地方立法制度問題探析

摘 要 黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確了依法賦予設區的市地方立法權問題。在全面推進依法治國的關鍵時期，加強地方立法，對推動丹東市新一輪振興發展有著至關重要的作用。本文以丹東為例，探討地方立法權的承接問題，進而提出完善地方立法制度的對策建議，以期有所裨益。

關鍵詞 地方立法 制度 依法治國

作者簡介：楊雨，丹東市委黨校。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.219

經過黨的十八屆四中全會之后，全國所有的設區市都擁有了地方立法權。根據遼寧省《關于確定九個設區的市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》，丹東市從2015年10月1日起可以開始制定地方性法規。丹東市應積極響應國家號召，合理的利用國家所賦予地方的立法權利，促進丹東市政治經濟又好又快的發展。

一、丹東市地方立法的基本形勢

（一）建立健全地方性法律法規

地方性法規是我國社會主義法律體系的重要組成部分，在我國民主法治建設中起關鍵作用。立法工作要從國家和人民的根本利益出發，國家賦予地方立法權可以使丹東出臺立法條例有了地方性法規的依據，有利于維護社會主義法治的統一。

（二）地方立法隊伍建設形成三級網絡化格局

做好地方立法工作，建設一支高素質的立法工作隊伍至關重要。2015年，丹東市人大常委會獲丹東市委批準設立法制委員會和法制工作委員會，下設辦公室、立法處、備案審查處三個部門，配置工作人員9名。同時，為了充實和配備立法工作隊伍，丹東市人大及其常委會按照嚴格的人事程序挑選了9名具有深厚法律背景和法學專業優勢的人大代表作為法制委委員。此外，還遴選聘任了28名專家學者，組成了立法咨詢專家團，初步形成了以法制（法工）委工作人員為核心力量、以法制委委員為重要力量、以立法咨詢專家為咨詢力量的三級網絡化格局，使丹東市的地方立法工作實現了資源最大化，形成了強大的合力。

（三）制定完善地方立法規劃、計劃

從2015年10月起，丹東市人大及其常委會堅持不抵觸、有特色、可操作的立法原則，找準選好地方立法的路徑和重點，通過多種方式向市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院等相關部門公開征集立法規劃建議項目，共征集立法建議項目16件。市人大法工委圍繞法規立項的必要性、可行性等條件，對這些立法建議項目進行了梳理和研究，在此基礎上擬定了立法規劃草案。同時，積極制定五年地方立法規劃，保障我市地方立法工作更加具有計劃性和連續性。根據我市地方立法規劃和計劃安排，將在五年內制定13部地方性法規。具體來說，在城鄉建設與管理方面，擬制定城鄉規劃、城市市容和環境衛生管理、客運出租汽車管理、地熱（溫泉水）資源管理、國有土地上房屋征收與補償、鴨綠江河道管理、城市道路管理、電梯安全監督管理、公園管理、鴨綠江風景名勝區建設與管理等10項條例和辦法；在環境保護方面，擬制定鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理、水污染防治等2項條例；在歷史文化保護方面，擬制定文物保護條例。

（四）加快地方立法制度建設

為保證立法工作順利開展，丹東市人大及其常委會在明確法制委、法工委的工作職責基礎上，先后制定出臺了《丹東市人民代表大會法制委員會工作規則》、《丹東市人大常委會法制工作委員會工作規則》、《丹東市人大常委會立法專家咨詢委員會工作規則》、《丹東市人大常委會立法聽證規則》、《丹東市制定地方性法規技術規范》等6項規范性文件。同時，建立了有立法權的地方人大主導立法的體制機制，實行重大立法事項向市委請示報告制度，保證了立法工作始終處于黨委的領導之下，為順利開展地方立法工作提供了制度保障。

（五）完善地方立法公眾參與機制

現代的立法講究的是民主化，即能夠保障人民的根本利益。因此，在各地方立法之前，要廣泛的吸取群眾的意見或者建議，以人民群眾為主體。一切為了人民，一切依靠人民，真正做到為人民服務。之前，立法權由國家最高行政機關與人民代表大會行使，造成與公眾的距離疏遠的現象。目前，各地方均擁有了地方立法權，可以更好更快的貼近群眾，做到直接民主。并且，應該發揮群眾直接參與政治生活的作用，在堅持自愿的前提下，反映群眾的真實意愿。

二、丹東市地方立法實踐中存在的問題

（一）地方立法缺乏地方特色

黨的十八屆四中全會賦予了地方立法權，但是地方在行使立法權時往往忽視了地方特色，主要表現為兩個方面：一是照抄上位法。地方對上位法原方不動的進行抄襲，制定成了自己的地方法規，有的地方則是在上位法的基礎上修改了小部分內容而制定，這種現象是嚴重缺乏地方立法特色的行為，并且極大的損害了上位法的權威。二是合并上位法。即從上位法的諸多內容之中截取成一個個小部分內容，然后進行簡單的拼湊，這種方法及其隱秘，不容易被識破，但這也是對上位法權威性的一種損害。

這種地方性立法的方式是對國家賦予的地方立法權的一種褻瀆、一種浪費。重復立法，不僅破壞了上位法的權威，而且造成了地方性法規的篇幅過長，表意不清、使人們理解困難。由于大部分內容與上位法內容重合，沒有地方特色，最終地方性法規只會成為一個擺設。

