農業生態補償長效機制建設研究*
——以蘇州為例

胡孝平

(常熟理工學院，江蘇蘇州 215500)

·持續農業·

農業生態補償長效機制建設研究*
——以蘇州為例

胡孝平

(常熟理工學院，江蘇蘇州 215500)

[目的]農業生態補償有兩大基本原則，即污染者付費與受益者付費，我國以政府買單為主的實踐方式不可持續，農業生態補償長效機制構建有助于農業生態區域環境保護與社會經濟的持續發展。[方法]從公共產品理論、外部性理論、生態價值理論論證實施農業生態補償的必要性，運用DPSIR模型闡述農業生態補償產生的必然性。[結果]通過對蘇州農業生態補償實施情況的總結，發現蘇州市在農田、水源地、濕地、公益林保護等農業生態補償方面取得了一定成效，但政府主導的農業補償模式存在補償主體單一、補償標準研究滯后、長效機制欠缺等問題。[結論]基于此，提出蘇州生態補償長效機制建設的思路：一是完善蘇州農業生態補償主體和方式的選取以及標準的制定，二是通過優化生態補償資金支付方式與使用途徑，將農業生態旅游、休閑農業等環境友好型產業納入農業生態補償的范疇，引導并推動其形成新的產業增長點，三是從行政激勵、法制建設、政策保障、氛圍營造等方面完善蘇州農業生態補償保障體系，最終形成蘇州農業生態補償長效機制。

蘇州 農業生態補償 長效機制 補償資金 補償方式

0 引言

蘇州作為中國最典型的現代化城市之一，在保持經濟高增長的同時，一些長期積累的深層次矛盾和問題也在逐步顯現，以制造業為主導的產業結構特征造成對能源資源的過度依賴和對生態環境的破壞，嚴重影響了蘇州未來的發展潛力。隨著2007年太湖藍藻事件的爆發，蘇州開始著手啟動農業生態補償工程，蘇州市相城區望亭鎮新埂村成為中國-歐盟農業可持續發展及生態補償政策研究項目4 個示范點之一， 2009年出臺了《相城區生態補償管理辦法(實行)》開展蘇州農業生態補償的試點工作[1]。2010年蘇州正式全面開展農業生態補償實踐工作，并于2014年由蘇州市人大通過了《蘇州市生態補償條例》，將生態補償實踐經驗上升為地方性法規，使得蘇州市成為全國范圍內第一個制定生態補償地方性法規的城市。盡管蘇州農業生態補償的實踐探索與法制建設都走在全國地級市的前列，但是在農業生態補償的基礎理論研究以及長效機制構建方面還處于起步階段，生態補償只是初步解決了保護區居民收入增長與環境保護的基本矛盾，遠沒有達到人與自然的真正和諧。因此，在對農業生態補償基本理論問題研究的基礎上，形成農業生態補償的長效機制具有重大意義。

1 實施農業生態補償的理論基礎

生態補償源于PES(Payment for Ecosystem Services)概念，即環境服務消費者提供付費、環境服務供應者得到付費的經濟行為[2]。農業生態補償作為生態補償中的重要環節，主要是指通過各種手段調節農業生產過程中農業生態系統維護者與消費者利益關系的制度安排。

1.1 實施農業生態補償的理論依據

農業生態補償機制建設的必要性主要基于以下三大理論。(1)公共物品理論。由于與生態環境密切相關的絕大多數農業資源很難做到產權清晰，因而大多具有公共產品的某些特征，不可能完全通過市場機制調節達到“帕累托最優”[3]，必須通過一定的政府干預完善公共產品的生產與保護方面的工作，農業生態補償機制的建立正是政府對公共產品調節的重要手段。(2)外部性理論。外部性通常是指一個人(群體)的行為對其他人(群體)產生了好的或不好的影響，但是行為主體本身卻不用承擔成本或不能享受收益的現象。外部不經濟行為的存在使得生態環境的破壞者和使用者在生產消費的過程中則沒有考慮環境成本，進而導致生態環境供需失衡[4]。經濟學中通常推薦“庇古稅”和“科斯理論”解決外部性問題，生態補償制度建設正是借鑒庇古稅理論，通過政府行為對外部不經濟征稅和對外部經濟補貼的方式將外部效應內部化，同時依據科斯理論，在產權的界定基礎上追求交易費用的最小化，將市場主體納入生態補償中，從而形成農業生態補償兩種基本的補償方式——政府補償和市場補償。(3)生態價值論。傳統價值理論認為只有人類勞動產能產生價值，對于沒有凝聚人類勞動的環境與自然資源無需付費使用，從而導致了大量環境資源被過度利用進而遭到破壞并產生大量后期治理費用。生態價值理論要求在承認生態環境具有價值的基礎上，實行自然資源有償使用，并對環境系統進行補償與付費[5]。

