農村金融“田東模式”對江蘇的啟示

江蘇農業委員會調研組

農村金融“田東模式”對江蘇的啟示

江蘇農業委員會調研組

為更好發揮金融杠桿作用，撬動社會資本進入農村，讓金融更好服務農業產業發展，促進農民增收致富，由江蘇省農業委員會財務處、省農村經濟研究中心、省金融辦銀行一處等單位組成的調研組2016年12月赴廣西考察學習金融支農經驗，實地調研農村金融“田東模式”的具體做法。調研組認為，農村金融“田東模式”瞄準農村金融“更缺服務、更缺信用、更缺支持”的“更為弱勢”困境，緊緊扭住構建農村信用體系這個基礎和根本，充分發揮政府的組織、引導、支持作用，始終堅持信用為上、合力推進，著力打造農村金融改革創新的“服務牌”，更好地激發各類市場主體的內生活力和自身動力，有針對性地解決農村金融需求和供給之間的結構性障礙，即農民找誰貸、怎么貸、還得上及金融機構貸給誰、貸得出、收得回等問題，有效緩解了“三農” “融資難、融資貴”的窘境。

一、農村金融“田東模式”的背景與特征

田東縣位于廣西西南部，地處右江河谷盆地，是“中國芒果之鄉”，也是國家扶貧開發工作重點縣。田東縣屬百色市，轄9鎮1鄉167個村（街）和社區，全縣總人口40.6萬人，其中農業人口33.2萬人，占總人口82%。2009～2015年，田東縣農村金融改革財政累計投入6549萬元，其中中央財政投入1435萬元、自治區2468萬元、田東縣2645萬元，有限的財政投資讓金融與產業深度融合、互為促進，取得了顯著成效。一是涉農貸款快步發展。全縣涉農貸款余額由2008年的15.37億元增長到2015年的64.72億元，年均增幅22.8%，涉農貸款年均增速比面上貸款高3.28個百分點，涉農貸款占全部貸款的比重一直保持在70%以上，金融支農力度顯著加大。二是農民收入穩步增長。全縣農民人均純收入由2008年的3363元增加到2015年的9234元，年均增長15.1%，增速比城鎮居民高6.44個百分點，城鄉居民收入比從2009年最高時的4.22∶1降低到2015年的3.04∶1，連續六年下降。三是信用意識逐步形成。經過八年的試點推進，農民的信用意識不斷增強，從最開始的觀望、抵觸，到后來的體驗、關注，再到現在非常在乎、主動爭取，甚至部分村組為防止個別人還貸不及時、守住 “信用村”牌子，全力協助還貸，確保信用評級不丟失、不下降。自2009年田東縣被中國人民銀行確定為全國農村支付服務環境建設聯系點開始，先后成為全國第一個信用縣、全國農村保險示范縣、全國農村信用體系建設示范區、國家扶貧開發綜合改革試點縣。

（一）農村金融“田東模式”的形成過程。2008年，田東縣成為時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國同志學習實踐科學發展觀活動的聯系點。在學習實踐活動中，吳邦國同志作出了“金融是發展農村經濟的瓶頸，建議以田東為試點，在中央金融部門的支持下，破解這一難題，這也是三中全會提出的課題”的重要批示，由此田東縣開啟了農村金融改革試點。2011年12月，田東縣獲批以“深化農村金融體制改革”為主題的農業部國家農村改革試驗區。經過幾年的改革實踐，田東縣實現了“一大跨越、兩大變化、三大突破”——經濟發展水平實現大跨越；農民金融意識、農民所享受的金融服務實現大變化；農村普惠金融機制、農村產權制度改革、農村有效金融需求實現大突破，基本形成了各方認可、叫響全國并在國外有一定影響的“田東模式”。2015年11月，在中央扶貧工作會議上，習近平總書記對“田東模式”給予了高度肯定并要求推廣好田東經驗。

