淺論行政法上的正當程序原則

摘 要 正當程序原則是行政法的重要原則之一，它在限制公權力、保障私權利等方面具有非常重要的意義。行政主體在實踐中始終遵守正當程序原則，才能保障實體正義的實現。

關鍵詞 正當程序原則 實體正義 公權力 私權利

基金項目：本論文為寧夏哲學社會科學規劃項目《法治視域下以“五大發展理念”統領“四個寧夏建設”》的部分研究成果。

作者簡介：張蘋，寧夏黨校法學教研部講師。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.214

一、正當程序原則的內涵

正當程序原則發軔于英國1215年的《大憲章》，它原本只適用于司法判決，到了20世紀初，逐漸被適用于行政法之中，成為一項非常重要的基本法律原則。 行政主體在作出行政行為時遵守“正當程序原則”，是依法行政的必然要求。國務院2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》，將政府遵守正當程序，列為依法行政的六大基本要求之一。

“正當程序”一詞的核心詞匯為“程序”，因此，若要明確“正當程序”的概念，有必要先明確“程序”的含義。希臘神話中的一個故事，蘊含著有關“程序”的思想，可以為我們提供“程序”一詞的淵源。相傳有段時間，希臘眾神失和了，卻沒有一個人能夠給出讓人信服的調停、裁判。眾神擔心調停、裁判者畏懼于矛盾一方的權勢、誘惑于矛盾一方的容貌，而作出不利于另一方的調停、裁判。此時女神忒彌斯站出來，并通過一個操作打消了眾神的疑慮，她用一塊白毛巾蒙住了雙眼，使自己看不到矛盾雙方各自的身份與容貌，只能聽取雙方的爭辯。忒彌斯所作的這一操作規程（實際上相當于設置了一個程序），使得眾神信服她能夠得出公正的結果。因此，法律上的“程序”可以這樣理解：當一個人或一個組織作出影響他人權利義務的行為時，法律要設置一系列的操作規程讓這個人或這個組織去遵守，以保障結果的公平正義。我們可以據此導出“正當程序”的概念：當行政主體作出影響他人權利義務的決定時，要遵守一定的程序（例如給予相對人提出回避的權利；允許相對人進行陳述、申辯等等），以保障行政行為實體上的公正。

行政法上的正當程序原則有別于法定程序，“正當程序”的內容要廣于“法定程序”。所謂“法定程序”，顧名思義即指已經被法律明確下來，即已經有明確法律規定的，行政主體應當遵守的程序。我國沒有一部統一的《行政程序法》，法律有關程序的規定見諸于單行法律、地方性法規、規章等法律文件中。這就會在實踐中形成這樣的結果：即使《行政處罰法》、《行政許可法》等單行法律包含關于程序的規定，但這畢竟只是適用于某一部分行政行為的程序；即使《湖南省行政程序規定》等地方政府規章包含關于程序的規定，但這畢竟只適用于某一地方。因此，我國沒有一套能夠被所有行政主體統一遵循的法定程序。隨著法治化環境的不斷完善，對于行政主體遵守正當程序原則的要求越來越高，而目前，我國法律不能對行政主體所要遵循的所有程序都能進行規定。但這并不意味著法律沒有規定的程序，就不需要行政主體去遵守。實踐中不乏這樣的案件出現：行政主體沒有遵循未被法律規定、卻被學界與實務界公認應當遵循的程序，法院最終根據“正當程序原則”判決行政主體敗訴，并承擔由于未遵守“正當程序原則”帶來的法律責任。這就要求行政主體不僅要遵守法定程序，還要遵守正當程序原則。

