從替代到共容：一個關于產業政策的文獻綜述

席建成，孫早

（西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安710061）

理論·實務

從替代到共容：一個關于產業政策的文獻綜述

席建成，孫早

（西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安710061）

回顧經濟學的發展史，政府與市場之間的關系始終是經濟研究的核心議題之一，對產業政策的認知便是不同時空下這種關系的具體反應。文章通過對產業政策研究文獻的認真梳理，從一個側面勾勒出政府與市場之間關系演進的大致線索。研究表明：產業政策理論遵從“思想—實踐—理論”的發展脈絡，隨著對市場認識的深化而逐步演進。從早期的替代市場論到市場增進論，再到強調促進競爭的激勵相容，產業政策與市場之間逐漸走向共生共容。微觀上，將企業異質性納入產業政策效應的分析框架，奠定了產業政策作用機制的基礎；中觀上，更加重視特定產業、地區的結構性特征及其所決定的比較優勢；宏觀上，與國家的政治、經濟體制相結合，探究組織和制度對產業政策行為主體的激勵已形成一個相對獨立的研究領域——“產業政策實施中的政治經濟學”。

產業政策；替代市場論；市場增進論；條件共容論

一、引言

追溯不同經濟體的經濟發展史，人們發現，大部分發達國家和發展中國家的政府都曾試圖通過產業政策工具來加快實現國家的經濟發展，但關于產業政策①的理論爭議從未間斷。爭議的核心集中在兩個彼此關聯的議題：一是產業政策是否需要；二是產業政策是否有效。第一個問題實質上是探討產業政策的理論基礎，在經濟思想史上可以歸結為不同學派之間的理念之爭；第二個問題則偏重于對產業政策實施效果的總結和評價。大多數經濟學家都承認市場失靈的存在，但市場失靈能否為政府干預（實施產業政策）提供潛在的空間，存在不同的看法。在政策評價上，從政策有效性的衡量標準到政策實施前后效果的比較，都未達成共識，甚至對同一個政策案例也存在不同的看法［1］。盡管存在眾多的經驗實證文獻，但在反事實論證和工具變量選取上都缺乏足夠的重視，無法回應“沒有產業政策也許會更好”的質疑［2］。有關產業政策的爭議客觀上促進了產業政策理論的發展，而思想上不同學派對產業政策研究的極大關注和實踐中各國豐富的產業政策經驗，為產業政策理論的發展奠定了堅實基礎。值得關注的是，產業政策理論的發展遵循著什么樣的脈絡，在經濟全球化和市場一體化日益深入發展的格局下，未來產業政策是否還有實施的空間？現有文獻仍未給出清晰的答案。本文在認真梳理相關文獻的基礎上，嘗試為人們理清產業政策理論演進的內在邏輯，進而為探究產業政策理論發展的趨勢提供一種有益的視角，最終為政府決策提供科學的理論依據。

二、產業政策理論發展的三個階段

從早期的“有實踐無理論”到隨著發展經濟學的興起而勃興，再到獨立概念的提出和構建自身的理論基礎，產業政策理論的發展始終受到兩種因素的影響和驅動。一種因素是占主流地位的經濟發展思想，另一種因素則是各國的發展（工業化）經驗。在迄今為止近300年的產業政策發展歷程中，伴隨著經濟思想和經濟發展思潮的變化以及各國豐富的政策實踐，產業政策的理論演進大致可以分為三個階段：替代市場階段、市場增進階段以及產業政策與市場機制的“條件共容”階段，如圖1所示。

圖1 產業政策理論發展脈絡

第一階段，從1701年英國《棉布法案》的頒布到20世紀60年代發展經濟學的興起，為產業政策替代市場的階段。在古典經濟學思想占據主流地位的影響下，一方面，產業政策理論長期沒有得到主流經濟學應有的關注；另一方面，英國、德國、美國等歐美國家在產業政策的保護和扶持下實現了向發達國家的邁進。20世紀40年代強調需求管理的凱恩斯經濟學興起，特別是20世紀50年代，發展經濟學理論被納入主流經濟學的思想體系，為產業政策的理論發展提供了基礎。在總結各國工業化經驗的基礎上，產業政策理論逐漸形成了政府主導市場的發展共識，但也存在著“是否需要產業政策”的爭議。

