黨政秘書隱性權力的形成原因探究

摘 要 黨政秘書腐敗現象與黨政秘書的隱性權力直接相關，而黨政秘書隱性權力的形成，既與領導干部拐杖化生存有關，同時也是領導權力分散化的結果，而政治體制漸進式改革則是黨政秘書隱性權力的根本原因。

關鍵詞 黨政秘書 隱性權力 形成原因

基金項目：本文系湖南大眾傳媒職業技術學院院級科研課題“黨政秘書隱性權力的形成及其治理方法研究（編號：15YJ03）階段性研究成果之一。

作者簡介：陳洪霞，湖南大眾傳媒職業技術學院講師。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.218

十八大以來，隨著反腐力度的加大，以秘書身份或者曾經擔任秘書職務的省部級官員，成為落馬高官中頗受媒體關注的一個群體。《檢察日報》曾報道，十八大后落馬的30多名省部級以上高官中，職業生涯里有秘書經歷的占近1/3。 在秘書成為腐敗高危群體之后，相關研究者指出，腐敗與權力相伴隨，秘書腐敗的本質依然是公權力腐敗。但是，秘書作為從事辦公室程序性工作，協調上司處理政務及日常事務，為決策及實施提供服務的人員 ，應該屬于不擁有權力的人員；從行政組織分析，秘書機構也只是領導機關的輔助部門，既不是領導機關，也非職能部門，屬于非權力機構。之所以黨政秘書會出現腐敗，原因在于：權力的有無雖然與制度有關，但權力的形成其實還跟與權力核心的距離有關，真正權力核心的周邊親密的人，這些人在形式上是沒有過多的權力，但由于他們會對組織機構的決策和執行產生很大的影響，因此其實際上也就擁有了權力，也即隱性權力。 從理論上分析黨政秘書隱性權力形成的原因，既能夠在更深層上認識黨政秘書腐敗的成因，又能夠為制約黨政秘書隱性權力的膨脹和黨政機構廉政建設提供參考。

一、黨政秘書隱性權力的表象：領導干部拐杖化的生存

黨政秘書的存在有其歷史的原因，比如在革命戰爭年代以及建國初期的較長一段時間內，因為一些領導干部的文化水平不高等原因，黨政秘書在輔助領導干部處理事務中，能夠較好的提升工作效率的作用。但隨后卻出現了一些領導干部離不開秘書的情況，或者說離開了秘書就不會工作的現象。對于這種領導干部拐杖化生存的情況，胡耀邦早在1981年就有所描述并指出了其危害，他說：十幾年、二十幾年來，我們有一部分干部，秘書寫稿子，首長念稿子，秘書決定方針政策，首長處理日常事務。

黨政機關中領導干部拐杖化生存現象的出現，主要的原因有：首先，秘書配備制度沒有得到硬性的落實。依照1980年公布的《中辦關于中央領導同志機要秘書工作的暫行規定》文件要求，省部級以上級別的領導才能為其配備專職秘書，但是在現實中，違規配備秘書似乎已經成為慣例。有媒體報道早在2003年，四川就規定，市縣領導不配專職秘書，僅半年內，全省就取消了市、縣領導專職秘書近2000名。 2013年6月，中央政治局在統籌制定領導干部工作生活待遇標準的專門會議中，其中就包括領導干部秘書配備。從這些內容來看，領導干部黨政秘書的配備制度沒有得到有效的執行與貫徹。其次，秘書配備制度得不到貫徹的深層次根源還在于，一些領導干部將配備專職秘書與否以及配備的數量多少，視為自我地位與身份的一種象征，領導干部這種扭曲的權力觀，是造成了秘書違規配備、超額配備的主要原因，并因此導致了領導干部拐杖化生存現象的出現與蔓延。

二、黨政秘書隱性權力的來源：領導權力分散化的結果

從社會學角度來看，社會系統的正常運轉需要社會成員承擔相應的責任與義務。權力的產生與出現是人類社會實現政治目標的重要手段。在政治體系中，權力是一定社會主體為了特定的目的并通過一定的方式，支配社會資源并影響和制約社會客體行為的一種現實的能力。 職務權力概念的出現源自1908年法國管理學研究者法約爾的14項管理原則。領導職務權力是指在社會組織中為了保證組織運轉順利，賦予組織系統中擔任領導職位的人與其相對應的權力。一般而言，領導權力都有較為明確的制度予以規定或限制。而其權力的構成決策權、指揮權、強制權、獎賞權等等。其中決策權是領導權力的核心，領導需要在重大問題上做出關鍵性的決策，以調動組織的力量實現組織的目標。指揮權是為了保障領導決策權能夠得到落實而衍生的權力，領導通過法定強制性的力量調配組織內的人、財、物等要素，使其更好的為組織目標實現服務。強制權則是指揮權的一種細化，指領導可以一定范圍或者程度的懲罰強制下屬服從領導的指揮。獎賞權則是指揮權的另一種方式的細化，與強制權相反，指領導可以對于積極服從指揮、認真完成任務的下屬給予一定的精神鼓勵與物質獎賞。

按照制度，秘書不是權力的主體，應該是權力的客體，但是事實上，秘書會擁有一定的權力。相關研究者認為秘書的權力是經領導授權，在秘書工作的領域，使特定的對象的認識和行為符合自已主觀愿望的一種支配力和影響力。 從這個概念中可以看到秘書的權力是領導權力的一種分散，不論是由于領導日常事務繁忙，還是因為領導拐杖化生存嚴重，在領導時間與精力有限的情況下，對于處理某些事務的權力，領導會自然或者不自然的交由秘書處理，雖然秘書的協助處理還需要受到領導主觀愿望的制約，但無疑已經具備了一定的支配力和影響力。

