芻論黨內法規的基本屬性

肖新喜+楊炳超

摘 要：先進性與自治性是黨內法規的基本屬性，它們之間是特殊與一般的關系。先進性要求黨內法規應以道德人作為制度的邏輯起點和歸宿，即，黨內法規所設定的行為標準應高于群眾，其責任承擔也應嚴于群眾。自治性揭示了黨作為社會組織的一般屬性，劃清了黨內法規與國家法律的各自適用邊界。具有自治法屬性的黨內法規的制定必須嚴格遵守先進性要求，將塑造道德人作為黨內法規的終極目標，按照全心全意為人民服務的宗旨設計黨內法規的各種規范，并建立起黨內法規的先進性審查機制。

關鍵詞：中國共產黨；黨內法規；基本屬性；先進性；自治性

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0057-04

一、黨內法規的先進性

1.黨內法規先進性的界定。黨內法規的先進性是指黨內法規對黨員設定的行為標準要高于普通群眾，而不能等同于或低于普通群眾，其制度構建的起點與歸宿是以利他主義為主導的道德人。

黨內法規的先進性特質是由黨的先進性決定的。先進性是無產階級政黨的基本屬性，也是其區別于其它政黨的根本特征。習近平總書記指出：“先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質屬性，貫穿于黨的性質、宗旨、任務和全部工作中，體現在各級黨組織和全體黨員的實際行動上。”馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中明確指出：“共產黨人不是同其它工人政黨相對立的特殊政黨。……在實踐方面，共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終推動運動前進的部分。”黨內法規先進性的人性基礎在于人性具有善惡二元性。共產黨員首先是一群人，其先進性必須植根于基本人性中，才具有長久的生命力。要是黨的先進性脫離了基本人性，則不具有科學性與可行性。關于人性，有人性本善與人性本惡兩個截然對立的觀點。亞當·斯密在《道德情操論》與《國富論》這兩部巨著中關于人性的論述截然不同，此即所謂的“亞當·斯密問題”。在《道德情操論》中，亞當·斯密認為人是道德人，同情心和利他主義情操是最基本的人性。而在《國富論》中，他卻認為人是“理性經濟人”，追求自己利益最大化是人性最基本的方面。“亞當·斯密問題”揭示出人既有利己一面又有利他一面的人性二元論，無論堅持何種人性一元論都是不恰當的。正所謂人的一半是天使，一半是魔鬼。黨性和先進性是人性本善的具體要求和體現，強調黨的先進性就是要積極弘揚人性善即利他的一面，克服人作為魔鬼的一面。通過以上分析可知，黨的先進性具有堅實的科學性和可行性。黨內法規以黨員為規范對象，黨員先進性為黨內法規奠定了堅實的人性基礎。黨內法規的先進性為黨的先進性提供制度保證。保持黨的先進性，是國家富強、民族復興，人民幸福的前提與基礎，是中華民族偉大復興中國夢實現的必要條件。要保持黨的先進性，就必須在黨的各項建設特別是黨內法規的建設中貫徹落實黨的先進性要求。

黨內法規的先進性是黨的先進性的重要內容。這是由自治法規與自治組織、黨內法規與黨本體的關系決定的。黨的先進性是由多方面要素構成的有機體，從組織與黨員的角度考察，既包括各級黨組織的先進性又包括各個黨員干部的先進性。從黨的建設的角度考察，既包括思想、制度、組織的先進性又包括作風、廉政建設的先進性。制度先進性是黨的先進性的主要體現，黨內法規作為最重要的黨內制度，當然要符合黨的先進性要求，是黨的先進性的重要內容。

黨內法規應為保持黨的先進性提供制度保證。前已述及，黨的各項建設之根本任務是保持并落實的黨先進性，而制度是保持黨的先進性的關鍵。1980年8月，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》的講話中就明確指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反而。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以致對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”“所以，領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[1]由此可知，制度建設在黨的各項建設中具有根本性，只有黨內法規先進，才能從根本上保持并落實黨的先進性要求。