第二階段，從20世紀60年代至20世紀末期，為產業政策增進市場的階段。在新古典經濟學占據主流地位的20世紀80-90年代，秉承自由主義思想的里根經濟學和撒切爾夫人的私有化政策分別在美國和英國獲得主導地位，產業政策的聲譽跌入谷底。但經濟思想上的忽視無法阻礙東亞經濟體的成功崛起。1994年，世界銀行總結東亞奇跡的經驗，肯定了產業政策的作用，使得主流經濟學開始關注產業政策理論，以青木昌彥［3］為代表的學者們提出了產業政策的“市場增進論”。市場增進論回避了政府與市場孰優孰劣的討論，但始終難為發展中國家的經濟發展提供可具操作性的政策良方。

第三階段，從21世紀初至今，為產業政策與市場機制“條件共容”階段。2008年的金融危機，為產業政策理論和應用提供了難得的發展機遇，伴隨著“應對危機”的政策實踐，產業政策理論研究迎來新的高潮。豪斯曼和羅德里克［4］提出了產業政策的自我發現（Self-Discovery）功能，強調產業政策的作用“并非一個自主性的政府來獨自實施屁古稅或補貼措施，而是在私人部門和政府之間采取戰略性的合作，進而發現哪里才是經濟結構調整的主要障礙，以及該采取怎么樣的措施去克服這些障礙”②。隨后，大量的研究文獻涌現，并將研究視角集中于產業政策如何更好地實施。這些研究分別從企業層面、產業和地區層面以及國家政治體制和經濟結構等制度層面與產業政策相結合，將產業政策理論研究推向了新的發展階段。其共同點是，產業政策的實施效果依賴于產業政策的實施方式、產業和地區的資源稟賦結構以及制度環境對產業政策行為主體的激勵與約束條件，被稱之為產業政策與市場機制的“條件共容”。

三、替代市場：早期工業化實踐催生的理論之爭

從18世紀初英國頒布《棉布法案》到20世紀中葉近250年的時間里，英國、美國和德國等發達國家相繼崛起，從低收入水平的農業國轉變為高收入的工業化國家。在實現工業化的過程中，政府或有意或無意地通過貿易保護、稅收優惠、政府補貼等產業政策，促進了經濟的發展。總結歐美國家的發展經驗，一些經濟學家提出了強調“政府彌補市場失靈”的產業政策理論，稱之為“替代市場論”。

（一）產業政策在英美等發達國家崛起中的作用

英國的光榮革命，不僅在政治上建立了君主立憲制政體，在經濟上，輝格黨人通過創立英格蘭中央銀行、改造稅收體系，頒布《棉布法案》等政策促進國家的發展，在皮克斯看來，這批政策或許是世界上最為成功、影響最為深遠的產業政策之一，堪稱“產業政策之母”［5］。隨后美國在追求工業化的過程中，面對英國占據統治地位的國際市場，時任財政部長漢密爾頓認為，只有對國內產業采取保護和補貼，等其足夠強大后才可以放開貿易與國外企業展開競爭。為此，他向國會遞交了《關于制造業的報告》，在報告中漢密爾頓提出了一系列促成美國工業發展的措施，包括保護性關稅和進口禁令、補貼、重要原料的出口禁令、工業投入品的進口自由化、關稅退讓、發明獎勵、生產標準的管制等。出于種種原因，國會并未采取漢密爾頓提出的政策。但在19世紀美國追求工業化的歷程中，這些措施被全面采納［6］。如果將英國、美國運用產業政策推動國家的工業化視為政府無意識作為的結果，那么德國在追求工業化的道路上，產業政策則是其重要的手段。19世紀中葉，在考察了美國的經濟發展史后，德國學者李斯特堅信國家在經濟發展中具有不可替代的作用，他以切身的努力促成了德國各邦建立關稅同盟，使德國經濟獲得了統一。在德國發展的初期，面對英國鼓吹的貿易自由化政策，李斯特［7］批評道：“發達國家的行為是一種‘踢開梯子’的做法，當英國通過貿易保護成功登上了工業化國家高峰時，隨后所做的是“把他所使用的梯子一腳踢開，免得別人跟著上來”。在李斯特看來，落后國家的產業在建立之初，由于經濟規模和技術水平的制約，不可能與發達國家的同類企業在國際市場上展開競爭。因而，需要政府采取貿易保護的政策和必要的補貼措施，使其逐步成長，待實現了較強的競爭力時，再開放市場使其與國外產業競爭。他開創的歷史學派，以貿易保護主義和國家主導經濟發展的思想為德國的工業化奠定了理論基礎，同時也開辟了落后國家實現經濟發展的“趕超之路”。

