淺談意大利早期貧困救濟制度發(fā)展

張峰　唐楠

摘 要 受英國濟貧制度影響，為解決社會貧困問題，意大利也啟動了貧困救濟改革，對貧民實行分類救濟。但意大利早期沒有頒布系統(tǒng)性濟貧法令，還需不斷完善。

關(guān)鍵詞 意大利 貧困 救濟 分類

作者簡介：張峰，天津師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，研究方向：世界史；唐楠，澳大利亞國立大學(xué)經(jīng)濟學(xué)研究生。

中圖分類號：D7546 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.207

到18世紀(jì)初，在天主教影響下，意大利仍認(rèn)為慈善救濟不屬于政府責(zé)任，貧困救濟應(yīng)通過所有人互相關(guān)愛解決，特別由那些幸運的人來提供。當(dāng)時救濟形式有遺贈、小額施舍、濟貧院、醫(yī)療救助、托兒所、嬰兒收容所等，或多或少都有一些宗教崇拜因素。從18世紀(jì)開始，意大利一些地區(qū)不贊同社會、個人、教會慈善等濟貧力量混合在一起，開始嘗試將慈善機構(gòu)置于政府控制之下。同時，受英國濟貧法影響，政府慈善救濟思想開始發(fā)展。1835年，加富爾伯爵在向委員會的一份報告中寫道“從實際操作層面全面詳實地調(diào)查英格蘭和威爾士濟貧法令執(zhí)行情況”，展示英國濟貧法實施效果；1851年12月17日，他在議會上肯定的說，“我相信反對政府從事慈善救濟存在著巨大損失，我們可以預(yù)測，每一個社會達(dá)到一定階段后都將采取這樣政策；我也相信，在不遠(yuǎn)將來通過制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆睢⒘己玫墓芾恚瑢a(chǎn)生巨大的效益，而不是那些可怕的、致命的后果。”

隨著乞討人數(shù)不斷增加，社會恐懼感不斷增長，1888年總理克里斯皮在眾議院說道，“我認(rèn)為宣布乞討不合法原則在道德上是很有必要的，不能再認(rèn)為乞討是授權(quán)允許的。”1888年，通過法律規(guī)定每個人都應(yīng)該去工作，如果發(fā)現(xiàn)貧民乞討，以及那些沒有經(jīng)過警察局許可的無工作能力貧民在公共街道乞討，都應(yīng)該被逮捕和懲罰。不幸的是，乞討現(xiàn)象沒有被徹底杜絕。在慈善救濟改革的廣泛呼吁下，由于政治家們受正統(tǒng)慈善救濟教條影響，直到1890年第一個慈善管理方面的立法改革才開始啟動。

1890年，意大利共有21819個慈善救濟機構(gòu)，這些機構(gòu)大概擁有20億里拉救助基金，每年擁有約0.9億里拉救濟收入。這些機構(gòu)中只有不到1000個有充足的慈善資金，4200個機構(gòu)每年慈善收入在500-1500里拉，10700個機構(gòu)低于500里拉。 在慈善機構(gòu)多的公社，職業(yè)乞丐越來越多。根據(jù)切凱蒂教授統(tǒng)計，威尼斯有1/3的人口進行過貧困登記，在圣馬可廣場，很多乞丐甚至隨身攜帶一把椅子，以更舒適得獲取慈善捐贈。盡管這要比他們曾經(jīng)從事的職業(yè)付出更多時間，但他們更喜歡這樣維持生計，因為這樣比整天工作更簡單，除了維持生存外，他們死后也會留下一筆財產(chǎn)。

為了加強慈善機構(gòu)財務(wù)管理，杜絕慈善機構(gòu)任意施舍，以及加強用于慈善目的遺產(chǎn)捐贈的監(jiān)管，1890年7月17日，議會通過法律規(guī)定，慈善委員會對年收入低于5000里拉、公社居民少于1萬人、以及所有救濟和慈善組織進行集中管理，廢除了在修道院門口發(fā)放錢物等救濟方式，對分發(fā)救濟方式進行調(diào)整，使慈善組織善款支出與該機構(gòu)性質(zhì)、創(chuàng)始人意向相統(tǒng)一，力求近似于英國的貧困救濟理論。法令規(guī)定對慈善機構(gòu)管理進行改革，決定用慈善委員會取代原來慈善機構(gòu)。每個公社設(shè)置一個公共慈善機構(gòu)執(zhí)行委員會，公社即使沒有慈善資金也必須設(shè)立。委員會由所在公社議會選舉產(chǎn)生，除了主席外，還按照公社人口規(guī)模從公社居民中選取4-12名委員，主要職責(zé)是統(tǒng)籌管理和分配濟貧資金，但不針對特定機構(gòu)；對沒有單獨管理機構(gòu)的慈善組織進行管理，對有管理機構(gòu)的慈善組織進行限制，有權(quán)解散不遵守法令的慈善組織；提升改進孤兒、棄嬰、貧窮的盲人和聾啞人等援助和保護方面的管理、司法制度，緊急情況下臨時介入進行監(jiān)管。

