國家治理：治理理論與馬克思主義國家理論的結合

韓婷婷

【摘要】當代治理理論是馬克思國家理論的繼承和發展。馬克思和恩格斯認為國家的本質是階級統治的工具，其職能包括政治統治和社會管理，而政治統治必須建立在社會管理的基礎之上。當代治理理論在堅持馬克思主義國家理論的基礎上，吸收了治理的理念，形成了“國家治理”的概念。

【關鍵詞】統治 治理 國家治理

【中圖分類號】A811 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2017）16-0007-02

一、馬克思主義國家理論

馬克思話語中的國家是指國家的公共權力的組織機構與附屬的暴力機器，是一種社會的強制力對全社會具有強制管理的組織體系，是一個社會當中的公共權力系統。從國家和社會的關系原理上理解，就是國家產生于社會之中，但是又終將回歸到社會中去。市民社會決定國家，所以在國家與社會的關系中，國家始終處于次要地位，社會才是處于第一位的因素。

（一）國家的起源問題。

馬克思和恩格斯認為國家起源于社會。國家本身是社會內部發育和發展的產物，是社會內部矛盾對立的產物。國家現象是一種內生的現象，而且是社會發育到一定階段的產物。原因是社會運動的必然性，隨著生產工具的改進，社會開始出現分工，人們產生了私有觀念，將剩余產品用于生產要素，導致了私有制的產生，使社會當中出現了以法權關系為基礎的群體性的差別——階級差別。階級差別的出現進一步的發展導致階級之間的矛盾性與沖突性，表現為階級斗爭，即社會分裂。社會分裂導致群體差異的加大，階級斗爭的激化。當階級、矛盾以及由此引發的階級斗爭持續引發的時候，社會本身無法組合和運轉。而要使得斗爭本身不至于發生爆炸性的分裂，使得社會本身能夠得到繼續運轉，就必然要創設一個機構，創設機制，創設系統。這種系統就是國家的公共權力系統，國家的權威組織與強制系統。

（二）國家職能：政治統治與社會管理

國家權威作為一種機制其職能主要有兩方面：

一方面是政治統治的職能，即對社會成員強制性的約束，對社會的秩序進行維護，對法律規范制度規范進行保障； 另一方面是社會管理的職能，有時也稱為社會服務職能。

統治對應的是專政，而管理對應的是民主。國家的職能有其復雜性和多樣性，國家的統治和服務職能的權重很難確定。當一國經濟繁榮時，政府的服務職能較突出；經濟狀況較差時社會矛盾加劇，國家的統治職能加強。

從國家和社會的關系原理上理解，就是國家產生于社會之中，但是又終將回歸到社會中去。市民社會決定國家，所以在國家與社會的關系中，國家始終處于次要地位，社會才是處于第一位的因素。國家是人們不得不要的一種累贅。國家和社會之間是委托代理關系。

（三）國家與民主的關系

馬克思學說中，民主和國家聯系在一起。民主是一種國家制度形態。國家只能保證形式上的權利平等和過程中的權利平等，不能保證出身的平等。傳統社會中人們對政治權利具有人身依附關系，國家的政治民主將其剝離開來，有了選舉權被選舉權等等。然而，國家只能解決政治民主（政治權利的平等）問題，解決不了經濟民主（選票不能代替鈔票）問題。民不是選對機制，而是低成本的糾錯機制。民主并不代表平等，而是能否用低廉的成本糾正政治錯誤。民主需要公共理性和民意代表相結合。

二、當代治理理論

20世紀80年代后，治理理論逐漸興起，并在公共管理、政治學等領域產生了非凡的影響力，90年代，該理論逐步傳入中國，并引發熱議。可以說，治理理論在引入之初，便在承載巨大的期望同時又飽受質疑。該理論與馬克思主義的國家理論是否相沖突或者有背離？治理理論能否及如何能指導中國的政治和行政體制改革？這些問題成為學術界關注的焦點問題。

黨的十八大首次使用了“國家治理”的概念，提出要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。“國家治理”和“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，是馬克思主義國家理論與治理理論相結合的重要成果。

（一）“治理”的概念

英語中的“governance”，原意為控制、操縱，在很長時期內，與統治（government）交叉使用，但20世紀90年代，后工業社會來臨、福利國家管理危機、市場和等級制的調節機制失靈、全球化、現代科學革命等多重因素沖擊促使西方進入了新的治理時代，governance被賦予新的含義。

西方的治理理論的發展逐漸引起了國內學術界的重視和興趣，俞可平最先將“governance”譯為“治理”。在其后續的研究中，俞可平將治理定義為：“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要；治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[1]對新的governance的引介，使得漢語中的“治理”含義也發生了變化。