（二）經濟思想的演進：從古典經濟學到發展經濟學

盡管一些發達國家通過運用產業政策實現了經濟的發展，但在思想史領域，取代了重商主義之后的200多年里，以“看不見的手”為核心的新古典自由主義一直占據著主流地位。1776年，亞當·斯密發表了《國富論》，奠定了古典經濟學的發展框架，后經薩伊、馬爾薩斯、穆勒、龐巴維克、杰文斯和瓦爾拉斯等經濟學家的努力，1890年馬歇爾的《經濟學原理》問世，標志著以均衡價格理論為核心的新古典微觀經濟學體系的形成。在新古典經濟學那里，政府的作用僅限于提供國防和治安、基礎設施以及保障交易正常進行的司法系統。在自由主義思想占據主流地位的250年里，人們越來越堅信價格機制是調節商品供求的有效手段，能夠平抑市場的波動。1929年，美國、英國等資本主義國家遭遇了空前的經濟危機，面對大蕭條帶來的失業和經濟衰退，秉承自由主義思想的經濟學家們陷入迷茫。人們開始懷疑依靠市場自身調節能否使經濟走出蕭條。在此背景下，凱恩斯強調政府干預的宏觀經濟學應運而生。隨后，財政政策和貨幣政策作為政府干預經濟的主要手段得到了主流經濟學的認可，福利國家模式也漸成為發達國家的發展目標。

思想史上由自由市場到政府干預的悄然轉變，為發展經濟學的興起迎來了難得的發展機遇。從20世紀40年代到20世紀60年代，經濟學家將工業化與經濟發展問題聯系起來，發展經濟學進入了黃金的二十年，一大批發展經濟學家登上了歷史舞臺［8］。發展經濟學主要研究欠發達國家由傳統的農業國向現代的工業化國家轉變的問題。在欠發達國家追求工業化的過程中，不僅會遇到資金不足、技術匱乏、技術設施陳舊的問題，而且往往在國家治理、制度質量方面也劣于發達國家。發展中國家為了實現向發達國家的經濟趕超，往往會實施某種形式的產業政策來促進經濟的發展。由此，獨立的“產業政策”概念應運而生。但欠發達國家在治理方面的劣勢也更容易使得政策被利益集團俘獲，導致產業政策無法實現預期的效果。因而，產業政策概念從誕生之日起，就伴隨著紛紛擾擾的理論爭議。

（三）“替代市場論”及其理論爭議

在總結東歐和東南歐國家工業化經驗的基礎上，羅森斯坦·羅丹［9］的研究發現，市場需求不足是制約欠發達國家產業發展的一個普遍問題，政府能夠通過互補性投資擴大需求規模，實施“大推進”（The Big Push）戰略，進而實現國民經濟的高速增長和全面發展。隨后，格申克龍［10］提出，存在市場失靈的領域，政府可以通過產業政策來彌補市場的不足，促進經濟的發展；這種政府通過產業政策推動經濟發展的機制被稱為“替代市場論”。“替代市場論”者認為，發展中國家的新型產業在創立初期，由于缺乏經驗和相應的技術水平，無法與發達國家在國際上展開競爭，因而需要政府給予一定的保護。

“替代市場論”在政策實踐中具有廣泛的影響，但其實施效果不斷受到學者們的質疑。克魯格和唐瑟［11］基于土耳其產業層面的數據研究發現，受到較多保護的產業，其全要素生產率的增長并沒有顯著高于其他未受到保護的產業。對此，克魯格認為，傳統的政府干預發展過程暗含三個假定：一是政府作為實施政策的主體，應具有最大化社會福利的目標函數；二是假定政府具有實施產業政策所需的完全信息；三是沒有考慮政策的實施成本。顯然，現實中的產業政策無法滿足隱含的假定，因而實證結果與理論不符也就不足為奇。另一方面，在發展中國家政府強烈的發展愿望驅使下，“替代市場論”者越來越堅信政府能夠代替市場機制，實現經濟的趕超。在產業政策的實踐中，秉持“替代市場”的理論認識，一些國家的政策制定者不尊重市場規律和自身的比較優勢，實施趕超戰略，頻頻干預市場，造成市場機制的扭曲和資源錯配，進而導致產業政策失敗［12］。