除了上述改革，許多慈善組織的服務(wù)對象也發(fā)生了變化。當(dāng)時意大利有12684個忠實于天主教的慈善機構(gòu)，它們大部分是由主教或教皇批準(zhǔn)設(shè)立，其中9464個機構(gòu)自身擁有3億里拉捐贈基金。這些基金每年有大約900萬里拉的收入，其中僅有190萬用于慈善，其余主要用于群眾游行，煙火，燈光等方面。有的慈善組織服務(wù)對象已于其初衷相背離，有的提供的服務(wù)與對象需求不一致，甚至不再提供公共服務(wù)。在1890年，卡內(nèi)皮納和波西塔納公社中仍有協(xié)會的目標(biāo)是從土耳其贖回奴隸，由于已經(jīng)沒有奴隸可以贖回，委員們就使用協(xié)會收入去做他們自認(rèn)為滿意的事情。這種改變協(xié)會創(chuàng)始人設(shè)立初衷，將基金用于其他方向的行為被稱為“自由意志”，原來的初衷變得無用和過時了。部分議員反對這種方式，他們認(rèn)為不能改變這些慈善組織設(shè)立初衷，就如同公民年老體弱時，沒有法律可以剝奪他們權(quán)利一樣。當(dāng)政府推動改變慈善機構(gòu)資金用途改革時，這種反對更加強烈。經(jīng)過一系列討論，特別是參考了英國對舊慈善組織的處理方法，議會確認(rèn)政府對慈善組織救濟對象的管理不僅是正確的、適當(dāng)?shù)摹?/p>

然而，所有這些改革沒有形成系統(tǒng)性的救濟金基礎(chǔ)。在意大利，沒有濟貧法，沒有公共養(yǎng)老院。各地公共救濟系統(tǒng)不相同，但受當(dāng)時各項法律共同限制，公社和各行政區(qū)不得不對貧困救濟給予部分補貼。政府救濟功能向地方轉(zhuǎn)移，救濟金和救濟物品支出都有地域特點。根據(jù)規(guī)定，公社籌集的濟貧資金不得用于救濟其他公社居民。而由于居民流動，公社、行政區(qū)或慈善組織必須支付給那些不屬于他們的貧民。為了確定公社和貧民歸屬問題，1890年7月法令還提出了“住所救助”，接受救濟者必須在公社居住5年以上且中間沒有中斷期，否則必須證明他在公社出生，即使是不合法的。

意大利貧民可以分三類，一類是有工作能力而不愿去工作的人，一類是有工作意愿但找不到工作的人，一類是那些沒有勞動能力的人，包括兒童、老人、體弱和殘疾的人。法律規(guī)定只有最后一類人有權(quán)得到救助，極端情況下教會慈善機構(gòu)只要有意愿，就可以不考慮貧民歸屬哪個公社就給予幫助，并且不能要求任何形式的回報。

因此，國家不對失業(yè)者提供生活保障，也不為健全的人提供就業(yè)機會，這些人的救濟都由私人慈善機構(gòu)提供。

政府救濟只保障沒有勞動能力的人，根據(jù)法律可主要歸納為七類。一是每個公社都有義務(wù)向貧民提供醫(yī)療援助，1904年法律還規(guī)定如果指定慈善機構(gòu)不向貧民提供藥品，則由政府提供，貧民名單由軍政府每年認(rèn)定一次。二是除醫(yī)院明確要求不許支付貧民治療費用外，每個公社都有職責(zé)向醫(yī)院支付符合“住所援助”要求的貧窮病人治療費用，這些費用也可以由當(dāng)?shù)氐拇壬茩C構(gòu)或其他組織承擔(dān)。三是各省都有義務(wù)將重型精神疾病患者送入精神病院并對他們的生活給予保障。四是各省和公社都有義務(wù)收養(yǎng)棄嬰。五是各公社的慈善機構(gòu)都有義務(wù)承擔(dān)法律規(guī)定的慈善服務(wù)。六是緊急情況下，醫(yī)院和貧民屋有義務(wù)收治或收留不屬于“住所救助”范圍的貧民。七是經(jīng)區(qū)警察局確認(rèn)為不能工作的貧民且沒有機構(gòu)給予援助的，則由區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)救濟的機構(gòu)將他們安置在貧民屋或庇護所，所需費用由救濟機構(gòu)承擔(dān)，如機構(gòu)不能承擔(dān)，則由貧民所屬公社承擔(dān)全部或部分費用，如果也不能承擔(dān)，則有該省負(fù)責(zé)支付。

總的來說，受英國貧民懲罰性措施及分類救濟思想影響，意大利最初也是采取懲罰性措施，之后按照是否具備工作能力對貧民進行分類，政府只負(fù)責(zé)救助無工作能力貧民，但最初并未建立起統(tǒng)一的濟貧資金籌集體系，尚需繼續(xù)完善。

注釋：

G.M.Palliccia，The Relief of the Poor in Italy，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.28，1906，114，115.