（二）“治理”與“統治”的區別

在對新“治理”概念進行引介時，俞可平提出區分治理和統治是正確理解治理的前提，這兩者的區別突出表現在兩個方面：一是主體不同，國家是“統治”唯一的也是當然的主體，是公共權力的壟斷者，但“治理”卻強調主體的多元化，社會互動各方可以成為治理的主體，成為公共權力的共享者；二是權力運行向度的不同，統治強調的是強制與服從，故而權力自上而下行使，而“治理”強調的是協商與合作，所以權力運行是一個雙向互動過程。對治理概念的這一解讀，成為此后治理理論國內研究的一個重要基礎。

（三）治理理論的四個基本觀點

新“治理”概念的傳入雖然賦予了“治理”不同的含義，使之與統治有了明顯的區別，但這個概念本身依然是寬泛而模糊的，故此在之后的討論中，學者們對治理理論的具體內容進行了進一步的探討和界定。概括而言，國內的研究普遍認為，治理理論主要包括以下幾方面的觀點：

1.強調多元力量的地位和作用

正如前文所述，多元化主體是治理與統治的根本區別，治理理論認為，國家、公共部門、企業、第三部門或非國家組織以及社會志愿者都可以成為公共事務、問題等治理的主體，并且各主體之間存在著權力依賴，能夠通過各種形式的分權與合作，將各自的優勢結合，從而完成對于公共事務、問題等的良好治理，實現行政過程中的民主決策，也因此，在一些研究中，治理理論也被稱作“多中心治理”。

2.對國家—市場—社會關系重新定位

對于國家—市場—社會三者的關系，傳統公共行政強調國家作為公共管理的唯一主體的合法性和優越性，“國家主導”在相當長的時期內被作為國家、社會、市場關系的最佳模式，但隨著后工業社會的來臨，作為傳統公共行政基礎的官僚制因其行政效率低下、體制僵化、民主缺乏等弊端飽受抨擊，提出的私有化、以績效、市場為導向重塑國家等一系列主張的新公共管理運動和將目光轉向“第三部門”的社會自治模式一度盛行，遺憾的是，新公共行政所提倡的“市場”中心使模式很快便暴露出社會管理“碎片化”、行政人員責任意識減弱等問題，而“第三部門”因其力量不足、管理缺陷等困境難以發揮理想效果。治理理論則是在對上述理論反思基礎上，試圖對國家、市場和社會的三重力量進行整合，以期在網絡框架中實現三者的合作，因此也可以說，治理理論是對國家失靈、市場失靈的反思和替代，也是對社會自治的延伸與優化。

3.強調治理目標的多樣化

不同于傳統行政的善政目標，治理所追求的是能夠實現善治。善治實際上包含了多重關懷，其基本構成要素包括：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等。[2]當然，這些要素在現實的治理過程中可能存在沖突，因此，治理理論也強調治理目標的多元一體，即不能以一個目標否定另一個目標，而應當根據具體情況和現實需要設定核心價值和目標的主從順序，并根據實際條件的不同變化，對這些價值進行協調。

4.倡導治理手段的多樣化

治理手段的多樣化即是指擺脫對于公共權威和強制力的依賴，通過民主協商、合作互助等方式實現公共治理。在這方面，關于“整體性治理”和“網絡化治理”的研究很有代表性。“整體性治理”從國家內部著眼，考察在公共治理過程中國家作為治理主體之一，如何綜合運用預算、管理和信息科技以及契約、財政、法律等多種治理工具；“網絡化治理”從整個社會著眼，討論治理的多元主體怎樣通過談判、協商、結盟等方式結成網絡結構，強化治理合力。

總之，從內容層面來理解，公共管理領域所言治理理論，其本質可以看做：“一定范圍內的多元主體基于多元目標，運用多樣化手段對公共事務進行協同管理的過程和活動。”[3]

三、參與治理：治理理論對馬克思國家理論的繼承

本文認為，治理理論國內研究中，可以依據國家在治理中地位的不同，將其分為參與治理和共同治理兩類。而參與治理的途徑更加符合中國的國情，并且對馬克思主義國家理論進行了繼承。

參與治理的途徑強調在實際治理過程中，各治理主體的地位并不是完全平等的，國家在多元主體中最為重要，有著和其他主體不同的地位和權力。這與我國長期以來的國情相符，也是對“元治理”的認同。