二、正當程序原則的價值

從總體上來看，行政法上的正當程序原則，其價值無外乎三個方面：限制公權力、保障私權利、提高政府公信力。

（一）限制公權力

權利具有無限擴張性，一個人或者一個組織，被賦予公權力之后，如果沒有任何制約機制，那么除非這個人或者這個組織具有極為高尚的無私情懷，否則公權力很有可能被濫用，甚至被無限地用于謀取私利。行政主體掌握著執行國家法律、進行行政管理的行政權，正當程序原則為行政主體作出行政行為，提供了步驟、方式、時限等必須遵守的一系列要求，通過遵循這些要求，行政主體運用公權力的過程受到了限制，從而保障了公權力沿著實體正義的道路得到運用。

無論是具體到每一個相對人的行政處罰、行政許可等行為，還是具體到多個不特定主體的重大決策、突發性事件應對等行為，行政權這一公權力的運用，如果沒有正當程序的約束，很容易被濫用。以重大決策舉例，實踐中經常出現“三拍”決策現象，即：決策之前拍腦門，領導“靈光一現”，自認為發現了一個好點子，于是不經任何程序，拍腦門進行決定；執行之中拍胸脯，交辦這一決定時，領導拍著胸脯保證：“聽我的絕對沒錯”；失敗之后，發現并未達到自己預期的效果，拍屁股走人。為了應對這一狀況，黨的十八屆四中全會將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五項程序，作為作出重大決策必須要遵循的程序。通過遵守以上程序，約束公權力的使用，防止公權力被濫用。

（二）保障私權利

正當程序原則主要通過發揮以下兩個方面的作用，保障公民、法人以及其他組織的合法權益不受公權力侵害：第一，正當程序原則可以保障實體正義；第二，正當程序原則可以提高行政效率。

正當程序原則通過保障行政行為結果的公平公正（即實體正義），使私權利得到有效保障。羅爾斯在其巨著《正義論》中，舉例說明了程序在保障實體正義中的作用。他認為，假如幾個人去分一塊蛋糕，最公平的結果是每個人得到均勻的一等份，可以通過這樣一個程序，保障這一結果的實現：切蛋糕的人是最后一個去拿蛋糕的人，切蛋糕的人為避免最后剩下的那塊蛋糕是最小的，就會將蛋糕切成無限接近平等的幾等份。在行政法上，行政主體通過遵守聽證制度、回避制度、合法性審查制度等正當程序原則的要求，保障公民、法人以及其他組織的實體權利得到保障。

正當程序原則通過提高行政效率，使私權利得到及時行使。筆者通過采訪行政機關工作人員，發現實踐中不乏有這樣的認識：“走程序很麻煩，耽誤事”，我們分析這句話的含義，實際上這樣的認識包含了“程序耽誤行政效率”的思想。而正當程序原則真的和行政效率原則相沖突嗎？筆者認為未必。正當程序原則確實設置了很多需要行政主體作出行政行為時，所必須遵守的步驟，例如：專家論證、聽證、重大決策集體討論決定等等。遵守這些步驟，確實需要花費一定的時間。然而，這些步驟之所以必須遵守，是因為只有遵守這些步驟，才能保障行政行為合法、有效，假若不遵守這些步驟而導致行政行為違法、無效，那么行政行為需要補正、重新作出，來不及補正、重新作出的，就要承擔行政行為違法、無效、行政賠償等后果和責任。與其事后彌補未遵守程序帶來的錯誤后果，不如事先遵守程序更有效率一些。而且，正當程序原則要求行政主體遵守合理的期限，這更進一步保障了行政效率的實現。因此，我們可以得出這樣的結論：正當程序原則能夠最終保障行政效率的實現。

（三）提高政府公信力

所謂公信力，包括三個方面的內容：“公”、“信”與“力”。 其中“公”包含以下涵義：最大多數人、普遍認同以及公正；“信”即信用與信任；“力”是指能夠使公眾自愿信任、服從的權威。 提升政府公信力的途徑有多種，其中最核心的一點就是，政府要做到其行為被人民接受，并被人民視為是正當的，從而能夠使人民產生自愿信服的信念。