1.2 農業生態補償機制產生機理

農業生態補償的產生機理可以通過歐洲環境組織提出的DPSIR(Driving-Forces-Pressure-State-Impact-Response)框架模型加以說明。DPSIR主要描述的是社會發展過程中社會、經濟、環境相互影響、相互作用的動態過程[6]。

人類社會的發展導致人類活動對于生態環境的影響超出了生態系統自凈能力與自我修復能力，資源的過度消耗與污染物的大量排放給環境系統造成巨大壓力，使得環境系統呈現出水土流失、大氣污染、水質下降等物理狀態，環境系統物理狀態的持續惡化給人類生活質量和社會持續發展帶來不良影響，為了扭轉不良影響，實現人與自然的和諧發展，社會各界將會給政府施加壓力推動各種環境保護政策的出臺最終促使農業生態補償機制的建立[7]。農業生態補償實施將引導相關主體改善活動方式，并對資源利用和排污量做出直接規定，減少對環境的直接壓力，通過明確目標和獎懲措施，促使人們改善生態環境，促使環境、經濟、社會形成相互作用的復合生態系統推動生態補償制度不斷優化(圖1)。

圖1 農業生態補償產生機理

2 蘇州農業生態補償實施現狀

2.1 實施的基本情況

蘇州自2010年正式出臺《關于建立生態補償機制的意見》后，重點對基本農田、水源地和重要生態濕地、生態公益林4大基本類型做出了補償，對于列入“四個百萬畝”保護的農田統一按照6000元/hm2予以補償。對水源地和重要生態濕地村按照湖岸線、區域土地面積和常住人口3個指標進行分檔補償，對于湖岸線3500m以上、區域面積666.67hm2以上和常住人口4000人以上的村莊，水源地按照140萬補償，生態濕地按照100萬補償； 達到上述三大標準中1項的，分別按照水源地村120萬，生態濕地村80萬進行補償； 3項標準都達不到的，分別按照水源地村100萬，生態濕地村60萬進行補償。對縣級以上生態公益林每公頃補償2250元。生態補償資金由市、區(縣)兩級財政分別承擔50%并納入政府財政預算，截止2015年第三季度，已累計投入資金60.48億元，近6.480 666萬hm2水稻田、1.960 666萬hm2生態公益林、64個水源地村、161個生態濕地村納入了補償，太湖、陽澄湖等重點生態保護區域周邊的135個水源地村、生態濕地村每年接受生態保護補償金1.34億元，平均每個村增加可支配收入99萬元。2010～2014年全市累計新增生態公益林2880hm2， 2014年達到2.330 0萬hm2，比2009年增加了14.1%。濕地保護率上升了43.4%達到51.4%。水稻面積年均減少量由2001～2010年的9066.66hm2下降到年均減少2466.66hm2， 2015年全市水稻種植面積達到7.666 666萬hm2。為了更好地敦促《蘇州市生態補償條例》的執行，蘇州市人大在2015年開創了生態補償專項問詢制度，征求社會各界對于生態補償工作的意見與建議[8]，形成了較好的社會參與的監督形式。

2.2 存在的主要問題

從蘇州市生態補償實施的情況來看，蘇州生態補償模式還處于初級階段，通過政府財政轉移支付對鎮、村級政府和當地居民進行補償。這種模式最大的特點就是可操作性強、收效快，但是其他利益相關者的主動參與性低，導致資金來源單一，不利于生態補償長效機制的建立。