1.考慮中國的國情實際

治理理論提出及其在西方發達國家的興盛有著深刻的歷史條件和廣闊的時代背景，這些條件和背景與當前中國現實并不完全匹配，所以國內治理理論的研究需要進行本土化的改造。鑒于中國正處于轉型期，長期以來形成的一元化政治結構并未徹底改變，官僚制依然是占主導的行政模式，所以弱化國家（政府）的做法并不可行，而黨的組織擁有最高的政治權威，又蘊含巨大的能量，其在治理中的作用也不可忽視。因此，應當以經濟體制的轉型為平臺，以民主法制建設為核心，在此基礎上轉變國家職能，培育公民社會，最終建設成具有中國特色的國家治理模式。

2.對“元治理”理論的認同

“元治理”是作為“治理的治理”，即是對治理過程的統籌。“元治理”理論認為由于存在治理失敗的可能性，為最大程度地降低失敗風險，并增強各方力量的合力，就需要“元治理者”對多元治理力量或機制做出宏觀安排和協調。由于“國家（政府）本身是社會的一部分，又常常承擔著保證社會機構制定完整和社會凝聚力的責任”[4]，故應作為元治理者，平衡各種力量，統籌各層次的治理，并根據情況對治理機制進行相應程度的調整。對于“元治理”理論的認同使得參與治理途徑的研究倡導在基礎性工作中，仍然應由國家作為最重要的行為主體，承擔建立、指導其他治理主體的大方向和行為準則的重任。

四、國家治理：治理理論與馬克思國家理論的結合

治理理論雖然有對馬克思國家理論的繼承部分，但其仍然存在內在的缺陷和輪靜，主要表現為：同國家和市場可能會出現失靈的狀況一樣，治理理論也存在失敗的風險。治理理論試圖通過在合作網絡內整合國家、市場和公民社會的力量，發揮三者的比較優勢，互相彌補局限，從而實現對公共事務的良好治理，但治理網絡權力依賴的背后，是責任界限的模糊，可能造成三者優勢難以共存，甚至三者劣勢相互疊加的局面。

此外，新的“治理”在其提出之初，就隱含了意識形態的色彩，并且這種意識形態與很多發展中國家本身的政治生態和文化傳統是不相符的。對于治理理論的盲目應用很容易對主權國家的自主、自治造成損害。此外，另一種極端的傾向也值得戒備：在一些研究中，“治理”被作為一種聽上去更為溫和、民主的詞匯，掩蓋與其本身完全相反另一種意識形態。這種對治理理論的刻意地曲解應用，則會對社會發展造成嚴重的侵害。

“‘治理離不開兩個前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系，二是民主、協作、妥協的精神” [5]。當下的中國，在這兩方面的條件顯然都有欠缺，與治理理論的要求還存在很大的差距。基于此，對治理理論在中國應用存疑的學者認為：“在中國現代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱”[6]。因此，將治理理論與馬克思主義國家理論相結合進行“國家治理”才是合理的治理之道。

國家治理體系和治理能力現代化的提出并不違背馬克思主義的國家學說。馬克思主義認為，國家最終將走向消亡，在走向消亡的過程中國家的政治統治職能將逐步萎縮、社會職能將不斷擴大。馬克思高度贊揚了巴黎公社這一組織形式，認為“公社是社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的充滿生氣的力量；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量（即被人民群眾的壓迫者所篡奪的力量）（原為人民群眾自己的力量，但被組織起來反對和打擊他們）”也就是說，公社要把阻礙社會自由發展的國家歸還給社會有機體，這意味著社會和勞動的解放，其本質是“社會共和國”。“社會共和國”就是作為社會的真正代表，由人民直接管理國家，建立“自由人的聯合體”。[7]

可見，國家治理體系和治理能力的現代化，與馬克思主義關于“社會共和國”的思想是一脈相承的。將當代治理理論與馬克思主義國家理論相結合，形成的國家治理理論具有較強的生命力。

參考文獻：

[1]俞可平：《引論：治理和善治》，載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會科學文獻出版社，2000年第1版第5頁

[2]參見俞可平：《引論：治理和善治》，載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會科學文獻出版社，2000年第1版第5頁。第9頁

[3]麻寶斌等著：《公共治理理論與實踐》[M]，社會科學文獻出版社，2012年第1版第9頁

[4]杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》， 載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會科學文獻出版社，2000年第1版第81頁

[5]臧志軍：《“治理”：烏托邦還是現實》，載《探索與爭鳴》，2013年第3期

[6]劉建軍：《治理緩行：跳出國家權力回歸社會的陷阱》，載《探索與爭鳴》，2008年第3期

[7]方濤：《從“國家統治”到“國家治理”——馬克思主義國家學說中國話的歷史進程》，載《中共天津市委黨校學報》，2014年第4期