新時期我國政府消費的發展變化與改進對策

姬雄華+任鵬燕

摘 要：政府消費是一種特殊的消費活動，其實質在于“消費責任”。黨的十八大以來，我國政府采取一系列措施，使得政府行政性消費趨于制度化、規范化，民生性消費不斷增長，采購環節逐步規范，消費信息公開程度提高。但仍存在一些問題，需要進一步樹立科學、合理、節約的消費觀，促進民生性消費與城鄉消費均衡發展，完善政府采購制度，健全政府消費信息公開和監督機制，從而充分發揮政府消費對市場和社會的積極導向作用，體現政府消費利國利民原則，體現對人民負責的政府消費實質。

關鍵詞：政府消費；行政性消費；民生性消費；政府采購；信息公開

中圖分類號：F812.2

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0028-04

一、政府消費及其實質

消費是一種經濟活動，居民、企業、政府都離不開消費。在我國，“政府是消費者”這一觀念是近些年才被逐漸認識的。政府消費是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出和免費或以較低價格向居民住戶提供的貨物和服務的凈支出。[1]

政府消費主要包括行政性消費和民生性消費兩大部分。行政性消費是政府為了行政運行和事業發展而進行的消費。行政性消費包括政府部門人員因公出國出境、公車購置與運行、公務接待“三公”消費以及公雜費、會議費、購置辦公設備、服務等方面的消費。行政性消費不同于居民消費、普通單位與企業消費，其消費資金多數來源于政府財政資金，包括稅收、行政收費等，其消費費用由政府財政撥付全部或給予部分補貼，撥付金額由政府部門規定的消費限額和實際情況而定。民生性消費是政府為造福百姓而進行的消費。政府作為消費者，向私人組織或社會組織采購工程、物品和服務，然后再轉投給民眾。在這一消費關系中，政府與社會公眾均為消費者，政府為消費關系中的購買方、付費方，社會公眾為真正的使用者、享有者。政府民生性消費范圍很廣，包括教育、醫療、社會保障、基礎設施建設等，是為民眾購買物品、工程和服務所進行的消費。

西方契約政府理論認為，政府為了實現社會服務等各種職能，需向社會公眾收取稅費形成公共資金，通過使用公共資金從而實現政府職能。在社會公眾看來，政府是受繳納稅費的社會公眾的委托來管理公共事務并進行公共開支，因而政府是一個特殊消費者。政府消費的實質在于“責任”。政府消費中包含的邏輯關系有兩層：第一層是政府作為消費者，與消費品提供者之間的關系；第二層是政府作為服務人民的組織，與社會公眾之間的關系。第一層關系中，政府作為消費者，要注重自身消費的導向作用，消費行為體現利國利民原則，充分發揮政府消費對市場和社會積極的導向作用，引領提供者提供優質消費品，引領居民、企業正確進行消費。這層關系中提供者要對政府這一消費者負責。第二層關系中，政府消費要體現人民意志，對人民負責。

二、新時期我國政府消費的發展變化

1.行政性消費趨于制度化、規范化。黨的十八大以來，從黨的群眾路線教育實踐活動到“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，黨中央始終把黨風廉政建設緊緊抓在手上，人民群眾對干部清正、政府清廉、政治清明的殷切希望正在逐步變為現實。現如今，各級政府針對公車購置、公車運行情況、公務接待、因公出國出境的情況制定了相應的消費標準，使“三公”消費在制度的約束下更加規范，厲行勤儉節約。“八項規定”實施以來，我國加大了對政府消費的監管與違規查處力度，如表1所示，近年查處事件數、處理人數、給予黨紀政紀處分人數不在少數。在這種嚴查嚴懲背景下，政府行政性消費正在不斷走向制度化、規范化。

2.民生性消費不斷增長。近年來，從國家到地方，各級政府越來越重視民生性支出。從政府公布的一般公共預算收支情況來看，民生性消費支出呈現快速增長趨勢，民生性消費越來越受到重視。在表2中，我們列舉的幾種主要政府民生性消費支出項目，近年各項目支出都有顯著增長。