（二）農村金融“田東模式”的主要特征。田東縣積極創新體制機制，深化農村金融改革，逐步建立完善“六大體系”。一是建立完善組織機構體系。目前，全縣擁有銀行金融機構9家、非銀行金融機構18家、銀行網點48個，覆蓋10個鄉鎮和部分村屯，金融機構種類齊全度居廣西縣域首位。二是建立完善農村信用體系。自2009年啟動農村社會信用體系建設以來，全縣已建立農戶信用信息電子檔案7.23萬戶，農戶信用評級覆蓋率達89%，182家農民合作社、1251家中小微企業被納入征信體系。全縣評定A級以上信用戶5.8萬戶、信用村139個、信用鎮7個，53個貧困村先后全部被評為信用村。憑借信用等級，當天即可獲得農戶最高30萬元、新型經營主體最高100萬元的免抵押、免擔保信用貸款。三是建立完善支付結算體系。在鄉鎮和人口集中的“農金村辦點”布放154臺ATM機，實現ATM機鄉鎮全覆蓋；在行政村布放POS機2093臺、電話支付終端381臺。四是建立完善農業保險體系。設立甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等13個農業保險險種，建立縣鄉村三級保險服務網絡，實現農村保險服務站鄉鎮全覆蓋、保險服務點行政村全覆蓋，2009年以來政策性農業保險承保金額達90多億元。五是建立完善抵押擔保體系。財政注資3000萬元成立助農融資擔保公司，引進廣西金融投資集團在田東縣成立金融綜合服務中心，積極拓展農村有效抵押擔保物范圍，截至2016年11月，累計為種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業小微企業等新型農業經營主體主持產權交易10559宗、交易額達9.03億元，產權抵押貸款5.7億元。六是建立完善村級服務體系。在全部行政村設立“三農金融服務室”，成員由駐村干部、大學生村官、貧困村第一書記、村兩委委員、村里經濟能人等組成，將金融知識宣傳、信用信息采集、貸款調查、還款催收、保險業務辦理等前置到村一級，著力解決農村金融網點不足、信貸人員短缺、農民金融知識缺乏、居住點分散、采信成本高等問題，為“三農”發展提供更“接地氣”的金融服務。

此外，還建立農戶小額貸款獎補基金、涉農貸款風險補償基金、財政性存款與涉農貸款掛鉤“三個補償機制”和農村產權制度改革、農村經營體制創新“兩大支撐體系”，與“六大體系”互為補充、融為一體。“六大體系”是“田東模式”的總體框架，“三個補償機制”是“田東模式”可持續發展的重要保障，“兩大支撐體系”是“田東模式”外部支撐的有效載體。

二、廣西推廣“田東模式”的進展情況

農村金融“田東模式”在“老、少、邊、山、窮”地區探索成功后，目前正在百色和廣西全區推廣，雖取得了一定成績，但與田東縣相比，成效仍有差距。

（一）廣西推廣“田東模式”的主要做法。2016年3月，廣西召開以“推廣田東模式，發展普惠金融”為主題的全區農村金融改革工作會議，建立自治區全面深化農村金融改革工作聯席會議制度，鞏固和擴大改革成果，加快構建多層次、廣覆蓋、低成本、可持續的現代農村金融服務體系。一是積極引導現有金融機構服務下沉。鼓勵銀行業金融機構在農村地區設立服務網點，積極推動農村信用社、農村合作銀行改制為農村商業銀行，加快培育發展新型農村金融機構，支持區內外符合條件的各類資本在縣域設立村鎮銀行。截至2016年11月，全區138家銀行業金融機構共有6209個營業服務網點，其中縣域服務網點408個、鄉鎮服務網點5642個，縣域以下服務網點占比達到97.4%。

二是扎實推進“三農金融服務室”建設。大力推廣田東“農金村辦”模式，充分利用村級行政資源在行政村建立“三農金融服務室”，打通農村金融服務“最后一公里”。截至2016年11月，全區已建立“三農金融服務室”3059個，行政村覆蓋率達到21.24%。三是著力筑牢農村普惠金融基礎設施。支持銀行機構在鄉村布放POS機、自動柜員機等各類金融基礎設施，每臺POS機每年財政支持600元，每臺自動柜員機財政一次性補助8000元，加快建設惠農支付體系，讓農民步不出村即可享有小額取款、轉賬等金融服務。截至2016年11月，全區助農取款（支付）服務點達1.8萬個，行政村覆蓋率達到100%。四是全面開展農村信用“四級聯創”。組織開展“信用戶”“信用村” “信用鄉（鎮）” “信用縣”四級聯創工作，截至2016年11月，全區已建立農戶信用檔案526萬戶，其中評定“信用戶”403萬戶，創建面達37%；評定“信用村”3258個，創建面達22.63%；評定“信用鄉（鎮）”226個，創建面達19.58%；“信用縣”4個。截至2016年11月，全區金融機構累計向372萬信用農戶發放貸款1331億元，完成108.28萬戶建檔立卡貧困戶的評級授信工作，授信額度達434.05億元。

