社會力量參與養老服務研究

摘要： 作為東南沿海省會城市，杭州在1987年就已進入老齡化社會。為破解養老難題，杭州出臺了一系列政策措施。為積極應對老齡化加速，鼓勵社會力量興辦養老服務機構，有效推動養老服務產業發展，在2014年1月28日，杭州出臺了《杭州市人民政府辦公廳關于鼓勵社會力量興辦養老服務機構的實施意見（試行）》（杭政函[2014]174號）。被認定為非營利性養老機構的，可免征企業所得稅，在杭養老服務機構可享受相應的配套優惠。本文針對杭州社會力量養老運行存在的問題進行分析，提出相關政策建議，提供決策參考。

Abstract： As the capital city of the southeastern coastal province， Hangzhou had entered the aging society in 1987. To solve the pension problem， Hangzhou has introduced a series of policy measures. In order to actively respond to the acceleration of aging， encourage social forces to set up old-age service institutions and effectively promote the development of the old-age service industry， on January 28， 2014， Hangzhou introduced the "On the Implementation Opinion to Encourage Social Forces Setting up Pension Service Agencies（Trial） of the Office of the People 's Government of Hangzhou Municipality"（Hangzhou Government letter[2014] No. 174）， which recognized that the non-profit pension institution can be exempted from the enterprise income tax and the pension service in Hangzhou can enjoy the corresponding subsidy. This paper analyzes the existing problems of Hangzhou social forces pension management and puts forward relevant policy suggestions to provide decision reference.

關鍵詞： 社會力量養老；杭州；策略

Key words： social strength pension；Hangzhou；strategy

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）17-0057-03

0 引言

隨著老年人口快速增長、高齡老人逐年遞增，社會日益多樣化的養老服務需求已無法僅依靠傳統的公辦養老機構來滿足，社會力量養老正逐漸成為養老機構發展的重要力量。敬老養老是重大的社會問題，政府是理應承擔養老的基礎保障。同安全、醫療、教育和社會保障等領域一樣，政府始終是最基本的托底者。但政府的作用不是萬能的，這就需要加快職能轉變，以市場化的思維，放開行業準入，鼓勵社會力量共同參與承擔養老服務的社會責任。引導扶持社會力量參與養老服務業，一方面可以彌補公辦養老的資源的不足，另一方面也可以提升養老服務的行業的競爭和服務水平。

截至2015年底，杭州老年人口達151萬，平均5個人中就有1位老人。為積極應對老齡化加速，鼓勵社會力量興辦養老服務機構，有效推動養老服務產業發展，在2014年1月28日，杭州出臺了《杭州市人民政府辦公廳關于鼓勵社會力量興辦養老服務機構的實施意見（試行）》（杭政函[2014]174號）。2016年，中共浙江省委、浙江省人民政府把推進養老服務業綜合改革作為牽頭聯系的重點突破改革項目。同年，杭州被確定為浙江省養老服務業綜合改革試點。

1 杭州社會力量參與養老的現狀及其存在問題

杭州社會力量養老參與的深度如何，社會力量養老在杭運營中遇到了哪些困難，這些問題是由什么原因造成的，如何解決？通過問題，找出切實有效的辦法加以解決，是今后杭州社會養老服務事業的健康發展的必由之路。

1.1 杭州養老服務的現狀

杭州的老齡化問題由來已久，早在1987年杭州就進入了老齡化社會，60歲以上老人差不多占到了杭州總人口數的25%左右。多年以來，杭州各級政府一直高度關注社會養老工作，先后出臺了一系列法規和政策措施，有效地推動了杭州的養老保障工作平衡有序地開展，建成了一套具有杭州特色的養老服務體系①。杭州的養老工作，總體上是在居家養老的基礎上，加強社區養老服務設施建設，推行醫養結合，實施養老服務政府專項補貼制度。突出政府在養老服務工作中的基礎保障引領作用，啟動了以市場化養老為導向，鼓勵社會力量參與養老服務業發展的可喜局面。

1.2 杭州在養老服務存在的問題

經過努力，杭州在養老服務方面取得了一些成績，但依然存在不少需要改進之處。比如說，在居家養老服務方面供給有限，而且社區養老服務內容項目有限、老年人對此滿意度不高等問題；再比如說，醫養結合的推進還不夠深入。據不完全統計，杭州僅有50多家養老機構可以提供醫療服務，其中社區養老和社區醫療服務之間仍缺乏有效協作，醫養結合不能讓群眾滿意。同時，在養老服務實踐中，也暴露出養老服務人員素質不高，社區養老服務機構缺少養老專職人員，很多人沒有接受過崗前培訓。而且很多社區的養老服務人員都身兼數職，能在養老服務方面的投入精力有限；一線的養老護理員普都年齡大，文化程度低，薪資待遇低也造成養老護理人員流動性較大。即便是一些已經開展的工作，在進行過程中遇到了很多困難，比如說一些社區的老年食堂，在營業后很多都因經營問題而關閉。此外，很多養老服務措施還沒跟上發展的需要，由于土地、金融等一些配套政策還沒有跟上等因素，民辦養老服務機構的發展仍然舉步維艱。如何調動養老社會化的市場的潛力，做好“市場化+”的文章，養老服務業仍有許多工作要做。