總而言之，黨的先進性和黨內法規是相輔相成的關系，黨的先進性決定了黨內法規應具有先進性，而符合先進性要求的黨內法規為保持、貫徹黨保持先進性提供根本保障。

2.先進性決定了單憑國家法律無法調整黨內關系。習近平同志指出：“黨員是黨的肌體的細胞。黨的先進性和純潔性要靠千千萬萬黨員的先進性和純潔性來體現。”“要嚴格黨員日常教育和管理，使廣大黨員平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危急關頭豁得出來，充分發揮先鋒模范作用。”“當干部就必須付出更多辛勞、接受更嚴格的約束。”馬克思恩格斯在《共產黨宣言》中把共產黨員的先進性稱為“勝過其余無產階級群眾的地方”，認為共產黨人是各國工人群眾中“最堅決的、始終起推動作用的部分”。列寧認為，黨是工人階級的“先進覺悟階層”和先鋒隊，它吸收了這個階級的一切優秀代表。斯大林和毛澤東把共產黨員稱作“特殊材料制成的人”，是“工人階級的先進分子”。黨的先進性要求每一個黨員干部都必須具有先進性。黨是由全體黨員組成的整體，整體性與個體性的辯證統一是黨先進性的本質屬性。黨先進性實現之關鍵在于普通黨員與黨的領導干部能夠嚴格按照黨的先進性要求行事，體現黨的先進性，落實黨的先進性。

先進性決定了黨員必須是一種利他性的道德人，這是黨內法規的人性預設前提。作為黨內法規基本法的黨章明確規定黨員必須是先人后己的道德人。《中國共產黨黨章》要求黨員必須做到：“堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻。”“發揚社會主義新風尚，帶頭實踐社會主義榮辱觀，提倡共產主義道德，為了保護國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲。”黨的先進性決定了所有黨內法規必須將道德人作為其制度構建與規范設計的出發點與歸宿。這與國家法律的人性預設截然不同，并導致單憑國家法律無法調整黨內關系，黨內關系必須由黨內法規予以調整。

基于普適性的本質要求，國家法律制度構建的邏輯起點與目標歸宿為先己后人、追求自己幸福和利益最大化的理性人。這是由法律所追求的正義價值決定的。“所謂正義，就是不損害他人。”[2]“法律的基本原則是：為人誠實，不損害別人，給予每個人他應得的部分。”[3]康德認為法律上人的形象是：“每個人都享有要求其他人尊重自己的權利；而他也必須相對于其他任何人受到該義務的約束。”黑格爾認為法律上人的形象為：“法的命令是：做一個人，并尊敬他人為人。”[4]由以上論述可知，法律所規范的人是先己后人的理性人，是一種在不損害他人前提下追求自己幸福、實現利益最大化的人。簡言之，法律上的主體是利己不損人，不要求人具有利他性。

總之，黨內法規與國家法律的人性預設不同導致單憑國家法律不能調整黨內關系，而黨內法規也無法調整非黨內社會關系。黨內關系必須由黨內法規調整，國家法律只能調整以理性人為人性預設的社會關系。只有堅持黨內法規的先進性，才能實現黨內法規與國家法律的合理分工以及制度協調。

人性預設不同也使得黨內法規和國家法律的規范內容構成不同，即國家法律不能將道德義務法律化，而黨內法規恰恰須將能夠實現黨的先進性的道德義務正式制度化。道德義務規范化使黨內法規與國家法律的適用范圍得以清晰界分。黨員違反國家法律的行為必然是違背黨內法規的行為，應該受到黨紀國法的雙重制裁。黨員干部違反黨內法規的行為不一定是違反國家法律的行為，可能只受到黨紀的處罰而不受國法追究。黨員必須在國家法律規定的范圍內活動是對其行為的最低標準要求，從嚴治黨的要義不僅在于確保黨員干部的行為不違反憲法與法律，更在于其行為必須符合黨內法規的要求，從而將黨的先進性落到實處。

