供給側結構性改革視角下的土地整治制度創新初探

項曉敏，金曉斌，2，王溫鑫，黃賢金，周寅康，2

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.南京大學自然資源研究中心，江蘇 南京210023）

供給側結構性改革視角下的土地整治制度創新初探

項曉敏1，金曉斌1，2，王溫鑫1，黃賢金1，周寅康1，2

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.南京大學自然資源研究中心，江蘇 南京210023）

研究目的：探討供給側結構性改革下土地整治的基本內涵、轉型方向及其制度構建。研究方法：文獻綜述、系統分析。研究結果：（1）土地整治的功能與轉型期社會經濟發展的需求具有高度一致性，供給側結構性改革可從制度層面為土地整治轉型提供重要思路；（2）土地整治在資金融合、公眾參與、資源利用、要素整合、全域規劃和動態監管等方面存在明顯短板，有效的制度供給是支持土地整治轉型的根本途徑。研究結論：（1）土地整治的本質是以資源利用效率為落腳點，通過人地關系轉型，滿足區域協調發展的多層次需求，增加區域整體福利；（2）以“需求評估—規劃引導—權益保障—融資共建—標桿管理—科技服務”為一體，聯動、協調的區域土地綜合整治制度體系，可為新時期土地整治轉型提供理論參考。

土地整治；供給側結構性改革；制度重構；協調發展；資源要素

1 引言

伴隨國民經濟和社會發展“新常態”的到來，中國社會經濟轉型步入各類矛盾日益突出、深化改革攻堅克難的關鍵時期[1]。一方面，中國經濟發展正面臨“中等收入陷阱”挑戰，人口紅利持續下降、土地開發空間收窄、資本投入無序低效等問題造成社會總供給成本高[2]，而單純依托需求側發力的傳統經濟增長模式存在供需錯配、生產失衡等內生障礙；另一方面，在城鄉“二元”發展結構下，以強調城市化為主的發展路徑，引發耕地過度非農化、生態環境惡化、城鄉差距擴大化等現實問題，致使經濟增長的資源環境約束更為緊張。“供給側結構性改革”作為黨中央、國務院的重大戰略部署應運出臺，成為新時期推動中國經濟持續增長的重要頂層設計[3]。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》、《國土資源“十三五”規劃綱要》等一系列國家規劃及政策，明確了供給側結構性改革的戰略定位與總體要求，為深化城市、農業、土地等領域的改革實踐提供了制度基礎。同時，學術界圍繞供給側結構性改革的提出背景[4]、理論依據[5]、內涵體系[6]以及策略路徑[7]等進行了積極探討。土地作為一切經濟活動的空間載體和基礎要素，是宏觀供給側結構性改革的核心內容和關鍵著力點[8]。現有研究多偏重宏觀經濟供給側論證，針對土地領域供給側結構性改革的研究相對較少[8-9]，且多從助推產業轉型、化解房地產庫存等單一目標出發，分析土地領域的制度供給創新，缺乏從區域協調發展的高度，以破解資源環境緊約束為重點，對土地供給側結構性改革的現實矛盾和可行路徑進行系統分析。

土地整治作為優化土地利用結構、提高土地利用效率的一項政策工具，在保障國家糧食安全、城鄉統籌發展、推進生態文明建設中發揮著重要作用[10]。隨著經濟發展方式轉變，國家戰略格局的調整變革賦予了土地整治新的歷史使命[11]，《全國土地整治規劃（2016—2020年）》要求土地整治應堅持5大發展理念，以提升糧食產能為目標，以促進城鄉統籌發展為導向，加快土地利用轉型，落實藏糧于地與節約優先戰略。可見，在全面深化供給側結構性改革的基調下，土地整治需更多承擔穩發展、調結構、促改革、惠民生的時代責任[11]，這無疑要求土地整治在思想、理念、目標上升級重塑。鑒于此，本文以促進區域協調發展為出發點，以供給側結構性改革為切入視角，梳理轉型期中國土地整治面臨的現實需求和關鍵問題，探討土地整治的基本內涵、轉型方向及其制度構建，以期為新時期土地整治實踐及其機制創新提供參考。