（二）有些地方立法權限把握不準

立法法賦予設區的市地方立法權，這既是經濟社會發展的必然要求，也是維護國家法制統一、權威的重要方式。在地方立法權限中，“環境保護” 和“歷史文化保護”立法似乎較好把握，而“城鄉建設與管理”涉及戶籍、教育、計生、就業、物業、供暖等方方面面，很容易給立法者造成困擾。比如，我市人大對市政府辦《關于反饋立法規劃和計劃項目意見的函》中建議制定《丹東市修造船市場管理辦法》和市人大代表提出的《關于制定〈丹東市志愿服務條例〉的議案》是否屬于城鄉建設與管理立法范圍就曾存在疑問。目前全國人大常委會法工委也明確表示難以出臺關于設區的市立法權限的解釋。而在實踐中，如果我們超出立法范圍進行立法，就會導致立法主體多元化以及地方立法的混亂局面。因此，科學界定設區的市立法權限問題是當下立法機關亟待解決的現實課題。

（三）立法過程中缺乏公眾參與

地方性法規在制定過程中缺乏公眾參與主要表現在兩個方面，即沒有有效的征求公眾意見和公布的立法草案無人問津。對于沒有有效的征求公眾意見方面，地方性政府可以理解為是失職行為。地方性立法的建立主要就是以保障人民的合法權益、為人民服務為目的，人民群眾既受法律保護又要履行法律條例。但是在立法之前，政府立法人員沒有走進群眾當中，聆聽群眾的呼聲，不了解群眾的所思所想，沒有征求群眾的意見，這將是立法過程中存在的首要問題。

再者，公眾對發布的立法草案無人問津。這一現象可以理解為是媒體的失職行為。大眾媒體應該在報紙或者各大網站上對國家發布的政策或者擬定的草案進行大力的宣傳，使更多的公眾知曉此事。因為很多公民對法律方面的內容不是很懂，難以給出合理的看法或者建議，這就要求媒體對公眾進行法律知識上的普及。并且也要建立相應的與公民之間的互動機制，公民有好的看法或者意見都可以及時的向政府反饋，拓寬民主渠道，增加公民參與政治的熱情，提高公民積極性。

（四）地方法規的起草存在問題

地方性法規的起草是最為關鍵的步驟，但是從中也存在著一些問題。首先，起草的主體過于單一。目前地方性法規的起草都是由行政部門實行的，過度依賴于政府。由于其熟悉本地區的特點和具體的實際情況，可以保障立法的科學性。這使得人們將行政部門誤認為就是執法部門，把地方立法看作是權利與利益的再分配，在制定法規草案中大肆擴大自己部門的權益。從而忽視了社會效益，對其他部門十分不公平。其次，起草的內容沒有特色。從起草的內容上看，大部分都是在抄襲上位法的內容，沒有加入自己的特色，使眾多地方性法規千篇一律，沒有意義。再次，調研和論證不夠深入，目前，大多數政府方面的調研都知識走個過場，表面功夫，能夠真正發現解決問題的較少。這種現象不僅浪費了資金夾具了財政負擔，而且還不能夠真正為老百姓解決問題。

三、完善丹東市地方立法制度的對策建議

（一）提高立法認識，切實發揮立法的引領與推動作用

認識是實踐的先導，只有深化認識才能推動實踐，立法工作亦是如此。因此，我們要深刻認識新的《立法法》的核心要義和精神實質，具體做好以下幾個方面：一是要提高對黨領導地方立法工作的認識。立法在社會主義法治體系中居于十分重要的地位，具有很強的政治性。而黨的領導是做好立法工作的根本保障和必然要求。堅持黨對地方立法工作的領導，地方人大要圍繞地方黨委的中心工作把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中，要堅持立法選項向黨委請示報告制度，要堅持將黨委重大決策轉變為法律規范，要堅持重大問題黨委統籌協調制度，要堅持常委會黨組例會報告制度。二是要提高對堅持發揮立法的引領與推動作用的認識。立法法修改的一個重點是強調發揮立法的引領和推動作用，這在立法法總則第一條中就作了明確的規定，地方立法也應當在實踐中積極探索。一方面要堅持立法決策與改革決策相結合，推動改革。地方立法要圍繞黨委中心工作所需、圍繞國家和本行政區域經濟社會發展形勢所需、圍繞回應改革決策所需。另一方面要堅持發揮立法在其他領域的引領和推動作用。在把握立法權限的同時，對于那些上位法沒有做出規定的，也可以根據本地方的具體情況和實際需要先行先試，對于執行性、實施性的地方性法規也要充分行使地方立法權。

（二）準確把握立法權限，確保立法項目主體合法

立法法雖然賦予了設區的市地方立法權，但是卻有嚴格的立法權限規定，如果在地方立法實踐中，立法工作人員不能正確把握和理解立法的權限和范圍，就會造成超范圍立法，導致立法主體多元化、立法混亂的局面，就難以保證國家法制的統一和權威。因此，必須認真學習立法法對地方立法權限的有關規定，通過在實踐中認知把握和向上級人大請示的辦法，嚴格按照立法權限進行立法，確保立法項目主體的合法性。

（三）強化立法論證，積極推進地方立法工作

地方立法工作有著嚴格的權限、程序和質量要求，不是一朝一夕可以完成的，有時甚至需要很長的時間才能完成。如，國家制定出臺一部法律需要幾年，甚至更長的時間，有的立法工作推進幾年后，覺得立法條件不夠成熟或者其他原因推遲立法甚至終止立法。因此，越是強調法治，越是要提高立法質量，越是要發揮立法的引領和推動作用。在實踐中，立法工作者要牢固樹立并不斷強化“質量第一”的立法理念，做到立法工作循序漸進、穩步推進，不急于求成、追求速度。同時要在立法計劃、立法論證上下功夫，要在學習國家現有的法律法規上下功夫，要在學習國家、省級立法經驗上下功。此外，要切實強化立法項目的調研論證，以立法“精細化”為目標，避免出現重復立法、選擇性立法、立法質量低等問題，真正做到去粗取精、去偽存真，努力使每一項立法都符合法律法規的精神，符合客觀實際的需要。