論行政壟斷的法律責任

摘 要 自我國實行市場經濟制度至今，行政壟斷一直是建設公平開放、充分競爭的市場的障礙，某些行政機關往往為了部門利益扭曲市場競爭，損害市場利益，一直受到社會的一致批評。雖然國家頒布了《反壟斷法》等一系列法律規制行政壟斷，但依然沒有能有效遏制其蔓延。本文主要討論我國行政壟斷的法律責任，并分析我國的立法現狀，提出若干完善行政壟斷法律責任制度的建議，以供反行政壟斷法律實踐之參考。

關鍵詞 經濟法 行政壟斷 法律責任

作者簡介：劉沁寒，華東政法大學本科生。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.263

一、行政壟斷法律責任的概念界定

概念是對于某一事物的概括表達，是一切研究的邏輯起點。因此，我們有必要首先了解行政壟斷法律責任的概念。而它可以被拆解為“行政壟斷”和“法律責任”兩個部分理解分析。

行政壟斷是壟斷行為的一個分支。壟斷最早出現于經濟領域，是指“少數企業憑借其雄厚的經濟實力，對生產和市場進行控制，并在一定的市場領域內從實質上限制競爭的一種市場狀態”。 后來該定義被引入法學領域，法律意義上關于壟斷的基本含義是指“各國通過法律規定的、經營者在市場運行過程中實施的排除限制競爭，或者可能限制競爭的行為與狀態”。 本文所研究的行政壟斷，應采納法學意義上的壟斷概念為基礎，即應當檢索現行法的規定來明確行政壟斷的定義。根據《反壟斷法》的規定，行政性壟斷是指“行政機關和授權進行公共管理的組織濫用行政權力排除或者限制競爭而形成的壟斷”。

對于法律責任的定義，在《布萊克本法律詞典》中，法律責任是指“因某種行為而產生的受懲罰的義務及對引起的損害予以賠償或以其他訴訟法予以補償的義務”。 結合我國的法律體系，以上所指皆為一種行為人應當承擔的不利后果，且該種不利后果是由法律規定的。而在我國的法律理論體系下，引發這種不利后果的原因有兩種：違反法定義務或違反約定義務。故筆者認為，法律責任是行為人違反法定義務或約定義務而所應當承擔的由法律規定的不利后果。

在結合上文行政壟斷的定義，我們不難總結出，行政壟斷的法律責任是指行政主體濫用行政權力排除或者限制正常的市場競爭，從而在法律上應當承擔的不利后果。

二、行政壟斷法律責任之立法現狀及分析

（一）行政壟斷法律責任的立法現狀

有關行政壟斷法律責任散見于多層次的立法之中，上至全國人大及其常委會制定的法律，下到國務院各部委的規章。我國對行政壟斷的規制始于國務院在1980年發布的行政法規——《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，而后一系列文件相繼出臺，國家煙草專賣局等部委也有制定防止行政壟斷的部門規章。法律層面上，《反不正當競爭法》頒布于1993年，其中第7條對行政主體以限制經營、強制交易、地區封鎖三種方式破壞市場競爭秩序的行為進行了徹底否定，而后在第四章中規定了相應的法律責任，包括責令改正、行政處分、沒收違法所得、處一倍以上三倍以下罰款四種方式。于2007年頒布的《反壟斷法》是我國反壟斷領域里程碑式的立法，其在總則部分給出了行政壟斷的定義，并在分則第五章的部分列舉了數種行政壟斷的具體形式，而后在“法律責任”一章第51條中規定了“上級機關責令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執法機構向有關上級機關提出處理建議”三種行政責任。

（二）當前立法存在的問題

1. 行政壟斷法律責任規定散亂

現今，我國有關行政壟斷立法眾多，卻沒有任何一部法規對行政壟斷責任作出完整的規定。原本應作為“經濟憲法”的《反壟斷法》也只是粗略地列舉了“濫用行政權力排除、限制競爭”的行為，法律責任大多模糊不清，并沒有一個完整的歸責體系。各個級別的法律規章看似從各個方面彌補了反行政壟斷的法律漏洞，實際上埋下了法律沖突的隱患。散落于各級法律法規中的法律責任極易引起重復追責的問題。反觀多數發達國家的做法，對于行政壟斷的規制從未獨立于反壟斷法。這正是因為行政壟斷行為大量牽涉到國家公權力，案件往往具有復雜性與頑固性，分散性立法既不利于公眾了解相關規定，也不利于執法機關嚴格執法，很大程度上加大了反行政壟斷執法工作的難度。