2 供給側結構性改革視角下的土地整治內涵重構

理清供給側結構性改革與土地整治的內在聯系是避免土地整治轉型簡單照搬經濟領域“三去一降一補” 5大任務實現路徑的重要前提。土地整治與供給側結構性改革的內在聯系應具有更豐富的外延，即如何以土地整治為平臺，破解區域發展中的人、地、資本等要素配置的結構性矛盾，滿足區域協調發展的多元目標需求。如圖1所示，一方面，供給側結構性改革的政策背景根源于中國傳統經濟增長模式所帶來的現實不足[3]，集中表現為城鄉的非均衡發展，聚焦為“三農問題”；另一方面，土地整治是統籌城鄉發展的主要抓手，是供給側結構性改革下統籌區域協調發展的有效結合點。因此，土地整治能否通過制度改革和技術創新，以促進區域土地利用效率、勞動要素質量和資本邊際報酬的提高，是其“三去一降一補”落實與否以及“價值”釋放高低的基礎。

在供給側視角下，土地整治的本質是以資源利用效率為落腳點，通過人地關系轉型，滿足區域協調發展的多層次需求；土地整治的功能是以政府主導供給為主，通過治理結構的創新，滿足區域各利益主體的核心需求。由此，土地整治的內涵可定義為：在確定權籍的時空區域范圍內[12]，針對土地利用現狀與社會經濟發展對土地需求的矛盾所在，以區域綜合整治為平臺，以土地利用調控為基本手段，以要素優化配置為重要方式，以“三生空間優化”為功能載體，以制度機制創新為核心動力，滿足區域內公眾對生產發展、生活提升、生態保護的訴求，支撐區域協調發展的系統性活動。

圖1 土地整治與供給側結構性改革的內在聯系Fig.1 The interlink between land consolidation and supply-side structural reform

（1）邏輯定位。厘清土地整治的理論邏輯是明確新時期土地整治功能及其要素結構的前提。綜觀國內外已有研究，對土地整治的功能定位基本一致，即調整不合理的土地利用和空間組織關系，提高土地利用效率，實現土地要素與其他生產要素的合理匹配[10]。資源利用效率是土地整治的邏輯起點，是資源有效配置所實現的帕累托最優狀態。資源利用效率具有配置效率和生產效率兩重含義[13]，要求土地整治在資源配置中協調好不同地類、不同空間、不同要素的需求關系，實現整體效益的最大化。土地利用格局是人類活動驅動下土地在不同用途和需求中多宜性和限制性的競爭結果，反映了人類對土地需求的沖突性。“人”具有自然和社會雙重屬性[14]，不僅是土地資源利用的主人，也是保障資源利用效率的主體要素。人地關系轉型則是土地整治的邏輯演繹。因此，新時期土地整治不僅要優化人與土地的直接關系（即區域經濟社會要素與土地資源的配置和互動關系），更要協調好由此引起的人與人之間的土地利益關系[14-15]。土地整治是實現區域功能的有效途徑和工具[10]，促進城鄉協調發展是轉型期土地整治的邏輯向度。城鄉協調發展具有強烈的現實性和高度的概括性，是土地整治“核心功能”和“疊加功能”[16]有序實現的統籌目標。

（2）價值定位。價值定位是了解利益相關主體的需求，確定如何提供響應各主體獨特偏好的產品與服務的籌劃[17]。正確的價值定位是土地整治有效供給的支點，也是整治模式創新的基礎。土地整治作為一項長期性、基礎性的民生工程，也是一項戰略性公共物品的供給工程。公共物品屬性是土地整治供給的價值起點，供給需求均衡是土地整治的價值向度。土地整治通過工程、權屬調整等綜合措施，為整治區內的公眾提供更為完善的土地利用、農業基礎設施、生產生活條件和配套設施，旨在增加區域整體福利[18]。但就各級政府而言，土地整治具有多重政策目標取向，單純依賴政府主導“自上而下”的運行模式，缺乏有效的社會響應和溝通機制，使得參與主體的價值取向之間存在錯位，導致土地整治供給初衷與現實際遇之間的矛盾。而合理的公共產品供給機制是調整土地整治供給適應區域發展需求及其變化的制度保障，其有賴于土地整治治理結構的創新[18-19]。因此，根據不同區域土地整治的特點，圍繞各參與主體的利益均衡點，構建土地整治公眾參與平臺，強化政府引導、市場配置、公眾參與的“上下結合”，創新土地整治運行模式以保障土地整治的有效供給。