二、黨內法規的自治性

1.黨內法規自治性的界定。黨內法規的自治性的要義在于：黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的自治法，其效力根據在于社會團體自治權，制定實施黨內法規是黨行使社會團體自治權的主要方式。黨內法規的自治性屬性決定了黨內法規只能規范黨內事務，調整黨內關系。

在人類社會生活中，能夠從事各種社會行為的除自然人外，還包括各種社會團體。現代社會中依法成立的組織團體，都享有憲法、法律允許范圍內的團體自治權。“政黨是一群人以共同的努力，為實現一致的特定主義，以增進國家利益而聯合的團體”，[5]“政黨究其本質即社會組織團體，只是此社會組織團體（特別是執政黨）掌握著一國最多的政治資源和最大的精神感召力量，能以嚴密的組織紀律和革命策略在最大范圍內調動民眾積極性，并最終將自己的政黨意志上升為國家意志，實現自己的政治目的，在某種層面上也可以說政黨是社會公權力組織中的最優主體。”[6]由此可知，政黨是以增進國家利益為目的的一種特殊社會團體，它具有社會團體的基本屬性，應像其他社會組織一樣享有團體自治權。這是黨要管黨的合法性、合理性根據。

“所謂團體自治權，是指社會組織進行自我管理、自我服務、自我發展的權利。”[7]任何權利都必有享有權利、行使該權利的主體，團體自治權自不例外，也應有權利主體，團體自治權的權利主體是依法成立的社會組織。我國憲法明確規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。中國共產黨作為我國基本法規定的執政黨，是合法成立的社會組織，當然享有作為憲法基本權利的社會團體自治權。

權利應有一定的權能-權利內容，這是主體能夠行為的范圍和方式。共產黨享有團體自治權后，就可以在其自治的范圍內以下列方式行使團體自治權：制定黨內法規、安排人事、紀律懲戒以及化解糾紛等。黨內法規是黨行使規范制定權的必然結果，在黨的社會組織自治權的諸多權能中，制定黨內法規的權利無疑是核心的權能。理由在于：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”黨的人事安排、紀律懲戒以及糾紛化解等都必須遵循一定制度，并按照相應的制度安排進行。

2.自治性與黨內法規的醇化。黨內法規的自治性決定了黨內法規與國家法律各自的適用范圍不同，黨內法規只能調整黨內關系，不能調整黨內關系以外的社會關系。中國共產黨是我國的執政黨與領導黨，具有雙重身份，她既是國家公權力的享有者、行使者又是團體自治權的享有行使者。他基于國家公權力享有者制定的行為規范屬于國家法律，而基于團體自治權的享有者指定的行為規范則屬于黨內法規。前者是一種律他規范，而后者則屬于一種自治規范。

調整黨內關系的黨內法規只能是軟法，而不可能是國家法與硬法。有學者認為黨內法規的一般屬性是社會法和軟法，但有些黨內法會具有國家法與硬法的因素。姜明安教授認為：“毫無疑問，剖析黨內法規的一般特征，其基本定位應該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法。”“從而，中國共產黨的黨內法規就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素。”[8]然而，這是一種似是而非甚至相互矛盾的觀點。硬法與軟法是不同屬性的行為規范體系，具有各自不同的特征，兩者不存在交融重疊之處。學者之所以出現這樣的認識錯誤，就在于不加區分地將黨制定的一切行為規范都視為黨內法規，而忽視了黨內法規的自治性以及黨作為執政黨身份的雙重性。學者所謂的具有一定國家法與硬法因素的“黨內法規”是調整公權力運行的制度，從本質上而言應屬于國家法，而非真正的黨內法規。它是中國共產黨基于國家公權力的享有者制定的，與國家法的性質并無二異。