（二）廣西推廣“田東模式”遇到的困境。一是推進合力不夠。農村金融改革面廣量大，“條、塊”之間很難形成合力。推廣農村金融“田東模式”涉及農村產權制度改革、農村金融機構設立、支付體系建設、信用體系構建、金融產品創新、農村金融政策制定等多項職能、多個部門，是一個復雜的系統工程，任何一個環節都可能誘發“木桶效應”，影響整體推進效果。田東縣作為國家級農村改革試驗區，得到了中央多位領導的關心和多個部委掛鉤指導推動，縣委縣政府也非常重視，縣各相關部門形成合力加以推進落實。其他很多地區因缺乏有效抓手，再加上部分同志的畏難心理、等待思想甚至消極態度，一推才動，不推不動，一談到農村金融改革創新就怕“金融風險”，致使“田東模式”難以有效推廣，甚至停滯不前。二是地方財力有限。鑒于“三農”金融服務具有高風險、低回報的特點，以及“三農”金融產品具有公共或準公共產品的特性，建立健全農村金融組織體系、信用體系、擔保體系、保險體系、支付體系、服務體系以及風險補償體系、產權交易體系等都離不開財政的支持。廣西多數地區財力有限、資金緊張，還有不少扶貧重點開發縣，在很大程度上制約了“田東模式”的推廣應用。三是服務供給偏少。農村金融從來不缺需求，缺的是從供給側提供適宜“三農”特征的有效產品和服務。即使在田東，全縣所有金融機構涉農貸款余額的80%以上主要集中在田東縣農村商業銀行。相比于經濟發達地區，廣西全區服務“三農”的金融機構總體偏少，滿足于貧困地區資金小、數量大的金融創新服務不足，更未形成競爭有序的市場格局。

以上“三個問題”歸根到底還是思想的問題，只要地方重視、合力推進，創新機制、傾斜支持“，小資金”也能“辦大事”，田東縣就是最好的例子。

三、農村金融“田東模式”對江蘇的啟示

農村金融需求呈現額度小、數量多、季節性強、風險大、缺乏強抵押物等特點，而目前農村金融供給基本上沿用城市的思維、工業的思路和大銀行大金融機構的機制，這正是農村金融長期解決不好的癥結所在，即正規的金融供給與“三農”金融需求始終對不上。農村金融“田東模式”則始終堅持問題導向、創新機制、產業融合、精準發力，縣委縣政府牽頭推動，瞄準農村金融領域的薄弱環節加大投入，并通過創新方式、創造路徑給農民增信、給農業加能，很好地克服和解決了農村金融信息不對稱等供給服務對接難題，構建完善的信用體系和服務體系，這對江蘇省加快推進農村金融改革發展也有很好的參考借鑒價值。

田東芒果

（一）政府重視是農村金融“田東模式”的前提。與城市相比，農村缺少完整、系統、可持續的金融政策引導和支持，農村金融公共產品和基礎設施匱乏，造成了城市、農村金融服務“二元結構現象”。針對農村金融“更缺支持”的難題，田東縣在中央、自治區、市的大力扶持下，縣委縣政府統一組織，由縣金融辦牽頭，多部門聯動、多資源整合，農村金融生態環境營造、基礎設施建設“兩手抓、兩手都硬”，并建立30多個部門組成的試驗區工作聯席會議制度，成立金融工作辦公室，先后制定40多份制度文件，逐步形成了“政府部門推動、金融機構參與、農民群眾主體、社會力量協作”的運行機制。一方面，加大了農村金融公共產品和基礎設施的投入，通過在鄉鎮和村屯布放ATM機、POS機及自助服務終端，解決了農村支付結算服務不足的問題，成為廣西首個實現“鄉鎮級金融網點跨行資金匯劃鄉鄉通”和轉賬支付電話“村村通”的縣份。另一方面，推動財政政策與金融政策的有效銜接，采取縣級財政出資設立貧困農戶小額貸款獎補基金、涉農貸款風險補償基金、農業信貸擔保體系，建立財政性存款與涉農貸款掛鉤機制，共享信用信息與精準扶貧管理信息，構建土地確權—交易—抵押—擔保—貸款一體化服務體系等方式，彌補農村金融服務“短板”，激發金融機構支農內生動力，推動農村金融服務實現商業化、可持續。江蘇屬經濟發達地區，農村金融基礎較好，應繼續加大財政支持力度、創新政策扶持機制，總體規劃布局農村基層金融服務網點，持續改善農村金融軟硬件設施條件、提升農村金融內外部發展環境，讓金融“造血”功能在農村落地生根、開花結果，讓金融服務和農業產業融合發展。同時，鼓勵設計更多增信政策，引導開發更多適宜新型農業經營主體的產品，如基金、信貸、保險、農地金融、合作金融等，讓農戶都能從正規途徑獲取貸款服務。此外，還要推動“金融服務+特色產業”融合發展，調研發現，田東縣竹子、甘蔗、蔬菜、水果、生豬、家禽等“6大10億元”產業打造穩步推進，芒果、香蕉、甘蔗、火龍果、秋冬菜、生豬、林下養雞等“七大”特色產業優勢凸顯，這些特色主導產業的發展壯大為農村金融改革孕育了土壤、奠定了基礎，讓金融供給有用武之地、有需求源泉。當前，江蘇省突出發展農業結構調整16個重點產業，也將為農村金融改革發展創造新空間和需求。