（3）路徑定位。通過土地整治促進土地利用轉型、要素配置優化以及功能空間重構，是保障土地整治供給適應區域協調發展需求及其變化的可行路徑。其中，促進土地利用轉型是土地整治實現有效供給的起點。土地利用轉型不僅涉及土地在多宜用途及地域空間上的權衡與優化，也涉及要素投入與流通過程中的流轉增值及權益保障[14，20]，這對土地整治的對象、內容和目標提出了新的要求。即土地整治的對象不應禁錮于耕地、建設用地等單個要素，應推進“田、水、路、林、山、村、城”等多要素的綜合整治；土地整治的內容不應局限于土地平整、農田水利等工程建設活動，應加強土地權屬關系的調整和土地利用方式的組織；土地整治的目標不應束縛于耕地資源保護，應重視對地域空間結構的整合與功能的優化。功能空間重構是土地整治促進區域協調發展的“終端”路徑，要求土地整治應是城鄉生產要素整合與再配置的過程。即以“三生空間”為承載，以土地要素為紐帶，以土地整治為平臺，通過有效的制度供給，推動人、地、資金、產業、技術等各類要素向有利于土地利用轉型的方向有序流動，實現城鄉之間多要素的整合與重組，促進區域的協調發展。

3 供給側結構性改革視角下的土地整治關鍵問題分析

3.1 土地整治系統的要素構成

土地整治是一個由整治主體、整治對象、整治目標和整治環境等多要素交互作用構成的復雜系統，要素的組合形態和結構狀況，決定了土地整治的功能屬性和供給效率。其中，整治主體、整治對象和整治目標是土地整治供給的關鍵要素，而制度、資金、意愿和技術等構成了土地整治供給的影響環境。以整治環境為紐帶，聯結整治主體、整治對象和整治目標等關鍵要素，構建不同的整治模式，實現土地整治供給對“利益主體—資源要素—功能空間”等多維需求的互動、協調和反饋體系。

（1）整治主體是指在土地整治的運行和實施管理過程中，能夠影響土地整治目標實現或者受土地整治決策和行為所影響的參與主體，主要包括各級政府（部門）、農村集體經濟組織、農戶和企業。土地整治的參與主體亦是土地整治的受益者，根據利益相關者理論，各主體差異化的價值取向使得土地整治過程的治理性特征日益凸顯，集中表現為整治需求的層次性和政策制定的博弈性[18-19]。同時，土地整治的公共屬性和基層治理決定了土地整治的“提供”與“生產”應實現分離，即由政府主導供給，企業、集體經濟組織或具備規模生產能力的農戶等多元經營主體共同參與“生產”，以落實治理理論強調的“多元復合共治”。因此，政府作用、市場機制與公眾參與這三方動力在土地整治過程中的有效銜接，在于實現政府供給與各方需求之間的均衡，也在于有效拓寬土地整治的融資渠道及引入社會資本的共投共建。

（2）整治對象是指在利用過程中存在限制性要素，已經不適應當前社會經濟發展的土地或目前利用基本合理，但存在潛在不利要素的土地[10]。就待整治的土地類型而言，可分為農用地、城鄉建設用地和其他未利用土地三大類。土地具有資源、資產與資本（要素）的綜合屬性，在土地利用形態上表現為顯性形態和隱性形態，涵蓋數量、結構、質量、產權、經營方式、投入和產出等多重利用屬性[20]。區域土地利用形態的演變反映了社會經濟發展對土地的需求變化，而整治對象即是利用現狀與目標需求之間的矛盾體。作為協調這一沖突的重要舉措，根據資源優化配置理論，土地整治應強化對整治對象再組織和再優化過程的系統性，即一方面立足區域異質性，通過資源環境診斷、需求結構調查等手段，明確整治對象在區域發展中的需求定位及其現狀沖突；另一方面依托空間作用機制，通過土地載體的數量調整、結構優化、質量提升、權屬管理和利用增效，推動人口、資金等要素的有效集聚與擴散。

（3）整治目標是土地整治使命和功能的具體化，反映了特定發展階段下土地整治的價值取向和行為準則。隨著中國土地整治進入4.0發展階段，為疏解高度緊張而又敏感的人地矛盾、城鄉矛盾和區域矛盾，土地整治的目標任務和戰略重點日趨多元化和綜合化。人地關系權籍地域時空[12，15]為人類社會經濟活動提供了資源載體，也是各類矛盾的演化“容器”。受經濟發展階段和非主流價值理性影響，土地整治的現實目標往往偏離初衷，給區域協調發展帶來負面影響。因此，以人地協調為引導，立足生產、生活、生態三重空間重構的需求對土地整治的多元目標進行重置和具化，可為土地整治助推區域協調發展提供有力的空間導向。于此基礎上，圍繞“三生空間”的功能定位及其時空特征，確定與之相適應的土地整治類型、整治重點和運作模式，保障整治行為供給與實際需求的有效匹配。

