儀等硬件設施，幫助老年人擺脫無所事事的精神狀態。同時，為保證老年人組織的常態持續性，需對老年人組織活動進行評估，即達到預期效果標準后，給予提供幫助的社會組織一定的物質獎勵，以充分調動社會組織的積極性。

參考文獻：

[1] 董紅亞.中國政府養老服務發展歷程及經驗啟示[J].人口與發展，2010，（5）.

[2] 穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2012，（2）.

[3] 鄭州市資助民辦養老機構實施辦法（鄭民文〔2013〕166號）[Z].2013-08-05.

[4] 支持企業黨總支成立“黨員服務中心”，為“服務型”黨組織建設搭橋鋪路[EB/OL].愛馨養老集團官網，2014-11-13.http：//www.aixin999.com/AXYL_N_NewsView_726.html.

【責任編輯：張亞茹】