淺談“土地批復前”的行政行為行政復議救濟權的實施

摘 要 我國有國務院和省級人民政府這兩級政府執行土地批復制度，征收主體為縣級以上人民政府。當前的土地征收程序比較繁瑣，具體程序包括擬征收公告、組織聽證、實施擬征土地現場調查清點、發布補償標準等。政府如何充分保障被征收人的相關知情權、參與權與話語權是“土地征收批復前”這一非常重要階段值得關注的問題。

關鍵詞 土地批復 公平正義 程序公正 保障權利

作者簡介：朱莊義，北京市隆安（濟南）律師事務所。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.247

作為一種重要的社會資源，征收土地已成為發展地方經濟的重要推手，這就是土地財政的來歷，這勢必涉及失地人員的權利救濟問題。基于公共利益需要，國家通過征收農村集體土地并給予適當補償。但是當前的土地征收政策卻沒有實質有效且完整的程序性約束，同時隨著社會法律意識和維權意識的提高，各地土地征收糾紛不斷增多，因此加強政府對現行土地征收中，使失地人員救濟路徑更加科學，對促進土地征收的科學發展具有重要理論意義及實踐操作價值。特別是“土地征收批復前”這個非常重要的階段，政府如何在該階段充分保障被征收人的相關知情權、參與權與話語權，如何展開行政復議程序，是從源頭上監督政府土地征收行為公開規范進行，維護土地權利人的合法權益，推動土地征收的法治化進程，并直接影響土地征收批復之后的組織實施。

下面我將沿著各個程序進行的流程，來探討在“土地征收批復前”這個過程中行政復議救濟權的落實途徑和具體方式。

根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[20 04]28號）以及《山東省土地征收管理辦法》的有關規定，地方國土局應在山東省人民政府作出征地批復前做好擬征收公告的發布，并組織聽證，現場調查清點擬征土地后將補償標準及時發布出來。

上述的行政程序是行政機關在作出征地批復前應當依法履行的。一般認為，征地準備階段的行為不是最終決定，盡屬于作出征地批復前的階段性行為，不對影響當事人權益，也不屬于行政復議的受案范圍。這種認識偏差來源于對《行政復議法》第6條理解不同，對此我們應對侵犯合法權益的具體行政行為作廣義的理解，此處的具體行政行為應不僅包括實體處理行為，還包括可能對實體處理結果產生不利影響的程序性行為，如對行政程序性行為不可復議，僅依靠事后法律救濟，并不利于及時糾正行政機關的違法行為和保護當事人的合法權益，因此應將這些行政行為納入可受案的范圍。

下面我將從幾個方面闡述在這段程序中，行政復議機關可以如何落實具體工作：

一、嚴格對公共利益的界定與審查

土地征收必須基于公共利益的需要。但當前的立法并未詳細規定和界定公共利益，導致缺少具體的評判“公共利益”的標準，當復議機關在審查征地行為是否符合公共利益需要時無法找到相關評判標準，無法充分發揮政府部門的復議糾錯和監督職能。在行政復議審查時應嚴格限定公共利益，狹義上公共利益，應該以國家行為或公眾利益的土地行為為限。公共利益的使用從使用目的上看應當包括非經營性和公益性土地使用。如何認定公共利益，舉證責任應由征地人承擔。對征地具有正當性、合法性，符合公共利益加以證明屬于定性分析；從定量分析的角度上來看，對征地具有必要性、合理性且符合適量征用、集約利用土地的要求加以證明則屬于定量分析。

公共利益的范圍可分為三大類：被明確列舉出來的屬于公共范圍的第一大類事業，被明確列舉出來的肯定不屬于公共利益范圍的第二大類事業，處于過渡地帶既可根據實際需要認定不屬于或屬于公共利益范圍的第三大事業。如果對公共利益范圍有相對明確的規定，則能讓對被征收人是否提供行政救濟權有了評定標準，也讓認定行政征收行政行為是否合法時，行政復議機關有了評判標準。