3.2 基于區域協調發展的土地整治供給矛盾

作為實現區域協調發展的突破口和新平臺，農村土地整治是檢視土地整治供給與區域協調發展需求是否匹配的重要“窗口”。城鄉地域協調發展對土地整治的供給需求在于綜合土地利用轉型、資源要素調控及其“三生”空間重構等供給路徑，最終實現農民、農業、農村以及城鄉關系的“四重”轉型。基于整治要素解析，當前整治供給側的矛盾及其障礙主要表現在以下方面（圖2）：

（1）整治主體錯配所反映的資金融合短板和公眾參與短板。當前土地整治“自上而下”政府主導的運作機制，存在市場引入缺失、農民參與脫節、集體組織弱化、部門聯動低效等特點，在實踐中暴露出交易成本較高、利益糾紛頻發等弊病[10，18]。一方面，農民是土地整治的服務對象和終極受益者，但由于農民利益訴求分散、土地權屬調整不當以及政府行為約束失范等原因[21-22]，農民在土地整治的需求表達、過程參與、收益分配等方面上均處于弱勢地位。農民參與積極性低、組織化程度弱且缺乏相應的制度保障等現實障礙，導致土地整治中農民的無序參與、土地整治供給與農民實際需求難以對接、土地權屬沖突等系列問題，弱化了土地整治改善公共福利的效用。另一方面，土地整治投資主體和資金來源的單一性，不利于市場機制的引入與社會資金的有效利用，造成整治資金短缺、資源利用低效、利益分配不均等普遍問題。轉型期，承接多項國家戰略的土地整治，既缺少中央專項資金扶持，地方政府又無積極性進行穩定財源的籌措，增加了層層加碼的“十三五”整治規劃落實的難度。

（2）整治對象錯配所反映的資源利用短板和要素整合短板。順應工業化、城鎮化進程中產業結構調整、城鄉人口流動和各類資源要素重組的趨勢，以土地利用轉型倒逼區域發展轉型迫在眉睫。而當前工具理性主導下的土地整治[16]，作為解決土地利用問題的“突然”途徑，囿于土地本身，在整治理念、整治對象等方面已難以滿足人地關系調控下對土地整治“應然狀態”的整體要求。在整治過程中，往往存在耕地提質不足、農宅退出無序、生態用地破壞、設施配套滯后、經營管理乏力等突出問題，資源利用和要素整合效率低下，難以支撐農業現代化和美麗鄉村建設。一方面，強調“標準化”的項目整治，輕視產業經營和生態共生，致使農地細碎化、基礎設施不配套和土地粗放利用問題嚴重。加之農地產權制度缺陷，耕地并未有效擺脫小農式的分散土地經營模式[22-23]；另一方面，過度追求“糧食生產”的整治，輕視地力建設、生態修復和良法種植，引發優質耕地過度利用、生態環境破壞、水土污染加重等多重潛在風險。此外，建設用地整治在制度機制方面尚不健全[21]，土地整治易變相為“賣地工程”和“上樓工程”，侵害農民利益的同時，造成農村生產要素的流失，不利于扭轉“人減地增”、“外擴內空”的用地態勢。

圖2 基于區域協調發展的土地整治供給矛盾診斷Fig.2 The supply contradiction diagnosis of land consolidation based on the regional coordinated development

（3）整治目標錯配所反映的全域規劃短板和動態監管短板。“三生空間”重構是土地整治供給滿足區域內公眾對生產發展、生活提升和生態保護訴求的根本路徑。現階段，土地整治在規劃、建設和管理中缺乏前瞻性和協調性的戰略引導[10，14]，“同質同化”的整治模式未能充分考慮地域功能的差異性及其時間變異性，難以適應轉型期“三生空間”重構的需求變化。整治類型單一、空間重構混亂、公共服務倒掛以及后期管護欠缺是“三生空間”重構中的主要問題。一方面，當前土地整治規劃存在目標定位偏低、范疇相對狹隘等通病[24]，固化于“項目承載”思維，偏重農用地整治，綜合整治和全域規劃相對不足，生態整治規劃謀而未動[25]；另一方面，土地整治在建設和管理過程中，缺乏堅實的技術體系支撐和完善的運行機制保障，尤其缺乏生態整治技術和建后管護長效機制[26]，導致生產空間無序低效、農居建設“貪大求洋”、生態空間割裂萎縮等突出問題。農村“三生空間”的無序發展，不利于縮小城鄉間的“剪刀差”，加之長期土地整治對城鄉要素激活機制的缺失，難以支撐城鄉公共服務“等值化”的目標實現。

