PPP模式的運作困境與完善對策

◎郭靖

PPP模式的運作困境與完善對策

◎郭靖

城市基礎設施建設關系著公共物品的供給與服務，它離不開財政的投資，但是城市基礎設施建設的投資額度大，對于政府部門來說，需要引進新的融資模式緩解財政的壓力。PPP模式能夠通過引入民間資本的方式投資基礎設施建設項目，有效地緩解財政的壓力，促進基礎設施的發展。PPP模式迎合城市基礎設施建設的特點與需求，能夠為設施的建設提供大量的社會資本，我國當前的諸多項目都是采用PPP模式建設的，如北京地鐵四號線等。PPP模式在促進我國城市基礎設施建設上發揮重要的作用，但是同時我國的PPP模式起步晚，在具體的運作中存在投資回報機制不完善、法律法規不健全、人才隊伍缺乏等方面的困境，因此針對困境提出具體的完善對策，為我國PPP模式的發展提供有益的借鑒。

PPP模式的運作困境

PPP（Public-Private Partnership）模式是由BOT模式發展而來，PPP模式是一種融資模式，政府通過與私營部門合作的方式在公用事業的領域上引入社會資本的方式，采用平等的協議方式進行基建項目的合作，由社會資本對項目進行投資與運營的模式。目前我國的PPP模式運用的項目不斷地增多，如國家發改委2015年公布十三個典型的PPP模式的項目，其中有北京地鐵四號線項目、合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目、大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程等。PPP模式不僅運用到基礎設施建設領域，還有其他的事業領域，為項目的融資提供多元化的資金主體。但是同時，PPP模式依然存在一定的問題，具體如下：

PPP模式的法律法規過于零散，缺乏統一性。PPP模式在我國的起步較晚，我國關于PPP模式運用的規范缺乏專門性的立法規定，主要是通過《合同法》以及《特許經營法》、《市政公用事業特許經營管理辦法》等法律規章文件進行規定，而且這種立法規定過于簡陋，特別是PPP模式作為公私合作經營的融資模式，對于政府的權利規定上過于偏重，導致政府的操作空間過大。當前國家發改委起草《中國基礎設施和公用事業特許經營法(草案征求意見稿)》、財政部也研究起草《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》，但是缺乏頂層的制度設計，導致PPP模式運營過程中存在較大的問題。在PPP模式實踐中“特許經營權”無法保障經營人能夠獲得土地使用權。

PPP模式的社會信用基礎缺失。PPP模式是公私合作的模式，二者進行合作的主要基礎是信用，政府在基礎設施建設過程中需要依靠社會資本，而社會資本進入公用事業領域需要借助政府的力量。目前PPP模式的社會信用基礎缺失，如政府過于強調自身的利益，對于社會資本投資者的利益造成侵犯，如中國的首個PPP模式的項目——福建泉州刺桐大橋的建設上，名流公司作為大橋的投資方與政府簽訂了PPP合作協議，但是當地政府卻對PPP項目的經營權并未進行特許經營的保護，導致名流公司在既得不到政府補償的情況下，還被當地政府要求改變合同，導致PPP項目投資的總成本上升。

政府盲目承諾投資回報率。社會基礎設施項目的建設是政府的責任，但是地方政府由于財政資金的有限性無法對項目進行充足的投資，必須要借助社會資本。一些地方政府為了吸引社會資本進入公用事業領域，往往采取政府承諾投資回報率的方式，我國的《政府和社會資本合作模式操作指南》中要求各級政府不得在PPP項目中承諾固定的回報率，但是在實際的操作中卻大量存在。

我國PPP模式運作的完善對策

設立統一專門性的PPP模式的部門法。當前PPP模式的法律法規文件過于零散，而且立法的位階低，導致PPP模式的發展存在各個部門法沖突的情況，如我國的財政部、發改委等都針對PPP模式發布相關的政策，但是各個部門文件之間的協調性不足，導致PPP模式發展存在混亂性。隨著我國當前PPP模式項目的增多，PPP模式運用上需要進行統一的規定。因此需要對PPP模式進行專門性的立法，對于PPP模式的項目立案、市場準入、定價、風險分擔等方面都需要進行統一的規定，并且規范PPP模式項目的糾紛解決機制，能夠最大化地活躍社會資本，促進PPP模式的發展。

健全社會信用約束機制。在PPP模式的推進中政府與社會資本投資者的失信行為都會導致PPP項目的流產，在PPP模式的推進過程中，不僅要約束企業投資者的行為，防止社會投資者投機而損害社會公共利益，但是同時也需要約束政府的行為，政府要在PPP模式推進過程中守信，同時企業也要遵守規則，保障PPP項目的順利推進。在PPP模式中，要注重投資者的信用機制建設，特別是要對社會投資者的市場準入條件進行嚴格的限定，對于信用基礎差的社會資本投資者，要嚴格其進入。對于政府公權力的約束來說，政府要構建信用政府的形象，才能更好地吸引社會資本投資者，才能讓更多的資本引入到PPP模式項目中，政府不得隨意地對合同的內容、合同履行的條件進行更改，要樹立一個誠信政府機制促進PPP模式的健康有序的發展。

準確定位政府的職責與角色。在PPP模式項目中政府不應當違反程序的規定而盲目地進行投資回報率的承諾，這種承諾容易產生權錢交易的現象，政府應當準確地定位自身的職責與角色，推動PPP模式項目的前提是要尊重市場規律，要堅持“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，通過積極地政策引導社會資本，做好中介服務的工作，不斷對管理制度進行創新。在PPP模式中政府要對PPP項目進行積極的引導與管理，在PPP模式中政府要堅持“有所為與有所不為”的原則，在投資回報率上不得進行私下的投資收益的回報承諾，要通過建立政府政策的公信力，要保障政策不朝令夕改，并且消除社會資本投資者的顧慮。政府要杜絕權力尋租行為的發生，防止PPP項目出現政府獨斷的現象。

（作者單位：渤海證券股份有限公司）