有學者提出黨內法規和國家法可以互相轉換。這一觀點也值得商榷，因為它也不符合黨內法規的自治法屬性，將由黨制定的國家法與自治法混為一談。黨內法規作為規范黨員行為，調整黨內關系的自治法，其可以依據法律來強制執行，卻不能上升為國家法律。有學者認為，應適時把成熟的黨內法規上升為國家法律。為此，我們要認真分析黨的政策和措施，研究哪些可以繼由黨內法規來規定，哪些可以轉化為國家法律，并適時地將那些經過實踐檢驗的、比較成熟的、可以轉化為國家法律的黨內法規，通過法定程序向人大或政府提出立法建議，及時上升為國家法律，上升為國家意志。然而，這些學者所謂的能夠轉化為國家法律的黨內法規，其本質不屬于黨內法規，而是黨基于執政地位制定的屬于國家法律范疇的行為規范，即上文提到的律他規范。這種律他規范從本質上講屬于國家法律，而非黨內法規。只不過由于中國的特殊國情才由執政黨代表國家制定。前已述及，中國共產黨既具有自治組織立法權又具有國家法律立法權。黨基于國家立法權制定的規范黨員公務員行為的規范不屬于黨內法規而屬于國家法律。學者所謂的能夠轉化為國家法律的黨內法規本來就是國家法律，這兩者之間無需轉化。

經由自治性醇化的黨內法規具有重要的現實意義。一是可以科學界定黨內法規的基本屬性，實現黨內法規與國家法律的分工與協作，促進黨的依法執政目標的實現。二是可以使由黨制定的律他規范更為科學。即對于這類法律規范的制定必須嚴格遵守法律的基本原理以及制度規范構成。三是可以實現黨內法規與國家法律的協調。即黨內法規必須保持先進性，而由黨制定的具有國家法律性質的他律規范則無需符合先進性要求。對于同一性質的行為，黨員的行為標準要高于普通人或普通公務員。

總而言之，硬法論與轉化論違背了黨內法規的自治法屬性，并且不利于黨內法規的醇化以及制定的科學性。無論是黨內法規的理論研究還是黨內法規的立法實踐都不應采納這兩種觀點。

三、正確認識和處理先進性與自治性的關系

先進性與自治性都屬于黨內法規的本質規定性，自治性來源于黨的社會團體屬性，是黨內法規的一般屬性。先進性來源于黨組織的先進性屬性，是黨內法規的特殊屬性。黨內法規的先進性是確保黨內法規自治性合乎憲法法律的實質根據。它們兩者之間是目的與手段的關系。先進性是作為自治法的黨內法規的制度目的，限定黨內法規的自治范圍。作為自治法的黨內法規必須符合先進性要求，并為黨的先進性的實現提供制度保障。要確保黨內法規的先進性，黨內法規的自治應遵循以下要求：

1.將追求先進性作為黨內法規的唯一價值目標并貫穿于黨內法規的全部實施環節。有學者主張法學研究中應遵循價值中立原則。這樣的觀點有失偏頗。“古今中外的法律都是主觀化的產物，法律自始就浸透著主觀的內容，通過法律，不但社會主體的行為都必將按照法律所預設的人類價值追求而進行，而且主體可控的物質世界亦將按照法律預先約定的方式而被運用。”[9]任何法律規范的設計與法律制度的構建都是為實現一定的價值目標，其制定應該遵循價值目標先定原則，黨內法規也不例外。“法律的價值目標，表現為廣泛認同的預見和期望的法律價值關系運動的方向和前途，其在人們的法律實踐中具有重要的指引和導向作用。”[10]法律價值目標表明了法律所規范的社會關系的前進方向，先進性是黨的本質規定性。將先進性作為黨內法規的價值追求目標無疑是妥當合理的。無論是黨內法規的立法還是解釋，都必須遵循黨內法規先進性的價值目標，并以促進黨內法規先進性的實現為依歸。

2.黨內法規的根本使命是塑造符合先進性要求的道德人。塑造符合先進性要求的道德人是貫徹落實黨內法規的前提與基礎。沒有符合先進性要求的黨員，如何完善與先進的黨內法規都成為一紙具文，無法發揮其應有的功能與作用。因此，將全體黨員干部塑造成吃苦在前、享受在后、勤奮工作、廉潔奉公，全心全意為人民服務的道德人就成為黨內法規的最終制度目標。黨內法規應該按照權利義務相一致原則、物質獎勵與精神鼓勵相結合原則構建科學合理的獎懲機制，特別應重視獎勵機制對塑造道德人作用的發揮。黨內法規的制定者應該構建專門的獎勵制度，并用黨費設立獎勵基金，對模范履行黨員義務、合法合理行使權利的黨員，不但應給予極高精神鼓勵，而且還應給予充分物質獎勵，以促使廣大黨員積極履行義務，合理行使權利，全面落實黨的先進性要求。