4 供給側結構性改革視角下的土地整治制度創新

以轉型期區域協調發展對土地整治的需求為導向，圍繞“土地利用轉型—要素調控優化—功能空間重構”的發展主線，結合供給側“激活市場—激活主體—激活要素”的發展訴求，從人地關系調控入手，通過制度完善、機制創新、政策配套等方式，構建“需求評估—規劃引導—權益保障—融資共建—標桿管理—科技服務”為一體、聯動、協調的區域土地綜合整治制度體系框架（圖3）。

（1）多維度需求評估體系。構建以“資源環境診斷機制”為前提、以“社會利益表達機制”為保障、以“社會需求識別機制”為核心的土地整治多維度需求評估體系。①完善資源環境診斷機制。針對“同質同化”整治模式所帶來的的供需錯配問題，一方面應圍繞區域協調發展對土地整治的實際需求，強化土地整治基礎調查，識別本區域土地整治的障礙性要素；另一方面，應結合自然資源資產產權制度改革的需求[27-28]，積極推進土地整治資源環境的效應評判與監測預警，為土地整治規劃和模式優選提供基礎依據。②健全公眾利益表達機制。針對公眾訴求表達不暢所帶來的“高交易成本”問題，推進土地整治法治建設，創新集中、深入、定期、互動的公眾利益表達形式，培育基層社會組織，重視農村精英力量，加強社會協商與民主監督，引導公眾以理性合法的方式進行訴求。③構建社會需求識別機制。針對千差萬別的利益訴求所帶來的“最后一公里”難題[19]，建立多區域層次、多主體層次的土地整治需求評估制度, 從需求的合法性、重要性、影響性和迫切性等維度，統籌地方政府、集體、農戶以及相關企業的核心需求，提升土地整治供給績效。

（2）多目標綜合規劃體系。構建以“國土空間整治規劃”為導向、以“高標準基本農田建設規劃”為主線，以“低效建設用地整治規劃”為關鍵，以“區域生態整治規劃”為基礎的土地整治多目標綜合規劃體系。①推進國土空間綜合整治規劃。在規劃定位上強調全域協同，適應需求差別整治；在規劃內容上緊扣問題導向，融合要素優化“三生”。即以國土綜合整治規劃為抓手，對區域內相關規劃進行“高位統籌”和“多規合一”，協同推進各項國家戰略目標的落實；立足“人地協調”的價值關懷，以“三生空間優化”為主要目標，以土地利用轉型為基本路徑，確定各類要素整治的目標、內容、方式以及制度配套。②提升高標準農田建設規劃。在規劃導向上，樹立全面的耕地質量觀，把建設生態良田提至首要任務，強化農田多功能復合利用；規劃內容上，持續推進耕地質量保護和地力提升行動[26]，提高農業基礎設施配套標準，落實高標準農田建設、管護、利用、服務4位一體的長效機制，重點培育新型農業社會化服務體系。③加強低效建設用地整治規劃。在規劃導向上，以優先補齊發展短板為突破口，以城鄉低效建設用地綜合整治為破“兩難”促“雙保”的基礎平臺[11]；在規劃內容上，注重整體政策設計和綜合平臺搭建，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，推進節地型新居、公益性基礎設施等建設，實施工業用地減量化項目試點。④落實區域生態整治規劃。在規劃導向上，以“山水林田湖”生命共同體為規劃理念，尊重土地整治的的“共生文化”[16]，促進國土生態安全屏障建設；在規劃內容上，設置生存線、生態線和保障線作為國土空間整治的基礎，加強景觀生態型土地整治規劃設計，營建區域綠色基礎設施，推行生態污染“零容忍制”。