在推崇“替代市場論”的學者那里，產業政策的作用與市場的作用是并行的，并且有時可以相互替代。因而，在兩者交叉重疊之處，難免存在產業政策對市場機制的僭越，導致“越干預效果越差”的困境。在20世紀80-90年代，伴隨著政策實踐和思想領域的變化，產業政策理論悄然發生著變化。

四、增進市場：東亞奇跡下的理論升華

在“替代市場論”成為產業政策主導理論的時期，產業政策的反對者認為，政府干預將扭曲市場的價格信號，影響資源配置效率；另外，制定產業政策的政府在“利潤最大化”假定的驅使下，可能為了“自身利益”采取能夠給他們帶來效用最大化的行為，這種選擇的結果將會偏離公共目標，從而導致“政府失靈”。在此假定下，政府（官員）在實施產業政策的過程中，可能通過尋租和腐敗行為來追求自身利益的最大化。在實踐方面，以日本、韓國、新加坡、馬來西亞、泰國以及我國臺灣等為首的東亞國家和地區紛紛崛起，成功邁進了中等發達國家（地區）的行列，其共同點是，東亞奇跡的背后都不缺少強勢政府的干預。理論爭議和發展實踐呼喚著新的產業政策理論。

（一）華盛頓共識與東亞奇跡：思想與實踐的悖論

20世紀80年代至20世紀90年代是華盛頓共識主導經濟發展的年代，也稱為發展經濟學2.0［13］。華盛頓共識以完全市場為參照，要求發展中國家對外開放市場、實行自由貿易，對內推行私有化、明晰產權，促進市場化。拉丁美洲、東歐的部分國家遵從華盛頓共識所倡導的政策建議，試圖實現經濟的轉型和發展，卻鮮有成功的案例，紛紛陷入了中等收入陷阱的泥潭。而一些東亞國家和地區沒有遵從華盛頓共識，卻實現了持續的高速增長，被稱為東亞奇跡。在約翰遜、安士頓等［14-16］看來，政府通過產業政策對經濟的積極干預是東亞奇跡的主要原因。

東亞奇跡的發生引發了政府在經濟發展中作用的進一步討論。在理論上，圍繞政府與市場之間的關系存在三種觀點：第一種觀點認為，東亞奇跡的關鍵在于政府為“無為之手”提供了市場運行的必要環境，東亞國家（地區）中的政府并沒有對市場進行不當干預，市場能夠充分發揮資源配置的決定作用。顯然，“無為之手”的觀點忽視了東亞國家（地區）存在著強勢政府的現實。第二種觀點認為，恰恰相反，東亞奇跡的秘訣在于政府故意把價格搞錯，實現了對特定產業的保護，進而促進了產業的成長。第三種觀點介于兩者之間，認為政府對市場干預是“友善之手”，也就是說，在市場失靈和市場缺失的領域，政府干預增進了市場，促進了市場作用更好地發揮。在市場發育充分的地方，政府只是提供了市場機制運營的環境。事實上，后兩種觀點的主要差別在于產業政策是否遵從了經濟體的潛在比較優勢，但他們都承認，產業政策在東亞經濟體的發展過程中發揮了重要的作用。

在經驗研究中，約翰遜［14］系統總結了日本工業化的經驗，認為通產省操控下的產業政策對于日本經濟奇跡發揮了極其重要的作用。筱原三代平［17］提出了產業政策挑選“贏家”的兩個基準：“收入彈性基準”和“生產率上升基準”。佐貫利雄［18］、南亮進［19］等經濟學家基于產業結構與經濟發展水平的相關性，論證了后進國家通過“后發優勢”推動產業結構調整和升級的可能性。然而，一些學者對產業政策的實施效果有不同的看法，彼森和溫斯坦［20］運用日本13個產業部門1955-1990年的樣本數據，研究產業政策對部門全素生產率（TFP）增長的效應，卻沒有發現優惠政策（以稅收、補貼和有效保護比來衡量）對目標部門的規模收益、資本累積率或TFP有顯著的貢獻。而帕克和韋斯特法爾［21-22］的研究表明，在考察期內，盡管日本和韓國的TFP均有顯著增長，但通過估算大致可以得出，產業政策的貢獻只占GDP增長率的0.5%，因而，他認為產業政策并不是推動經濟增長的主要因素。