2 相關對策建議

浙江省把杭州作為養老服務業綜合改革試點，對杭州養老服務業發展的影響意義深遠。杭州該如何做好養老攻堅，今后會在哪些方面發力？通過廣泛的意見建議征集得到的反饋信息，廣大市民希望杭州今后的養老服務突出市場化導向，形成一套市場化運作、政府主導、社會力量參與的養老服務體系。

2.1 在廣泛調研，征求民意的基礎上，了解老年人口的服務需求，科學安排民辦養老機構的規劃建設

民辦養老機構很多是在對投資金額、經營周期、市場需求、收益回報等多方面進行廣泛調研論證后，再行確定配備人員設施和相應服務的。這樣的服務只能是局部的、不完善的，因為它畢竟不掌握社會大眾的最迫切的養老需求。值得注意的是，雖然杭州養老市場經過了多年的發展，服務的種類也比較齊全，但市場的細分也還不夠，很多機構提供的是同質化的養老服務。同時，在各類養老機構的布局和扶持力度上，公辦養老機構所享受的政府補貼遠遠多于民辦養老機構。在養老服務機構部局上，原先的公辦養老機構往往位于市區，交通便利，一床難求。但很多民辦養老機構卻只能安排到遠郊，交通不便使得民辦養老機構需求有限，較低的政府補貼使得民辦養老機構運營成本提高，相對于公辦養老機構收費較高，很少有老人愿意去。

2.2 加強對養老服務人員的專業培訓，提升養老護理服務專業水平

總體來看，杭州養老服務從業人員很多都不是專職人員，養老護理水平普遍一般，而且因待遇不高等問題人員流失現象比較普遍。因此，政府一方面需要對在崗的養老護理人員進行專業培訓，使第一線養老護理人員的專業素養和服務態度有所提升。另一方面，政府應利用好現有資源，鼓勵有條件的高校開設養老服務專業，逐步建立起以職業教育為主體，多層次的的社會養老服務人才培養體系，以適應滿足未來養老服務市場的人才需求。

杭州今后要利用在杭高校較多的優勢，支持有條件的高校增設養老護理相關專業，加強養老護理員從業人員的培訓。廣泛開展養老服務業校企合作，并根據用人單位的用人需求開設訂單班，保證從人才隊伍上緊跟養老服務市場的需要。建立健全養老服務護理人才激勵，實施入職獎補等各項行業優先政策，以吸引更多的大學生成為具有較高專業素養的養老護理專業人員，從而提升杭州的養老護理水平。

2.3 落實各項養老優惠政策，縮小不同性質的養老服務機構間的政府補貼差額

當前，民辦養老機構與公辦養老機構相比，其獲得的政府補貼還存在著不小差距。今后應加大對民辦養老機構的扶持力度，減少公辦和民辦養老機構的差別待遇，加強養老服務的市場競爭，促進養老服務業的優勝劣汰，進而推動養老產業的發展。在現有掌握養老床位數量的基礎上，政府應逐年增加養老機構的補貼，同時對民辦養老機構購置的醫療設備的給予補貼。養老服務機構在水、電的收費上實現與居民用戶同價。在稅費優惠政策方面，除免征民辦養老機構的企業所得稅外，免征其營業稅。

2.4 深入開展杭州市召開養老服務業綜合改革試點工作，增加惠及老年人的便民服務，擴大老年食堂覆蓋面，推進既有住宅加裝電梯

民以食為天，老年人的吃飯問題，以滿足孤寡、獨居、困難、殘疾和高齡等五類老人為重點對象，以全面完善深化居家養老“五金”計劃為主要載體，著力解決老年人的就餐問題，通過設立社區老年食堂，培育連鎖養老服務餐飲企業，力爭老年食堂服務在主城區實現有效全覆蓋。進一步推進對老舊住宅的電梯加裝工作。杭州很多老舊小區沒有電梯，老年人上下樓梯困難，給出行帶來不便。為解決老舊小區老年人出行難的問題，杭州應積極研究出臺既有住宅加裝電梯實施辦法，加快推進老舊住宅的電梯加裝。

注釋：

①具有杭州特色的“9064”養老服務體系是指：在老齡人口中，以社區養老為依托、社會化養老為輔的居家養老大約占96%，其中享受政府購買服務的居家養老大約占6%；入住養老機構集中養老大約占4%。

參考文獻：

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[4]]市政府辦公廳關于鼓勵社會力量興辦養老服務機構的實施意見（試行），杭州網：http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/swwj/content/2014-02/08/content_5120580.htm.

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