（3）多層次權益保障體系。構建以“土地承包經營權流轉”為重點、以“宅基地有償轉讓與退出”為關鍵，以“土地權屬管理”為核心，以“戶籍與公共福利制度”為保障的土地整治多層次權屬保障體系。①創新土地承包經營權流轉機制。推進農村集體土地確權登記工作，創造條件讓農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權；加強土地流轉市場的法制化和規范化建設，創新土地使用權股份化和經營專業化模式，調動農民耕地規模經營和生態良田建設的積極性。②推進宅基地有償取得與轉讓機制。出臺農村集體建設用地流轉與與收益分配辦法，盤活集體建設用地使用權和宅基地使用權[27]；探索有償取得農村閑置建設用地使用權的制度，創新新農村宅基地確權流轉市場化模式，鼓勵宅基地保障性功能轉化為農民工市民化就業安置模式。③健全土地整治權屬調整機制。明晰土地權屬糾紛調處辦法和土地利益分配政策，運用市場化手段實施產權互換，營造公正的權屬調整制度環境；推進公眾有效參與，完善農地價值評估，構建農戶的利益驅動機制[22]，引導其自發進行權屬調整及調整后的經營模式創新。④完善城鄉戶籍與公共福利制度。加速推進戶籍制度改革，以及與土地整治相配套的公共福利制度改革，構建城鄉均衡的公共服務體系；重點健全農村社會保障體系，加強農民組織化程度和生產技術培訓，同步“兩區共建”解決農民就業安置問題。

圖3 供給側結構性改革視角下的土地整治制度重構框架Fig.3 The institutional restructuring framework of land consolidation from the perspective of supply-side structural reform

（4）多元融資共建體系。構建以“政府部門統籌共建機制”為基礎，以“社會共投共建機制”為核心，以“土地整治財政補償機制”為保障的土地整治多元融資共建體系。①推進政府部門統籌共建機制。建立國土整治部門統籌平臺，解決土地整治主導權多部門分割的問題，強化部門聯動，有效整合國土、農業、水務、財政、建委、經委等涉農資金，加強專項資金的使用管理與跟蹤審計。②健全社會共投共建機制。明確引導社會資本參與土地整治的政策導向，創新項目融資方式，規范社會資本準入和退出機制，拓寬土地整治資金籌措渠道；確定市場投資主體的責任和利益分配機制，通過“先建后補”、“民辦公助”等形式，引導投資主體向有整治需求的新型農業經營主體的“多元化”轉變。③構建土地整治財政補償機制。將新型農業經營主體納入財政補助的范圍，通過授權、參股和補助等方式，激勵其根據經營需求實行自我供給；設立耕地保護基金，制定合理的低效建設用地補償標準、基本農田保護補償標準、生態保護補償標準等，理清權屬關系，通過財政轉移支付等方式，落實利益分配。

（5）彈性標桿管理體系。構建以“典型模式示范機制”為核心，以“后期管護與運營機制”為保障，以“動態監測與評估機制”為支撐，以“公眾全面參與機制”為動力的土地整治彈性標桿管理體系。①推行典型整治模式示范機制。制定“項目遴選、精細整治”的地方激勵政策，通過資金傾斜、財政補貼、指標置換等方式，促進地方典型模式的培育、試點、示范和推廣，助力城鄉統籌型、生態良田型、鄉村復興型、景觀生態型等土地整治模式的集成與創新。②健全后期管護與運營機制。制定土地整治建后管護與運營辦法，由政府統籌安排建后的權屬轉移、權責分配和監督考核，設置管護專項資金；創新管護模式，培育農民合作協會、專業管護公司等新型主體，在法律框架內積極穩妥地推進多元主體參與下的“建管合一”。③完善動態監測與評估機制。建立監測評估結果與土地整治績效的掛鉤制度，推進土地整治監管向質量、生態和效益監測發展；以土地“大數據”為依托[11]，整合多源異構數據，綜合信息化技術手段，實現土地整治全面全程可追溯的監管。④強化公眾全面參與機制。對政府、市場、社會三元共治的運行模式進行具體化和制度化，建立集體決策和共同參與制度，加強社會資本及社會組織的培育；構建“線上互動、線下體驗”的土地整治傳播平臺，推進新型組織、智力團隊、市民、農民等“被動”主體在整治過程中的“眾籌眾治”。