盡管有關東亞奇跡的研究存在分歧，但無法忽視東亞經濟體在其發展過程中大量運用產業政策的事實。也就是說，給定產業政策已經存在的前提，聚焦于“產業政策如何作用于市場”也許比爭議“如果沒有產業政策，東亞經濟體的發展是否更成功”更有價值。安士頓［15］則走得更遠，她認為對東亞奇跡的關注點應集中于產業政策究竟發揮了什么樣的作用以及為什么能夠發揮作用。在她看來，東亞經濟體成功的原因突出地體現為三個方面：一是政府能夠設定表現準則來規范資本；二是政府有一定程度的自主性，有能力來規范資本；三是存在適當的政企互動網絡，既能夠解決政府的信息獲取問題，又不會被企業完全俘獲。也就是說，政企之間的“鑲嵌式自主性”和“相機性租金③”是東亞經濟體中產業政策能夠發揮積極作用的主要原因。

（二）市場增進論

總結東亞奇跡的成功經驗，青木昌彥等［3］提出了“市場增進論”。“市場增進論”認為，“政府干預應被視為一種機制。通過這種機制，政府政策的目標集中于改善民間部門解決協調問題及克服市場缺陷的能力。在這種模式下，政府是與經濟體系相互作用的一個內在參與者，它代表了一整套協調連貫的機制，而不是一個附著于經濟體系之上的、負責全能解決協調失靈問題的外在的、中立的機構”。“市場增進論”與“替代市場論”的相同之處在于都以“市場失靈”為理論基礎，但“市場增進論”的重點在于促進或補充民間部門的協調功能，而不是將政府和市場視為相互排斥的替代物。也就是說，“市場增進論”并沒有認為政府比市場高明，能夠通過產業政策以更低的成本替代市場機制，而是堅信政府可以通過與企業合作，共同克服信息不完全和協調失靈問題，進而識別和培育“優勝者”。

在“市場增進論”的理論框架下，岡琦哲二［23］通過對日本戰后經濟恢復時期政企關系的研究表明，產業政策要取得成功需要政府與企業在政策目標和手段方面滿足一定的條件，即二者在目標方面應取得共識，并需要具備合適的制度環境。金瀅基和馬駿［24］通過對日、韓石化業的案例研究發現，如果政府能夠通過精心設計的制度來減少信息不完全的干擾，那么產業政策可能會取得更好的效果。可以看到，基于“市場增進論”的經驗研究，其出發點在于論證產業政策的有效性，但研究結果導向經濟體自身的特征和相應的制度環境。相比于“替代市場論”，“市場增進論”似乎更接近政府與市場之間關系的本質，強調產業政策作用的發揮應通過“增進市場”來實現［25］，避免了政府失靈與市場失靈孰優孰劣的爭議。由于其出發點在于論證產業政策的正當性，并且缺乏對具體實施環境和制度的進一步研究，“市場增進論”仍然難以為發展中國家的經濟發展提出具有操作性的政策建議。

五、條件共容：產業政策與市場機制的結合

由“替代市場論”到“市場增進論”的演進，反映了人們對市場認識的逐步深化。一方面，產業政策與市場之間的關系也從“并行結構”向“主次結構”位移。另一方面，依托“替代市場論”和“市場增進論”，政策制定者似乎無法從理論中得出可操作性的建議，也可以說，第一階段和第二階段的產業政策理論重在回應爭議，而非用于指導發展實踐。當經濟學家的關注點從“產業政策是否需要”轉向“怎么做才能使產業政策更有效”時，產業政策理論研究便開辟了更為廣闊的空間。事實上，如果能夠深入理解產業政策發揮作用所依賴的具體條件，并且理清相關因素對產業政策作用的影響機制，那么關于“是否需要產業政策”便降低了進一步討論的價值。

（一）產業政策研究的新進展

進入21世紀以來，在經濟思想領域，強調有效市場與有為政府相結合的新結構經濟學登上歷史舞臺。新結構經濟學始終堅信，市場是資源配置的決定性力量，但政府能夠通過市場發揮積極的作用。在政策實踐領域，2008年金融危機爆發，各國政府充分認識到實體經濟特別是制造業對于經濟可持續發展的重要性。發展中國家和發達國家紛紛制定產業發展規劃，試圖通過產業政策進一步促進制造業的發展，夯實實體經濟。思想上的變化和應對危機的政策實踐為產業政策理論發展提供了絕佳的機會，有關產業政策的研究文獻不斷涌現。