2.2.1 補償主體過于單一，生態補償資金來源不足

盡管蘇州市生態補償的原則中提到了“政府主導與市場調控相結合”的補償原則，但以財政預算安排、土地出讓收入劃撥、上級專項補助、接受社會捐助為主的生態補償資金來源的設計思路較少考慮市場途徑，補償資金主要由市、區(縣)兩級政府承擔[9]。對于生態補償中其他相關利益者的參與引導性政策不夠，目前國際上較為流行的一對一交易、市場貿易、生態(環境)標志等市場補償手段在蘇州市補償過程中并未得到有效使用[10]。生態補償資金來源的單一性也使得生態的整體性保護目標無法有效實現。例如蘇州臨湖鎮有2個水源地村， 12個生態濕地村，再加上一部分連片水稻田，一年拿到的生態補償款約800多萬，但僅生態環境建設中要求的污水管網全覆蓋一項粗略測算就要7億～8億，現有補償資金不能完全滿足環境改造與保護。

2.2.2 生態補償研究滯后，生態補償標準缺乏依據

蘇州市生態補償工作盡管開展較早，但注重實踐探索多于理論研究。考慮到財政承受能力與生態保護的實際情況，蘇州對農田、水源地與濕地村以及生態公益林都給出了相應的補償標準。但由于缺乏具有說服力的測算依據，現有的補償標準實際上很難真正得到受償者的理解與支持，而且由于生態補償金的補償內容不明晰也導致生態補償資金的使用方向變得模糊。標準的制定可借鑒神農架林區的做法，在計算生態補償標準時明確生態補償由野生動物危害農作物補償、生態移民搬遷補償、生態基礎設施建設費用、生態造林育林成本、生態維護成本、發展機會成本等具體的構成項目，然后按照相關數據進行測算，從而使得最終的補償標準有理有據。由政府單方面給出的統一補償標準會被認為是一種統一的福利，而與生態環境保護狀況及其他因素沒有關系，從而使得生態補償的激勵性作用無從發揮。而且隨著生態補償的深入，村民們的心理預期也將提高，不再滿足于“有總比沒有強”，正是由于補償標準缺乏說服力才導致了村民對生態補償標準“挑刺”的現象。

2.2.3 補償資金用途單一，生態補償長效機制欠缺

蘇州農業補償資金使用最初設計是對生態環境與保護主體的補償以及促進生態經濟發展，但目前主要用于提升村級可支配收入、改善農村衛生與環境以及通過農戶直接補貼、參股分紅、對困難戶的補助等方式增加生態保護區農民收入[11]。生態補償資金的利用上面主要還是為了增加環境保護區域政府和居民的當前收入，對于生態保護區域的產業結構調整、新的產業增長點的培育方面沒有做出太多要求和引導，從而導致生態補償的造血功能不夠。這種補償方式的嚴重后果就是會形成生態保護區域對于政府補償資金的依賴性，為了保持良好的生態環境，生態補償資金的支出將成為地方政府的一項長期常規性支出。補償資金的利用應著重培養生態保護區域環境友好型的產業增長點，借鑒江西省寧都縣在對梅江流域保護進行補償的過程中將流域保護與臍橙開發結合的經驗，通過幫助生態保護區建立起新的經濟產業，改變產業結構，實現區域生態保護的目的。

3 蘇州農業生態補償長效機制建設的基本路徑

3.1 解決生態補償三大問題

3.1.1 補償主體豐富化

政府作為區域公民環境獲益的代表在蘇州農業生態補償中已經發揮了重要作用，但是資源的直接使用企業或環境破壞企業應該盡快加入蘇州生態補償中來，承擔其應有的責任。除此之外，應引導和鼓勵各類環保組織、個人和具有社會責任感的企業等生態補償的非強制性主體加入生態補償，豐富生態補償的主體。政府作為補償主體更多是對生態服務功能受益面較大、生態服務功能在消費上不易排他和不具競爭性的生態功能區進行補償，而對于準公共產品、特別是私有產品其補償補償主體更多的是資源開發者和使用者，可借鑒福建省在水庫水質治理過程中從水費收入中提取一定資金用于農用地治理、水源地保護、人居環境整治以及生態緩沖帶建設等四大體系的建設的做法，對以蘇州市主要水源地作為取水對象的自來水廠和自來水用戶收取一定的費用補充到現有農業生態補償資金中去。