3.政府消費中采購環節逐步規范。政府采購是國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。自1998年起，我國的政府采購開始進入大眾視野，《招標投標法》和《政府采購法》的實施使我國政府采購逐步進入法制化軌道。[2]《政府采購法實施條例（草案）》于2014年審議通過，《政府采購非招標采購方式管理辦法》頒布施行，政府采購過程逐步規范。目前，我國政府采購采用集中采購與分散采購相結合的模式，通過招投標、詢價采購、單一來源等方式向私人組織或其他社會組織購買物品、服務和工程。其采購范圍不斷擴展，除了采購常用的辦公設備、工程項目以外，其服務領域的采購已涵蓋扶貧救災、兒童關愛、文化演出、殘疾人服務等民生性建設方面。

4.政府消費信息公開程度提高。在“互聯網+”的時代，我國的電子政務發展迅速，各級政府均利用互聯網建立了自己的官方網站，通過發布信息、接收反饋、及時回應的運作機制，加強了政府與社會公眾之間的信息溝通與交流。我國國家統計局主編的國家統計年鑒，涉及內容廣泛，其中的財政板塊，詳細說明了中央與地方政府收入與支出的總額、增長比率、具體項目、具體金額等內容。各級政府在相關網站上公布了一般公共預算收支情況、各項收入與支出的金額及變化比率，并在政府采購網站上公布了采購項目的招標公告、中標結果、評審專家的確定等。除此之外，還公布一些專項支出的信息，政府消費信息公開程度大大提高。

三、當前我國政府消費存在的主要問題

1.仍缺乏正確的消費觀。地方政府在進行消費時缺乏成本意識，缺乏勤儉節約的消費觀，忽略消費效率，導致行政性消費支出居高不下。雖然近些年來政府相繼制定了各項消費活動標準并取得了一些成績，但能真正樹立勤儉節約消費觀的政府部門及工作人員依然占少數。政府消費因其消費資金的特殊性，使得部分行政官員認為“政府消費由公家買單，只要能多消費、高消費，絕不少消費、低消費”。“上有政策、下有對策”，在“八項規定”“六項禁令”的限制下，政府官員改頭換面，變相消費，將不合理的消費變相為合理消費，公款消費、高標準花費現象依然存在。

2.民生性消費仍不足。民生性消費與居民消費之間存在著正向互補的擠入效應。其擠入過程是：政府加大民生性消費，一方面增加了民眾的實際收入，人們的消費能力提高了，如農村居民購買部分家電時，會享受到政府補貼的政策，這種政府消費確實降低了居民在消費該產品時的花費，從而提高了實際收入；另一方面為人們生活提供了保障，減少了生活中的風險，人們敢于消費了，如政府為城鄉居民進行的在醫療、養老保險方面的消費性支出，能夠減輕人們的后顧之憂，使人們不需要為生病、養老而大量儲蓄，從而加大消費。

現在政府提倡“民生財政”，即加大民生方面的消費，提高人們的消費質量和生活質量，而實際上我國民生性消費方面存在兩大問題。一是民生性消費支出不足。由于政府績效考核多以經濟增長等硬性指標來衡量，地方政府不太愿意將資金投入到見效比較慢的公共事業上去，再加上地方政府財權上移、事權下移的情況，削弱了地方政府承擔公共事務的能力，民生性消費難以滿足社會公眾的需求。二是民生性消費支出結構不合理，存在明顯的城市偏好傾向。地方政府習慣于建設好所轄區的城市區域，而對于相對弱勢的農村，投入則很少，收效甚微。我國各區域都存在著明顯的政府民生性城鄉投入差異，包括醫療衛生、基礎設施、教育各項配備以及社會保障等各方面，從而農村居民的醫療衛生、教育消費相對于城市居民來看，一直處于低弱的狀態。

3.政府采購制度不完善。政府采購過程中存在的一系列問題，是導致政府消費效率低下的原因之一。首先，政府采購中尋租腐敗現象依然存在。政府采購作為資金量大、支付有保障的商品交易，備受供應商的重視，[3]受經濟利益的驅動，為了能夠從眾多供應商中被選中，一些企業投機取巧，私下討好評審專家、代理機構、監管人員等采購相關負責人，以便能得到相關人員的有力傾斜與“照顧”。而相對應的一些政府人員在加大反腐力度的形勢面前，仍頂風收賄，權錢交易，暗箱操作，將公共采購項目交予不合標準的企業手中，扭曲了資源配置，造成了資源浪費。其次，政府部門的消費資金靠財政撥款，缺乏外部競爭壓力和內部激勵動力，因而并不在意消費效率如何。[4]第三，采購計劃編制不健全，政府采購計劃的編制與執行往往具有隨意性，只要需要采購的部門進行申報，只要有充足的資金并符合采購程序，采購部門就會執行采購。