在微觀層次上，更加關注企業的異質性對產業政策實施效果的影響，特別是產業政策是否保護了低效率企業的退出，促進了新企業的進入和高效率企業的創新。受梅里茲［26］將企業異質性引入國際貿易研究的啟發，阿西莫格魯等［27］通過引入企業異質性，考察了產業政策對不同效率企業作用效果的差異。他們發現，產業政策的實施效果與企業的類型和實施方式有關。如果產業政策有助于企業的優勝劣汰，或者作用于企業的創新，那么產業政策能夠顯著促進全要素生產率的增長；如果產業政策保護了落后企業的退出，或者只用于企業的日常經營，那么產業政策的作用將是消極的，最終助長資源錯配。這一發現也被姚洋和楊汝岱［28］的研究所證實。基于中國產業政策的實踐，他們發現：中國政府設立經濟開發區和對企業的直接補貼等產業政策對低效率企業有明顯的保護作用，不利于市場機制的發揮。

在中觀層次上，產業政策研究與資源稟賦決定的比較優勢、產業特征以及市場化水平相聯系，給出了產業政策發揮作用需要滿足的具體條件。一類研究強調了順應比較優勢的重要性［13］。鞠建東等［29］研究認為，只有當時間折現率足夠大或足夠小時，自由市場的均衡才是帕累托最優的結果，當時間折現率居中時，多重均衡的可能性使得政府需要識別符合比較優勢的產業，并且需要協調多個產業以保持投資的同步性，但如果政府選擇的產業違背了經濟體的比較優勢，那么產業政策將可能導致更壞的結果。陳釗等［30］的研究進一步發現，產業政策的實施效果在那些符合比較優勢的行業中呈現出逐年遞增的趨勢，而在不符合比較優勢的行業中效果不明顯；另一類研究更為關注產業特征對其實施效果的影響。瞿苑文［31］對我國臺灣的石化、鋼鐵、集成電路、汽車和造船等產業的研究表明，在石化和鋼鐵產業，產業政策取得了極大的成功，短時期內即成為國際上極具競爭力的產業。而在集成電路領域，以臺積電為代表的企業也取得了較大的成功。但在汽車和造船業領域，產業政策并沒有取得預期的效果。進一步研究發現，在一定時期內，雖然產業政策在各個產業中均有較為廣泛的實施空間，但對于不同的產業，因其產業結構和實施產業政策的主客觀條件不同，產業政策的實施效果便呈現出顯著差異。還有的研究考察了市場化水平對產業政策實施效果的影響。孫早等［32］的研究表明，產業政策的作用與經濟體的市場化水平密切相關，當市場化水平超越某一臨界點時，產業政策的積極作用將實現倍增。

在宏觀層次上，學者們發現特定經濟體的政治體制、經濟組織結構等制度環境對產業政策實施效果有重要影響。錢穎一和溫加斯特［33］研究了中國特殊的分權模式下國有企業和鄉鎮企業績效的差異。他們認為，對國有企業和鄉鎮企業不同經營業績的解釋與他們所面對的激勵有關。受制于經濟聯邦制和國際競爭的約束，不同層級的政府為企業創造了不同的激勵，不同于中上層級（中央和省）政府，最低一級（鄉鎮）政府無法為鄉鎮企業提供免于國際競爭的保護；另一方面，由于鄉鎮政府沒有獨立的財政權利，無法為鄉鎮企業提供軟預算約束的制度環境，使得鄉鎮企業“唯有增長才能生存”。孫早等［34］研究發現，中國“政治集權與經濟分權”相結合的治理模式對產業政策實施效果有重要的影響。當中央政府對地方政府的考核目標強調“經濟增長”，以及地方的經濟發展水平較低、市場化水平不高時，產業政策將更加有助于短期經濟增長而不是促進產業升級。羅德里克［35］的研究表明，在不同的國家，因其歷史、傳統、政治經濟結構等方面的差異，同樣的產業政策，在不同的國家效果并不一定相同。納恩和特勒福勒爾［36］的研究發現，以保護特定行業技術發展為目標的關稅政策對長期經濟增長的促進作用取決于國家的制度，制度越完善，政策實施中發生的尋租可能性越小，政策效果越顯著。在茨莫里等［37］看來，成功的產業政策取決于要素和制度的共同作用：要素可以理解為對私人部門的補貼、對人力資本的投資，而制度的作用使得補貼、投資等要素作用于經濟成長而不是“進入尋租者的口袋”。