2. 行政壟斷法律責任承擔形式不清晰

而我國在反行政壟斷的立法中，條文大多是未規定法律責任的禁止性規定，而在非常有限的制裁條款中，大部分也是各種內部監督性質的行政責任。根據《反壟斷法》第51條的規定，我國追究行政壟斷責任的主要形式分別為“上級機關責令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執法機構向有關上級機關提出處理建議”。這樣的處理方式顯然缺乏威懾力。再者，到底何謂“改正”且需要到達什么樣的程度、“行政處分”到底是何種程度的行政處分，還有，因行政壟斷行為而蒙受損失的市場參與者如何救濟與賠償，等等問題現行立法均沒有給出答案。

3. 反行政壟斷主管機關權責不明

按我國《反壟斷法》第51條的規定，反行政壟斷的執法權力由“上級機關”行使，反壟斷執法機構僅僅享有建議權。首先，這種安排缺乏公正性與合理性。從文意解釋來看，所謂“上級機關”應當是實施行政壟斷行為主體的上級機關，在絕大部分情況下，“上級機關”是行政機關，而上下級行政機關之間是領導與被領導的關系，實踐中大多為利益共同體，發生包庇縱容等現象也不在少數，甚至在個案中，下級機關的行政壟斷行為就是奉上級命令執行的，這樣就陷入了“自己責令自己改正”的怪圈。其次，這種安排也缺乏高效性。因為“上級機關”是一個不特定的機關，缺乏統一的執法機構，這就造成各機關各自為政，缺乏協同性，難免會出現執法重復與執法空白，甚至會出現大相徑庭的執法結果。另外，查處行政壟斷需要很強的專業性，一般的行政機關難以具備這樣的條件。最后，對于執法不力的追責不明確，上級機關若消極怠工。下級機關若陽奉陰違，這些情況該如何追責，都沒有明確的規定。

三、 我國行政壟斷法律責任完善之建議

正如上文所述，我國目前對于行政壟斷的法律責任還停留于僅僅依靠內部行政責任規制的層次。對此，我們應當從兩方面來看，一方面，修訂現行法律以完善法律責任配置、完善追責體系是當務之急；另一方面，基于當前的立法環境與改革進程，行政壟斷法律責任的內容與框架短時間內很難有大規模的變動，因此，我們既要有長遠的立法規劃，又要對當下的困局作出合理的安排。

（一） 完善當前行政壟斷的行政責任制度

1. 完善行政責任的預防能力

將來，應當賦予我國的反壟斷執法機構事前規制的權利，以期于萌芽階段消滅行政壟斷的可能性。根據情節嚴重性的不同，可以分情況處理，對于輕微的行政壟斷行為且并未造成嚴重后果的，可以通過勸告、約談行政機關負責人、發布對壟斷行為的禁止令等措施進行干預，若行政壟斷行為已經妨礙市場秩序，則應當采取罰款并沒收違法所得等更為嚴厲的措施。

2. 國家賠償

明確受害者獲得國家賠償的權利也屬于健全行政壟斷責任中重要一部分。行政壟斷對相關經營者的利益造成了侵犯，應當屬于《國家賠償法》第4條規定的“造成財產損害的其他違法行為”，這是對于行政壟斷實施國家賠償的法律基礎。對于賠償損失的范圍，筆者認為應當針對直接財產損失進行賠償，而不應當包括間接損失，比如說市場主體本應獲得而因行政壟斷未獲得的商業機會與利潤。國家賠償的資金來源于行政部門的財政，而我國行政部門的財政來源于納稅人繳納的稅費。由于間接損失的計算彈性較大，再加上行政壟斷受害對象數量眾多的特性，如果將受害者的間接損失劃入賠償范圍，極易出現巨額賠償的情形。這樣既會使得行政機關陷入財政危機，又會出現將巨額賠償轉嫁給納稅人的不公平現象。因此說，必須只能針對市場主體因行政壟斷導致的直接損失給予國家賠償。