4.政府信息公開與監督機制不健全。一是政府消費信息公開機制不健全。政府消費屬于公共消費，是政府使用公共財政資金進行的消費，因而在消費過程中，要為社會公眾負責。隨著信息技術的發展，我國政府消費的信息公開有了更廣泛的途徑，比如政府財政廳網站、政府采購網站等，然而從這些網站上公布的信息中難以了解到政府的各項具體消費內容，比如政府每次召開會議的費用、因公出行的差旅費以及接待費等，公開的數據與信息比較籠統、模糊，并且信息公開多為結果性的，很難了解到開展的過程。二是政府消費缺乏多方位的監督。由于信息不對稱，公眾在接受政府消費信息時比較被動，即公眾只知曉政府公開的信息，而對于政府不公開的信息，公眾也無從質疑，雖然各大政務網站都建立了“公眾服務”等內容，包括在線查詢、公眾咨詢、投訴建議，但公眾監督很難發揮作用。同時，政府部門的監督不到位，在政府進行行政性消費尤其是“三公”消費時，財政部門只能從消費發票獲取信息，憑發票報銷，至于發票開具是否合理則無從而知。

四、我國政府消費的改進對策

1.樹立科學、合理、節約的消費觀。我國政府是服務型政府，行政人員是為人民服務的公仆，必要的維持政府部門運轉及輔助政府履行公共服務職能的消費是應該予以承認的，但在消費過程中要時刻堅持“厲行勤儉節約，反對鋪張浪費”的消費觀。勤儉節約是我國的優良傳統，歷代國家領導人都積極提倡勤儉治國。2012年12月15日習近平在《在中央經濟工作會議上的講話》中指出，“古人說，‘國奢則用費，用費則民貧，各級政府要厲行節約，嚴格控制一般性支出，加大對薄弱環節和重點領域的支持力度，把錢用在刀刃上。”作為政府官員，要懂得克勤克儉，樹立責任意識，認真學習貫徹“八項規定”“六項禁令”的內容與精神，以主人翁的姿態切實將資金用到實處，提高消費效率。各項消費支出都應制定具體的標準和限額。政府消費時，要有標準意識，按照標準來決定消費水平，并時刻不忘節儉辦事，盡量減少不必要的在職消費。

2.加強民生性消費。地方政府要加大民生性消費，為居民購買更多的教育、醫療、養老設施及服務，降低人們的消費風險，消除人們消費的后顧之憂，才能使人們有能力消費、敢于消費。首先，要改變我國單純的以GDP發展為績效指標的現狀，建立綜合性的考核指標，將關乎民眾生存的環境保護支出、關乎民眾生活水平的民生性消費支出都納入政績考核中。同時，中央政府可以加大對地方政府民生性支出的專項支持，提高地方政府履行公共服務職能的能力。其次，地方政府在加大民生性消費時，要注意均衡，包括城鄉二元均衡、城市與鄉村內部均衡。2013年1月22日習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話中指出，“各級領導干部要時刻把群眾的安危冷暖放在心上，多想想困難群眾，多想想貧困地區，多做一些雪中送炭、急人之困的工作，少做些錦上添花、花上壘花的虛功。”目前，地方政府公共服務的城市偏好依然存在，城市居民可以享受到遠比農村居民好的教育、醫療條件和社會福利，并有極為便利的生活設施，如交通、健身設施、娛樂場所，政府的民生性消費不僅沒有縮小城鄉差距，反而加大了這種差距，因而，地方政府在加大對人們的民生性消費支出時，要在政策上向農村尤其是貧困農村傾斜。除此之外，地方政府還要向城市內部以及農村內部的貧困居民傾斜，加大物資補貼以及提供更多的就業機會，幫助貧困居民自強自立，徹底擺脫貧困。