（二）產業政策與市場機制的“條件共容論”

產業政策與市場機制能夠激勵相容嗎？對于這一問題，無論是“替代市場論”還是“市場增進論”，均沒有給予正面的回應。從關注發展中國家的“結構”問題開始，學者們逐漸認識到產業政策實施中的國別差異。當產業政策研究的焦點從理論爭議轉向政策實踐時，產業政策結果的不確定性便顯現出來。無論基于微觀層面還是中觀和宏觀層面，可以看出：產業政策與市場的關系既非替代關系，也非簡單的互補關系，而應是“當產業政策的作用對象、實施主體、制度環境等因素滿足一定的條件時，產業政策便能夠實現預期目標，否則，產業政策便可能干擾市場，不利于市場作用的發揮”，筆者稱之為產業政策與市場機制的“條件共容”。

近期的一項研究表明，基于一定的方式，產業政策可以與競爭實現相容［38］。在目標產業的選擇上，越是競爭性的產業，產業政策越有效；在實施方式上，如果能夠較為分散地實施產業政策，那么產業政策便可以顯著促進全要素生產率的增長。基于委托—代理理論，拉豐［39］發展了一個有關產業政策作用機制的分析框架，在他看來，產業政策可以視為一種激勵手段，通過適當的機制設計，產業政策可以實現預期的政策目標，而政策租金便是其實現預期目標的成本。也就是說，產業政策的實施可以理解為信息獲取和租金損耗之間的權衡。至此，從理論基礎到分析框架，產業政策研究都納入了新古典經濟學的發展框架。當產業政策不再上升到思想學派之間的理念爭議時，產業政策研究反而更接近主流經濟學，并且對政策實踐更具有指導意義。

從“替代市場論”到“市場增進論”再到產業政策與市場機制的“條件共容”，產業政策理論伴隨著對市場認識的深化而似乎更為接近二者之間關系的本質，但產業政策與市場的“條件共容論”更具有象征意義。傳統上，反對產業政策的學者最重要的依據是產業政策阻礙了市場機制的正常發揮，抑制了經濟主體之間的競爭，而“條件共容論”不僅回應了是否需要產業政策的問題，還進一步開啟了“如何更好地實施產業政策”的通道。正如羅賓遜［40］指出的那樣，未來的產業政策研究，重點可能在于“產業政策實施中的政治經濟學”。

六、結論與啟示

關于“產業政策的作用及其有效性”爭論了200多年，時至今日，在一些發展中國家關于“是否需要產業政策的爭議”還持續存在，并得到了經濟學界甚至是普通民眾的廣泛關注。本文通過認真梳理有關產業政策的理論文獻，特別是近年來國內外關于產業政策的最新研究成果，嘗試理清產業政策理論發展的內在邏輯，以對未來的產業政策研究提供有益的啟示。

首先，產業政策理論是伴隨著對市場認識的逐步深化和政府的日益邊緣化而發展的。施萊弗［41］按照政府在市場中介入的深度提出了四種經濟控制模式：市場競爭秩序、私人訴訟、監管式的公共強制和政府所有制。如果將產業政策視為政府與市場之間關系的核心要素，那么對于產業政策的理解也可以分為四個層次：理想的自由市場、有條件的共容、市場增進論和替代市場論。事實上，產業政策的理論發展史清晰地體現了這樣一個過程：即對市場認識的不斷深化和逐漸回歸市場本源。令人驚奇的是，伴隨著政府的逐步退出，產業政策并沒有退出市場，反而擁有了更為廣闊的應用空間。從最初市場失靈與政府失靈的爭議，到專注于協調問題的增進市場，產業政策的作用逐步從挑選優勝者轉向培育優勝者。而從“替代市場論”到“產業政策與市場機制的條件共容”，體現了產業政策理論從功能視角到機制視角的轉變，也體現了從關注實施效果到關注實施過程的轉變。