（6）科技創新服務體系。構建以“理論文化體系”創新為基礎、以“工程技術體系”創新為主體、以“學科人才體系”創新為動力的土地整治科技服務創新體系。①夯實土地整治理論文化體系。通過多門類、多學科的知識融合，重點探究土地整治在土地利用轉型、資源要素整合、生態景觀建設、社會協同治理等方面的理論創新；強化“生命共同體”理念，建構土地整治的“共生文化”和“軟環境”[14，16]，從物質形態、文化認同等多個維度同步提升土地整治的理論厚度和文化韌性。②健全土地整治工程技術體系。重點開展城鄉低效建設用地整治技術、生態綜合型土地整治技術的研究，著力推進土壤環境修復、農田地力提升、建設用地挖潛、水體污染防控、鄉村景觀風貌營造等方面的工程配套、裝備研發、工藝改進與技術集成，提升現有工程技術標準的能級。③完善土地整治學科人才體系。以土地整治工程技術人員“入典”為契機，以特色工程學科的創建和產學研示范基地的發展為支撐，推進土地整治在專業培育、人才輸送、平臺建設、合作交流等方面的“系統建設”，為土地整治轉型提供智力支持。

5 討論

土地整治的功能與轉型期社會經濟發展的需求具有高度的一致性，供給側結構性改革可從制度層面為土地整治轉型提供重要思路，為統籌土地整治與新農村建設、精準扶貧等區域發展戰略的協同提供戰略落腳點。本文認為，新時期土地整治需將政策機制和模式技術的創新作為核心驅動力，堅持土地整治的價值理性與工具理性的有機統一，以土地利用為基礎，以要素整合為核心，以制度供給為保障，加快土地整治市場化和社會化，以搭建統籌區域協調發展的綜合戰略平臺。具體實踐中，應牢固“1+N”的整治理念，統籌區域多元發展訴求，在完善現有整治手段的基礎上，有機融合新業態、新主體、新技術等要素整合方式，實現從“以地為本”的單一要素整治到“人、地、物”多元要素綜合整治的模式轉變。

當前，土地整治的轉型提檔機遇與挑戰并存，本文認為以下問題亟待跟進研究：（1）在戰略定位上，如何實現土地整治的“高位統籌”和“全域協同”，即如何將土地整治上升至國土綜合整治的范疇，重點明晰其在國土空間規劃等國家戰略體系中的角色與作用，量化其在社會經濟發展中的貢獻與影響；（2）在轉型方向上，如何實現土地整治的“以人為本”和“優化三生”，即如何將土地整治打造為統籌區域協調發展的核心平臺，重點探索區域“利益主體—資源要素—功能空間”的“共軛、互生、協調”機理，踐行“山水田林湖生命共同體統一整治和管護”，完善以土地制度改革、整治管理創新、規劃建設配套、資金技術保障、公眾有效參與等為主體的要素與制度供給，創新“土地整治+”的新模式。

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（本文責編：陳美景）

Institutional Innovations of Land Consolidation from the Perspective of Supply-side Structural Reform

XIANG Xiao-min1, JIN Xiao-bin1，2, WANG Wen-xin1, HUANG Xian-jin1, ZHOU Yin-kang1，2
（1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. Natural Resources Research Center, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the basic connotation, transition direction and institutional innovations of China’s land consolidation from the perspective of supply-side structural reform. Research methods include literature research and systematic analysis. The results show that 1）the functions of land consolidation are highly consistent with the developmental needs of economic and social transformation in China, and the supply-side structural reform can provide important ideas for land consolidation transformation from the institutional level. 2）There exist obvious shortcomings in many aspects of land consolidation, including the financial integration, public participation, resource utilization, element integration, entire region planning, and dynamic monitor. The effective institutional supply is the fundamental way to support land consolidation transformation. It is concluded that 1）the essence of land consolidation is to meet the multilevel needs of regional coordinated development and to increase the overall regional welfare by coordinating human-landrelationship, the foothold of which is the efficiency of resource utilization. 2）The comprehensive institutional system of land consolidation proposed can provide a theoretical reference for its transformation in the new period, which organically combines demand assessment, planning guidance, rights and interests protection, financing construction, benchmarking management and technology service as a holistic system.

land consolidation; supply-side structural reform; institutional innovations; coordinated development; resource elements

F301.2

A

1001-8158（2017）04-0012-10

10.11994/zgtdkx.20170420.132417

2017-02-07；

2017-03-29

國家科技支撐計劃項目（2015BAD06B02） 。

項曉敏（1991-），女，浙江溫州人，博士研究生。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: xxmnju@163.com

金曉斌（1974-），男，甘肅蘭州人，博士，副教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: jinxb@nju.edu.cn