從工作的性質與內容來看，秘書的權力可以分為臨時權力與一般權力兩種類型。秘書臨時權力是指領導會根據工作的情況臨時賦予黨政秘書在一定時間或者范圍內代為行使權力。如領導因為其他事務不能主持召開調研會，會授權秘書主持召開；還如秘書會代表領導協調工作中的局部矛盾等等。而一般權力則包括事務管理權力、建議參謀權力、督辦督查權力、協調溝通權力等。事務管理權力的范疇較為廣泛，除開印章文件等外，還可能包括財務、車輛、基建等。建議參謀權力主要是秘書根據領導的要求信息咨詢、研究報告、決策預案等，由于黨政秘書與領導干部之間不存在中間環節，秘書的建議將直接影響到領導的決策。督查督辦權力是秘書針對領導的決策指揮布置的任務，對職能部門完成情況進行檢查并督促落實。協調溝通權力是指由于秘書處于聯系上下、傳達內外、溝通左右的中間環節，可以經過領導授權對溝通協調各方面的關系，以使工作能夠正常開展。

從特點上，秘書的權力具有范圍廣泛性、權限伸縮性、作用柔弱性等特征。但不論是秘書的臨時權力還是秘書的一般權力，都可以看到這些權力的取得與行使，都有領導干部的決策權、指揮權、強制權、獎賞權的影子，在領導的指示或者暗示下，秘書獲得了領導讓渡出來的一部分權力。雖然領導權力一定程度或者階段的分散于秘書，可能有利于提高領導和組織的工作效率，但是這種分散一旦得到固化，得不到監督管理，就會演變為秘書的隱性權力，從而為秘書腐敗提供必要的條件。

三、黨政秘書隱性權力的根源：政治體制漸進式的改革

秘書腐敗雖然有黨政秘書的個人素質問題，也涉及到領導干部的管理能力方面，但從秘書腐敗的隱性權力根源來看，我國漸進式改革進程中出現的體制漏洞使秘書能夠利用隱性權力進行尋租。

漸進式改革以保障政治體制與意識形態的連續性作為基礎與前提，漸進式改革一方面使得經濟領域中的市場競爭十分激烈，另一方面卻保留了上層建筑中的集權式社會治理體制。在這樣一種二元的轉軌體制下，公共權力會頻繁的、不規范的干預市場，在導致市場失靈的同時，也會造成政府的越位或者缺位，使得行政資源出現錯位配置，從而出現政府失靈。而政府失靈、市場失靈是公共權力利用自身具有的壟斷地位獲取經濟利益即權力尋租的制度基礎。漸進式改革形成的尋租市場中，政府官員尤其是領導干部因為在整個社會的資源分配中占有明顯的優勢地位，為領導腐敗提供了重要的基礎背景。當然，也為與領導干部位置最近、關系密切的黨政秘書提供了權力尋租的機會。

秘書的尋租活動往往是因為其能夠憑借與領導干部的關系優勢，獲得一種隱性權力，并且將這種隱性權力轉變為資源優勢。黨政秘書的關系優勢較為明顯的體現在領導干部的拐杖化生存現象中，黨政秘書與領導干部的關系具有混溶性，不僅是制度性的還是私交性的，不僅是功能性的也是情感性的，并且這種關系具有某種程度上的壟斷性，即除開秘書以外，沒有人能夠與領導形成類似的特殊關系。

特殊關系造成了隱性權力的產生，使得秘書獲得了權力尋租的社會資本。首先，黨政秘書可以利用隱性權力獲得政府內部信息，預測公共權力干預市場活動的時間、方式、力度。政治體制漸進式下政府對市場的干預信息，是權力尋租的一種稀缺資源。領導干部級別的越高，黨政秘書掌握的內部信息也就越重要越稀缺，秘書通過內部信息獲得租金也就越多。其次，黨政秘書還可能利用隱性權力以領導代言人、代理人的身份進行權力尋租。由于高度集權的體制，不僅使得領導干部得不到有效監督，其秘書的監督問題也是凸顯出來。河北“第一秘”李真落馬后就指出自己當秘書時無人能監督。當黨政秘書以領導代言人、代理人身份出現時，秘書言行是領導的意圖還是秘書的意圖，沒有人干預驗證，從而為秘書以隱性權力進行假公濟私提供了機會。最后，黨政秘書可以直接利用與領導干部的特殊關系構成隱性權力進行尋租。比如黨政秘書可以利用自身在政府信息處理中處于的關鍵環節，以選擇性報送信息的方式影響領導干部的決策，從而使得下情上達受阻或者受損，領導干部難以做到兼聽則明。

另外，漸進式改革中監督監控機制的不完善，會導致秘書利用隱性權力進行權力尋租的活動得不到有效的遏制；利益表達機制的不健全，又會使得部分群體的利用表達與獲得，不得不依靠以黨政秘書為依托的關系網絡實現。從微觀層面來看，當前的漸進式改革較少涉及到秘書選拔、任用制度的改革，秘書選拔與任用的人治化現象還較為嚴重，從而使得黨政秘書與領導干部的特殊關系不僅得不到遏制，反而走向深化，秘書隱性權力隨著領導干部的升遷得到增強，黨政秘書腐敗的可能性與破壞性增大。

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