（二）信用體系是農村金融“田東模式”的核心。表面上看，分散的農戶信用體系不健全，信用等級低，但其實是農戶自身的信用未充分顯現，根源在于農民信用難采集，信用評級缺失。針對農村金融“更缺信用”的難題，田東縣成功研發了農戶信用信息采集與評級系統，通過“縣、鄉、村、戶”四級聯動全面采集農戶信用信息，成為廣西乃至全國縣域信息采集面最廣、農戶建檔最多、內容最齊全的縣份。農村金融，特別是小農金融，離不開信用。沒有信用授信，金融機構有錢也不敢貸；政府推動建立健全信用體系，做了金融機構想做而不愿做的信息采集評級工作；有了信用評級，金融機構就敢放敢貸、農民就想貸能貸。田東縣農村信用信息體系建設累計投入475萬元，人均投入11元，資金投入并不是很大，但發揮了財政資金“四兩撥千斤”的功效。借助農村信用體系，解決了農民及農村經濟主體貸款難、農村金融機構放款難、風險防控難“三大難題”。從田東縣8年的試點經驗來看，縣農商行涉農貸款不良率僅為1%左右，比金融機構全社會不良貸款率還低了1個百分點左右，使農民潛藏的良好信用品質得以顯現。江蘇縣級財政投資建立信用體系的資金保障基本沒有問題，假若推動建立全省農村信用體系，相信一定能取得更多更好的實效，農業現代化建設也能加速推進。同時，加強農村金融人才培養、農民信用意識培育，將農村金融列入農民培訓課程，組織開展送資金、送信息、送金融知識“三送”活動，全面推動金融惠民工程建設。

（三）服務下沉是農村金融“田東模式”的關鍵。農村金融網點少、適合“三農”需求的金融產品稀缺、金融人才匱乏，農民無法獲得與城市同等水平甚至最基本的金融服務。針對農村金融“更缺服務”的難題，田東縣在全縣所有行政村、街、社區設立“三農金融服務室”和“三農保險服務點”，發揮其連接金融機構和農民群眾的橋梁紐帶作用，推進信用信息采集、貸前調查、貸后催收、保險服務、金融知識宣傳等工作前置到村一級，實現農民足不出村便可辦理的“一站式”金融服務，形成了“農金村辦”模式。這樣既增加了農村金融的有效供給，又大大降低了農村金融服務的成本，讓農村從金融服務的“盲區”變為金融服務的“藍海”。“農金村辦”能充分發揮社區的“地緣、業緣”優勢，因為它既了解農戶，又是很可靠的組織資源，還能充分發揮鄉村“熟人社會”治理優勢，推動建立農村信用體系。這樣既降低了金融機構貸前的調查成本，又減少了金融機構貸后的管理成本。江蘇和全國大多數省份一樣，省內金融機構多分布在縣級以上城市，對農村金融需求服務不夠，建議通過政策引導金融機構將服務下沉到鄉村，構建覆蓋農村產權、信用評級、農村保險、助農擔保、支付體系于一體的農村金融綜合服務社，讓金融服務進村入戶；同時，利用財政資金給金融機構為農服務“風險兜底”，進一步搞活農村金融市場，切實提升農村普惠金融水平，打通農村金融服務“最后一公里”，讓城鄉居民在金融服務上同等享受改革發展成果。

調研組成員：

省農委財務處：費貴華 孫 銳

省農研中心：邵紅寧 龔金龍

江蘇農村經濟雜志社：黃 挺

省金融辦銀行一處：韓 悅

揚州大學商學院：韓宏華