3.全心全意為人民服務是黨內法規應遵循的基本原則。黨內法規作為一種自治法與軟法，其構成要素包括法律原則、法律規則以及法律概念等三要素。黨內法規必須將全心全意為人民服務作為其制定實施的基本原則。理由在于：一是全心全意為人民服務的基本原則是黨員先進性要求的高度凝練，只有按照全心全意為人民服務的基本宗旨行事的黨員干部才符合黨的先進性要求。既然黨內法規的根本任務是塑造道德人，就必須將黨的宗旨作為其基本原則。二是由黨的宗旨的重要性決定的。“看一個黨是個什么樣的黨，一是看它的性質，二是看它的宗旨。性質表明它是什么，宗旨表明它做什么。”[11]黨內法規不僅是黨的普遍行為規范，而且是黨的整體意志的體現，說到底就是要體現黨的根本利益，而中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，人民群眾的根本利益也就是黨的根本利益所在。就此而言，宗旨是黨的先進性的核心體現，以實現先進性為價值目標的黨內法規必然要以全心全意為人民服務作為黨內法規的基本原則。

首先，黨內法規概念的界定必須遵循全心全意為人民服務的基本原則。一般概念僅具有敘事價值或說明價值，而法律概念具有規范價值。“法律概念是這樣一種概念，它把法律調整主體所擬描述或規范對象之特征窮盡列舉設定作為基礎，并基于某種設想（規范意旨）就其對該對象已被認識之特征加以取舍，并將保留下來之特征設定為充分而且必要。”[12]規范特性使得法律概念具有了價值屬性，即法律概念必須為實現一定的目的服務。黨內法規的基本原則是全心全意為人民服務，這要求黨內法規的概念界定能夠有利于實現這一宗旨。其次，法律規則的設計也應以全心全意為人民服務作為根本目標。“法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態以法律意義的指示、規定。法律規則是構成法律的主要因素。”[13]法律是一種行為規則，指示人們能做什么、該做什么以及不能做什么。法律規則是法律構成要素中的人們行為的直接指南部分。由此可知，法律規則是法律的主要構成要素。法律所確立的基本原則以及所追求的價值目標能否落實，其關鍵在于法律規則設計是否科學。因此，黨內法規的規則必須以落實全心全意為人民服務的宗旨為目標進行設計。只有這樣，黨內法規的先進性才能得到切實貫徹，黨的先進性才能全面實踐。

4.建立先進性審查機制。我國目前的黨內法規只有違法性審查機制而沒有先進性審查機制。違法性審查機制的法理基礎在于黨內法規的自治性，它無法確保黨內法規是否具有先進性，因此不能保證黨的先進性得到落實。不違法的黨內法規并不一定符合先進性要求，違法的黨內法規肯定違背黨內法規的先進性要求。黨內法規不同于其他社會團體自治規范的本質特征就在于其具有先進性，要確保黨內法規的先進性，建立先進性審查機制是重要手段。它不但使黨內法規與國家法律的適用范圍得以清晰界分，而且可以保證黨內法規的違法性機制功能有效發揮。為保證違法性審查和先進性審查工作能夠有效協調，兩者的審查機構應該統一。先進性審查的標準就是黨內法規所制定的黨員行為標準要高于普通群眾。若黨內法規所規定的行為標準低于或等于普通群眾的行為標準，則違反了黨內法規的先進性要求。違反憲法法律的黨內法規無效，而違反先進性要求的黨內法規不一定無效，可以暫時不生效力。負責審查的部門可以要求制定主體按照先進性要求對黨內法規進一步改進，修改后的黨內法規符合先進性要求后才能生效。

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【責任編輯：張亞茹】