3.1.2 補償方式多樣化

蘇州農業生態補償方式應在市、縣兩級財政對鎮、村兩級財政的轉移支付的基礎上[12]，嘗試技術補償等新手段，并積極爭取縱向更高層面的補償金，并且積極協調橫向財政轉移支付，以緩解蘇州市及下屬行政區域的補償資金壓力。不斷強化市場補償機制在補償方式中的運用，譬如對農業產品構建生態標識系統讓大眾消費者對生態保護付費。在生態補償方式的選取上應該加大“造血型”補償方式的選取，著重培養生態經濟產業的發展，結合補償客體的不同屬性選擇合適的補償方式，對生態公益林等純公共產品以財政轉移支付為主，對水源地、生態濕地等準公共產品堅持政府補償與市場補償方式并重，對基本農田等私有屬性明顯的補償對象在“三農”資金、糧食生產補貼、農業生產設施購買補貼、土地出讓金劃撥等政府補償基礎上引入生態標識等市場補償機制。

圖2 蘇州市農業生態補償生命周期

3.1.3 補償標準科學化

目前生態補償標準的核算有2種思路：一是生態服務功能價值評估； 二是機會成本的損失核算[5]。考慮到政府財政投入情況以及對生態補償實施效果的發展預期，蘇州農業生態補償標準可以綜合考慮以上2種因素，確立2個標準，一個是以生態保持成本和生態建設成本為主的基本補償標準，其中生態保持成本包括機會成本與生活方式轉變成本，另一個是在基本補償標準基礎上適當考慮生態服務功能價值所形成的建議補償標準，根據中國生態補償機制與政策研究課題組的研究結果，建議標準中生態系統服務價值可按照測算量的1/10～1/20給予生態補償[13]。采取倒U字型補償路徑(圖2)，即在初期按照基本補償標準實施，隨著補償機制完善與補償資金來源多元的基礎上逐步提高生態補償的相關標準，將生態系統服務價值納入補償范疇，并在引導產業結構調整形成新的產業增長點的基礎上，基本形成市場調解為主的補償標準，政府直接補償最終退出。

3.2 優化生態補償支付方式

生態補償應做到“授人以漁”，生態補償資金的發放與使用必須基于區域長遠發展的角度運作，而非簡單的對生態環境破壞行為的整治以及環境保護行為的獎勵，應著力培育新的環境友好型的產業增長點。因此，可以考慮劃取一定比例的補償資金用于發展農業鄉村旅游、休閑農業等環境友好型產業。原因有4個：一是旅游和休閑是未來經濟發展的重要方向，二是生態環境保護區域在發展鄉村旅游和休閑農業等方面具有資源優勢，三是蘇州地區良好的經濟基礎和濃郁的休閑氛圍有利于相關產業的發展，四是鄉村旅游與休閑農業相對于傳統制造業而言在資源消耗和環境破壞方面較小。鄉村旅游與休閑農業有條件成為實現蘇州區域環境資源與社會經濟協調發展的最佳契合點，因此可以考慮將鄉村旅游業、休閑農業等作為蘇州生態補償的重要中介[14](圖3)。用于引導相關產業發展的補償資金具體使用可以包括以下幾個方面：一是用于補貼經過相關部門的環境評估的生態旅游、休閑農業等企業的發展； 二是可以用于對當地居民在再就業能力的培養與技能培訓； 三是可以用于公共衛生狀況改善、公共基礎設施建設等整體環境的營造和整體形象的宣傳。