3.完善政府采購制度。政府采購是政府消費的基礎工作，為體現政府行為的合理性，我國需逐步建立起一整套政府采購制度，以保證政府采購對社會資源的有效利用，提高財政資金的利用效果。針對采購中存在的尋租腐敗行為，需要持續加強對政府官員的作風建設。采購中應標的所有個人和組織都應認真學習貫徹“三嚴三實”重要精神，真正從心理上自覺避免尋租腐敗。在采購中，要注意靈活運用各種采購方式，引入“先明確采購需求，后競爭報價”的競爭性磋商方式；推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，規范PPP項目政府采購行為。嚴格進行采購的每一項程序，加強各供應商公開、公平、公正的良性競爭，既可以促進各供應商的不斷進步，又能夠使政府將采購項目交予滿足要求的供應商手中，達到資源的優化配置。充分利用互聯網建立采購平臺，實現信息共享，如央“互聯網+采購平臺”“互聯網+維修平臺”，今后我國各地方政府采購應充分借助大數據網絡平臺，信息共享，提高采購效率。

加強政府采購內控建設，“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”，有效強化內部流程控制。[5]針對“管采不分”的現象，地方政府應分設預算部門、支出管理部門、采購部門，三者相互制約又彼此獨立。當政府需要采購時，由專業人員在預算部門的支出預算指導下編制采購計劃，報財政部門進行審核，采購部門對已經批準的項目以公開招投標等方式進行采購，當采購合同達成時，所需資金再由支出管理部門撥付并對后續資金使用情況進行監督，如此，三個部門相互制衡，可以減少采購中的暗箱操作行為。

4.健全信息公開和監督機制。政府消費的是納稅人的錢，而作為納稅人的民眾，有權利、有義務監督政府的財政支出，要求公開詳細情況也屬正常引為。消費不當就是侵害人民群眾的利益。政府消費不公開等于缺失了民眾的監督，變得不再陽光，就可能成為腐敗孳生地，同時也離間了黨群關系。政府消費公開行為從本質意義上講，是政府取信于民、鞏固執政之基的重要舉措，是構建責任政府、陽光政府的必由之路。

首先，地方政府應積極利用互聯網，即時公布教育、醫療、基礎設施等民生性消費項目與政府部門辦公用品采購等行政性消費項目的招標公告、應標供應商的資質條件、供應商投標情況、中標結果以及后續執行情況，善始善終。地方政府應制定科學的預算并進行預算公開，今后的任何一項支出都應在預算指導下進行，同時公開預算與支出的對比結果，使支出受到硬性預算限制，并為下一次編制預算提供參考，減小支出與預算之間的出入，使預算能發揮到應有的作用。政府還應公開會議召開、接待、因公出國出境、公車購置與燃油、公車維修與保養等消費情況，公開內容要具體、明確。財政部于2012年決定在中央預算單位全面實施公務卡強制結算目錄，對公車運行維護費、差旅費、會議費等16項費用使用時，必須使用公務卡結算。[6]公務卡具有透明度高、消費記錄有跡可尋的特點，能即時查詢消費內容與金額，有效防止政府隨意消費，因而，各地方政府應強化公務卡結算制度，實現“陽光消費”。

其次，健全監督機制，建立上級對下級、同級之間、下級對上級以及社會公眾廣泛參與的全方位、全過程監督機制。一是加強審計監督。審計部門應不定期的對政府部門的收支情況進行審查、評價，找出存在的問題，并將結果提供給相關機構、社會公眾及其他利益相關者，加大政府消費支出的透明度，規范政府消費。二是加強政府部門內部監督，尤其是加強財政部門、預算部門的監督，預算部門要隨時查看政府消費是否符合預算，財政部門要監督政府消費的具體情況，對于需要報銷的費用，一定要查清楚是否具有完整、真實的原始憑證、是否符合預算和經費開支范圍等，嚴格執行報銷制度。除此之外，信息的有效公開，為社會公眾獲取地方政府消費信息提供了便利，在這種情況下，更需要建立公眾反映和舉報問題的公眾平臺，聽取社會公眾的心聲，積極接受社會監督。

參考文獻：

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[4] 郭小聰.政府經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2003∶236.

[5] 戎素梅.2015十大政采熱詞[N].中國政府采購報，2015-12-28（2）.

[6] 廖繼文，鄧秋艷.加強行政消耗性經費管理的思考[J].管理觀察，2014，（17）.

【責任編輯：閆生金】