3. 行政追償與行政處分

負有直接責任行政公務人員也應當受到追責，主要可以通過行政追償與行政處分的形式進行。行政追償是指國家向行政賠償請求主體支付賠償費用后，有故意或重大過失的行政公務人員應當依過錯程度承擔全部或部分賠償費用。這種追償責任使得行政公務人員的個人利益也牽涉其中，能夠促使他們更為謹慎的執行職務。行政處分是對公務人員職務身份的制裁，包括警告、記過、記大過、降級、撤職以及開除的處分。行政處分責任是公務人員非財產責任的主要形式，該種責任通過影響公務人員的政治前途的方式，發揮指引和規范其行為的作用，從“人”的方面防止行政壟斷的發生。

（二）建立行政壟斷民事責任制度

有關行政壟斷的民事責任形式問題，筆者認為應當分為財產責任與非財產責任，其中經營者應以財產責任為主。這不僅是對于數額有限的國家賠償的補充，而且，行政壟斷的根本原因是利益，如果使其違法成本遠高于獲利，作為理性人的經營者自然會放棄這一做法，從而在根源上遏制行政壟斷。相對應的，行政主體應當以非財產責任為主，一方面，這能形成對于行政賠償責任的補充，使得行政主體承擔責任的形式更為全面，另一方面，正如上文所說，我國的行政機關的收入來源較為特殊，將因行政機關過錯而產生的巨額賠償轉嫁給全體納稅人是明顯不合理的，所以對于行政主體的財產責任的承擔應嚴格基于《國家賠償法》，不應再另外加重行政機關的財產賠償責任。

（三）重構行政壟斷法律責任的執法主體

我國《反壟斷法》規定上級機關為執法主體，反壟斷執法機構有依法提出建議的權力。在反壟斷法實施的當天，國家工商總局制定的《國家工商行政管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》獲批，其中規定了國家工商總局的職權范圍，即負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法工作（價格壟斷行為除外）。但是國家工商總局本身就是政府的職能部門且部門級別較低，很難有超然于其他部門的獨立性以作出獨立公平的裁決，更何況《反壟斷法》僅僅賦予了建議權，因此，由上級機關和國家工商總局構成的執法體系是不合適且無法發揮相應作用的。

筆者建議應當建立統一的反壟斷執法機構。在這一方面，有關發達國家的實踐經驗值得我們學習和借鑒，例如美國擁有獨立于政府的集行政權、司法權于一體的聯邦貿易委員會；日本的反壟斷執法機構是隸屬于內閣總理大臣直接管轄的具有很高獨立性和權威性的公平交易委員會。 因此，我國應當重新整合包括反行政壟斷在內的反壟斷執法權，將它們都歸于一個獨立的執法機構，且該機構的地位應以國務院直屬部門為宜，執法權應當高于其他部委。另外，該執法機構可以分為中央與地方兩個級別，同時地方的執法機構應獨立于地方政府，這樣才能保證該機構及其裁決的權威性。

四、結語

在當前階段，行政壟斷是我國建設社會主義市場經濟體系需要攻克的難題之一，它對于市場經濟秩序的破壞是難以估量的。在意識到問題的嚴重性的同時，我們也要意識到這一問題的根源在于不受限制的行政權力，故法律是克制行政壟斷的利器。本文在分析立法現狀之后，著重闡述對于行政壟斷法律責任改革建議，既有對于現行法的修補以適應當下需求，又有對于未來反行政壟斷整體制度的設計以滿足未來發展，較有體系地闡明了觀點。但行政壟斷法律責任體系極為龐雜，筆者限于水平，只是在前人經驗上進行了較為粗淺的研究，不足謬誤之處，尤望指正。

注釋：

劉瑞復主編.中國經濟法律百科全書.中國政法大學出版社.1995.764.

顧功耘主編.經濟法教程（第三版）.上海人民出版社.2013.376.

布萊克本法律詞典.美國西部出版社公司.1983.1197.

官本仁.論行政壟斷的規制.反壟斷法比較研究.人民法院出版社.2006.389.