圖3 農業生態補償長效機制

根據蘇州農業生態補償的四種主要類型，在扶持蘇州休閑農業發展過程中可選擇濕地公園、現代農業園和農家樂等發展模式。對太湖、陽澄湖等水源地和生態濕地資源賦予生態觀光、科普教育等休閑功能，考慮到水源地和生態濕地、生態公益林的公共產品屬性，在開發過程中以政府主導模式進行投資與運營管理。基本農田區域的可考慮其現代化發展程度分別選取現代農業園模式和農家樂模式，對基本農田連片和現代農業發展較好的區域，著力培育農業觀光、科普教育等休閑功能，采取“企業投資+農戶參與”的現代農業園運營模式，對農戶分散生產為主的區域，采取“農戶投資+協會指導+農戶管理”的運營方式，以農業觀光和農村體驗為主要吸引點。不論采取何種開發模式，蘇州休閑農業與鄉村旅游的開發應結合旅游活動開展涉及的基本要素對農業資源屬性進行再設計，賦予傳統農業資源以休閑和旅游功能，并強化休閑農業產品的體驗價值，在保護生態環境和文化原真性的基礎上，加大具有鄉村特色的客棧與民居建設，從營養、健康、文化、衛生的角度做好特色餐飲的開發，從“全域”旅游的視角營造優質的游覽環境與氛圍，結合鄉村豐富的文化與農產品資源加強旅游紀念品的開發與供給，設計具有地域文化特色的旅游紀念品滿足游客購物需求，盤活鄉村民俗資源開發豐富多樣的娛樂項目，重點開發夜間娛樂項目，滿足游客全天候的旅游需求。當生態保護區域構建了鄉村旅游、休閑農業等環境友好型的產業形態后，對于環境保護和當地經濟社會的發展將產生3個積極的影響：一是通過旅游巨大的乘數效應更快地帶動當地經濟社會的發展，為當地居民提供就業機會并提高其收入水平，譬如形成良好的旅游氛圍后，居民利用自家居所經營農家樂而使收入大幅提升； 二是可以在對相關企業補貼和扶持前就作出相關約定，要求對旅游發展收益按一定比例提取并直接用于改善生態環境； 三是當一個地區通過良好的生態環境發展相關產業并從中獲利后，當地居民環境保護意識也會進一步提高，從而由被動參與者變成主動的環境維護和改善者，以此形成生態補償的長效機制。

3.3 完善生態補償保障體系

3.3.1 強化行政激勵

盡管生態補償未來的發展方向應該是加快引進市場機制的運作，但政府決策與行為的引導對于生態補償的實施還將在很長時期內發揮重要作用，當地政府參與生態建設的積極性與主動性的高低對于生態建設的效果有著更大的影響。因此，十分有必要在蘇州市建立生態補償的行政激勵機制，改革完善現行黨政領導干部政績考核機制，在對生態保護重點區域及相關職能部門的行政考核中要強化生態環境建設考核指標及權重，調動生態保護區政府參與生態保護的積極性。形成各級政府的決策與責任機制，在清晰的目標體系基礎上，形成科學合理的考核辦法，通過嚴格的獎懲機制形成良好的激勵約束機制，并構建追責機制避免政府決策過程中短視行為。在目標體系的構建過程中要在傳統的思維方式上重點加入生態環境建設指標，形成生態經濟、生態環境和生態社會三位一體的目標體系。

3.3.2 完善法制建設

蘇州作為全國第一個制定生態補償地方法規的城市，在法制建設方面做了積極的嘗試，今后需要進一步強化《蘇州市生態補償態條例》的執行工作，通過加強對生態補償對象和范圍的確定、生態補償標準的制定、生態補償資金的運作與投向、生態補償效益的評估等方面的審計工作，確保《蘇州市生態補償態條例》落到實處。積極推進農業生態補償常態化管理，盡管在蘇州人大的推動下形成了由財政部領頭，農委、環保、水利、國土、規劃等部門協同參與的生態補償管理體系，但其依然是一個臨時的運作模式，蘇州應盡快成立生態補償管理常態化的生態補償委員會用于協調、指導、監督和研究生態補償相關問題。

3.3.3 做好政策保障

蘇州市生態補償委員會在制定相關的補償政策過程中應注意3個層面的問題：一是注重環境的保護與修復，要根據不同生態保護區域的特點制定相應的財政政策，爭取將蘇州市生態補償的內容納入到更高一級層面的縱向財政轉移支付制度之中，調整地方財政支付政策，加大生態補償的橫向財政轉移支付； 二是制定生態補償的產業扶持政策，加大對清潔能源開發和減排技術創新，大力發展低碳經濟和綠色經濟，加快對休閑農業、鄉村旅游等新興產業的扶持與引導，促進新的經濟發展模式的建立。三是不斷探索將生態成本內置為企業生產成本，通過減免稅、優惠政策性貸款等激勵機制和征收生態稅費等約束機制，建立了生態補償的市場化機制。