其次，產業政策理論遵循著“思想—政策—理論”的發展脈絡而演進。經濟思想的轉變為產業政策理論的演進提供了豐富的土壤，各國的工業化實踐為產業政策理論發展提供了寶貴的經驗，產業政策理論沿著思想—政策—理論的發展脈絡而演進。縱覽產業政策理論發展史可以看出，每一種產業政策理論的提出，背后必然呈現出經濟思想和經濟發展思潮的微妙變化，思想的變化引發了國家的政策實踐，而產業政策總是“適時地”出現在發展中國家追求工業化的歷程中或者是國家包括發展中國家和發達國家應對經濟金融危機的挑戰時。在思想和政策實踐的引領和驅動下，產業政策理論隨之形成。可以說，產業政策理論的演進史在一定程度上體現的是經濟思想的發展變化史。

最后，未來的產業政策理論將更加關注政策設計和政策實施，更為強調對政策實踐的指導意義和可操作性。林毅夫［13］在新結構經濟學中提出了甄別目標產業的“兩軌六步法”，羅德里克［35］通過決策樹來識別制約產業發展的硬約束，以解決政策設計和實施中的問題，大野健一［42］充分強調了產業政策的質量對長期經濟增長的重要作用。可以預見的是，未來的產業政策理論研究和政策實踐不僅不會消亡，反而會呈現出越來越強大的生命力。也許正如大野健一所認為的那樣，從長遠來看，產業政策的質量是長期經濟增長的關鍵因素。而喬治和文一［43］的研究為政府與市場之間“彼此促進、相互融合”的關系提供了恰當的注腳。他們的研究發現，中國工業化的發展受制于市場發育的程度，而市場的發育離不開重商主義的政府和與發展階段相適應的發展戰略。中國之所以能夠成功實現工業化，得益于可量化、有目標的改革和來自中央政府和地方政府的直接參與。

注釋：

①關于產業政策的概念，國內外許多學者從不同角度予以闡述和界定。如約翰遜（1984）、羅德里克（2008）、阿吉翁等（2015）、羅賓遜（2013）、林毅夫（2010）、江小涓（1996）等。本文接近江小涓（1996）的定義，即產業政策是“政府為了實現某種經濟和社會目標而制定的有特定產業指向的政策總和”。

②核心思想見羅德里克（2008）所著《相同的經濟學、不同的政策處方》等書。

③相機性租金是指（政策）租金（補貼或稅收優惠）的獲得需要視表現或結果而定，也就是Amsdon（1984）總結的東亞經濟體之所以成功的三個方面原因。

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From Alternative to Compatible:A Review of the Literature on Industrial Policy

XI Jian-cheng,SUN Zao
(School of Economics and Finance,Xi’an Jiaotong University,Xi’an 710061,China)

Looking back to the history of economics,the relationship between the government and the market is always one of the core issues of economic research,and the cognition of industrial policy is the specific reaction of this relationship in different time and space. This paper attempts to carefully sort out the literature of industrial policy research,and aims to outline the evolution of the relationship between the government and the market.This study shows that the industrial policy theory follows the development process of“thoughtpractice-theory”,and gradually evolves with the deepening of the understanding of the market.From the early alternative market theory to the market-enhancing theory,and then to emphasizing the incentive compatibility for competition,industrial policy and market mechanism gradually become symbiotic.At the micro level,when the corporate heterogeneity is considered into the analysis of the effects of industrial policy,the micro foundation mechanism of industrial policy will be established;At the meso level,more emphasis is placed on the structural characteristics of specific industries and areas,especially on the comparative advantages determined by the structural characteristics of the specific industries and areas;At the macro level,combined with the country's political and economic system,the study on the incentives of organization and institution on industrial policy behavior subjects has gradually formed a relatively independent research field—"political economy's industrial policy".

industrial policy;alternative market theory;market-enhancing theory;conditional compatible theory

F424.1

A

1007-5097（2017）06-0158-08

［責任編輯：歐世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.06.022

2016-12-09

教育部新世紀優秀人才支持計劃項目（NCET-11-0429）；國家社會科學基金青年項目（15CJL028；15CJY079）；國家自然科學基金青年項目（71503198）

席建成（1984-），男，內蒙古察右前旗人，博士研究生，研究方向：新政治經濟學視角下產業政策，公司戰略與現代產業的演進；孫早（1966-），男，江蘇泰興人，教授，博士生導師，經濟學博士，院長，研究方向：現代公司制度與公司成長，公司戰略與現代產業的演進。