處于轉型時期的我國，社會矛盾增多、沖突加劇的現狀，是對政府公信力提升的挑戰。正當程序原則通過保障實體正義的實現，最終保障人民群眾的利益，使人民信服；而且，正當程序原則通過要求行政主體必須遵守法定的時限、方式，使人民能夠接受政府作出的行政行為，這些都有利于政府公信力的提高。

三、在實踐中遵守正當程序原則

違反正當程序原則所要承擔的法律后果，視情況不同而不同。具有輕微程序瑕疵的，可以進行補正；具有較重程序問題的，需要承擔以下法律后果：重新作出行政行為、導致行政行為違法、導致行政行為無效、承擔行政賠償責任等。因此，行政主體在實踐中必須遵守正當程序的要求，才能保障行政行為的合法性與合理性。行政主體遵守正當程序原則的要求，需要做到以下幾個方面：

第一，要確保行政行為經過了所有的程序內容和環節。正當程序原則包含很多內容，例如回避制度、聽證制度、重大決策集體討論制度等等。實踐中由于行政主體沒有遵守正當程序的某一個環節或某幾個環節，而最終承擔行政行為違法或無效法律后果的情況時有發生。例如在2014年被最高人民法院確立為指導案例的“田永訴北科大案”，除了實體上的瑕疵，法院判決北科大敗訴的一個重要理由就是北科大沒有經過宣告、送達、聽取申述申辯等程序。所以，正當程序原則要求行政主體作出行政行為，必須要經過所有的程序環節。

第二，程序所包含的內容和環節是有先后順序的，所以，要確保行政行為按照先后順序完成所有程序環節。實踐中不乏有這樣的案件發生：按照正當程序的要求，應當先進行調查，調查清楚事實之后再作出行政行為。然而一些行政主體在事實沒有調查清楚的情況下，先作出行政行為，再去進行調查，這樣難免會使調查具有偏向性，往往會發生向著有利于已經作出的行政行為的方向進行調查，造成實體結果的不公正。其他不遵守程序先后順序的狀況，也會影響到實體正義的實現。所以，正當程序原則要求行政主體所經過的程序環節是按照先后順序進行的。

第三，在法律規定的時限內完成行政行為。“遲來的正義并非正義”，為了確保行政效率，使相對人的合法權益在合理的期限內得到保障，法律往往要求行政行為必須在一定的時限內作出。

第四，要遵守法律規定的方式和形式。首先，要遵守法定的方式。實踐中屢有不遵守法定方式的情形發生，例如震驚全國的“釣魚執法”取證方式，這種執法方式引起人民群眾對于政府公信力的質疑，最終損害了相對人的合法權益。所以正當程序原則要求行政主體遵守法定的方式。其次，要遵守法定的形式，例如，行政行為要求書面形式的，必須要書面作出，不得口頭作出。有案例表明，不遵守法定形式也會損害公共利益和相對人的合法權益，例如交警在處罰不遵守交通規則的相對人時，應當開具書面罰單，如果僅口頭作出處罰決定而不開具罰單，那么最終罰款是否進入私人口袋不得而知。所以，正當程序原則要求行政主體遵守法定的形式。

四、結語

我國自古就有重實體而輕程序的傳統，如何保障所有的行政行為都遵守正當程序原則，是一個路漫漫而修遠的過程。相信經過學界與實務界的不懈努力，正當程序原則會在實踐中，在保障實體公正方面，發揮越來越重要的作用。

注釋：

城仲模主編.行政法之一般法律原則（一）.三民書局.1999.38.

余凌云.行政法講義（第二版）.清華大學出版社.2014.103.

陳曙光、謝璐.公信力——行政機關解決糾紛機制有效運行的邏輯起點.中國法學會行政法學研究會2010年會論文集.2010年7月.

參考文獻：

[1]金偉峰.從“法定程序”走向“正當程序”—— 以行政程序為例.河南省政法管理干部學院學報.2003（5）.