3.3.4 營造良好氛圍

氛圍營造可以從生態環境意識教育、生態補償公眾參與機制建設兩方面著手。蘇州市在2015年7月開展了生態補償的專項詢問工作，在生態補償工作宣傳方面做了較好的嘗試，今后應進一步豐富和完善生態補償教育宣傳途徑，大力推進宣傳工作的數字化建設，并積極構建蘇州生態補償教育宣傳志愿者隊伍，不斷拓寬蘇州生態補償工作的宣傳渠道。在環境意識與生態補償基本知識教育宣傳的基礎上，努力構建公眾參與機制。一是建立生態補償工作的聽證制度。與蘇州農業生態補償有關的項目在實施前需要召開各相關利益者的聽證會，建立多向反饋機制讓普通大眾了解情況，提出建議，以維護自身利益。二是完善蘇州生態補償工作的公示制度。與蘇州農業生態補償有關的政策或項目除了傳統的公示區域和方式外，可以將蘇州生態補償的相關知識匯編成冊公開發行，或通過網絡的形式進行公示，使保護工作通俗化、日常化與普及化。三是形成穩定的問詢制度。大眾有正常路徑向相關部門問詢蘇州生態補償工作的實施情況，同時有關部門也要主動通過報紙、電視等媒體工具定期向居民通報生態補償的進展。四是建立蘇州生態補償工作的巡檢制度。根據社會大眾自愿報名原則，組建包括相關市民、專家共同參與的巡檢小組全程跟蹤補償進展。

[1] 黃小洋，王海芹，沈建寧.江蘇省建立農業生態補償機制的政策和措施研究.農業環境與發展, 2013，(2)： 15～17

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[11]智春麗， 王偉健.生態補償，蘇州如何破局.人民日報， 2013-5-11

[12]仁宣. 生態保護補償問政“面對面”.蘇州日報， 2015-6-30

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LONG-TERM MECHANISM CONSTRUCTION OF AGRICULTURALECOLOGICAL COMPENSATION*——TAKING SUZHOU AS AN EXAMPLE

Hu Xiaoping

(Changshu Institute of Technology, Suzhou, Jiangsu 215500, China)

Agricultural ecological compensation has two basic principles, i.e., the polluters pay and beneficiary pays. The mode which China government pays is not sustainable. The construction of the agriculture ecological compensation long-term mechanism is helpful to the agricultural regional ecological environmental protection and sustainable development of social economic. Based on the public goods theory, externality theory, ecological value theory and DPSIR model, this paper demonstrated the necessity and inevitability of implementing agricultural ecological compensation, summarized the implementation of agricultural ecological compensation in Suzhou. The results showed that it had obtained certain achievements in the farmland, water source, wetland, public welfare forest protection, but there were still some problems such as single compensation subject single, lag compensation research, and lack of long-term mechanism. Finally, it put forward the countermeasures for the construction of the long-term mechanism of ecological compensation in Suzhou, including improving ecological compensation subject and standard, optimizing the ecological compensation funds payment and way to bring environmental friendly industries such as the agricultural ecological tourism and leisure agriculture into the category of agricultural ecological compensation, and perfecting the agricultural ecological compensation system from the administrative incentives, legal system construction, policy support, atmosphere and other aspects.

Suzhou; agricultural ecological compensation; long-term mechanism; compensation funds; compensation mode

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170321

2016-04-29

胡孝平(1987—)，男，湖北荊州人，碩士、講師。研究方向：生態休閑旅游與生態補償。Email：hxpcslgxy@tom.com

*資助項目：蘇州市社科規劃項目“生態補償視域下蘇州構建和完善生態文明制度體系的路徑研究”(Y2015LX051)； 常熟市科技局軟科學項目“常熟市生態補償機制建設及對策”(CR201319)

F062.2

A

1005-9121[2017]03136-07