為了更好地對公共利益進行界定，在復議程序設計上不但應當給被征收人賦予參與權，還要給賦予更多的話語權。為了給政府土地征收的決策提供更加可信和公正的條件，對征收事項要盡可能地讓被征收主體直接參與，既要政府機關對征收事項是否符合社會公共利益進行判斷，還必須有第三方專家的參與。同時根據《山東省行政復議條例》第二十五條第一次原則性的規定：“行政復議機構認為必要時，可以組織聽證，或者當面進行質證，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”以及國務院公布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第三十三條也明確規定：“對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理”的規定， 可以將如何界定公共利益的討論納入到行政復議聽證程序中來。

二、對公告程序以及公告內容進行審查

受主客觀條件的限制，我國立法告知被征地人的程序僅對“公告”一項有規定，導致公告很少被征地人看到，或者因為公告指向模棱兩可而易被忽略，使知情權失去了。所以說在申請人的行政復議中，行政機關發布公告的程序違反了法律規定、發布的公告內容不符合法定要求甚至未發布公告等常被作為申請行政復議的理由。因此在行政復議時，應重視公告程序和內容的審查。

復議審查公告程序時，張貼征地公告的相關證據要由市、縣國土資源部門提供。征地張貼公告的近距離照片要能證明公告的時間和內容，遠距離照片或錄像資料能證明公告張貼的地點。公告張貼時間要在所收集的發布征地公告的證據中表現出來。

土地管理法律法規中對于土地征收公告的內容作了一些相對簡單的規定，沒有規定應告知事項的詳盡程度，而僅對應告知土地權利人的被征土地位置、用途、征地補償安置標準等在公告中進行了規定，再遇到操作過程中行政機關因為“偷工減料”并沒有給與明確具體的說明，使得土地權利人的知情權得不到充分保障，例如僅寫明擬征地用途為城市建設用地，而不列明擬征地用途的具體項目名稱，沒有詳細解釋或說明“公共利益”與土地征收政策有哪些關聯性；又如對擬征地位置表述不清，如將征地位置簡單表述，并沒有具體地圖；規定的擬征地補償標準或安置農業人員的途徑非常簡單，不對具體內容加以列舉，僅僅提及補償或安置依據的文件等，使得公告作用過于形式化。同時，公告的具體標準受立法不完善的影響無法確定，使復議機關對公告內容的合法性不能進行評判，正因為如此，應加強對現有規定要求的內容書寫是否明確具體的審查。復議時，應審查行政機關作出的公告中，是否明確寫明征收土地的具體項目名稱，是否說明附有具體地圖的被征收土地詳細情況和范圍，是否說明了“公共利益”與土地征收決策的關聯所在、是否詳細描述了征地補償標準和安置途徑的具體內容，是否對公告的期限、被征地人的權利救濟途徑等內容在征地公告中有說明。如果土地征收公告中，對以上內容并無明確說明，可要求作出機關予以補充說明。

三、對現狀調查確認執行程序的審查

在辦理行政復議案件中，我們發現該程序執行很不規范。

其一，代替簽字現象突出。履行征地報批手續的必備材料有現狀調查確認表，而農民往往不愿在現狀調查確認表上簽字，就會出現村干部代簽或者村委會蓋章代替被征地農民簽字的現象。

其二，不少市、縣政府為快速完成征地報件的組件工作，覺得“確認”工作繁瑣，出現現狀調查確認工作不夠細致。不詳盡記錄擬征地的面積、地類，栽種的農作物種類、數量、種植年限、疏密等內容，使征地雙方對地上附著物種類和數量認識產生難以協調的矛盾。針對現狀調查執行程序過程中的這些問題，在行政復議的時候，由進行調查工作的行政機關提供調查確認表，要求必須要有登記人員、被征地人員、村組代表的現場簽字并附有身份證復印件，對于拒絕簽字的現象，行政機關通過邀請見證人或者錄像的形式證明，在復議時提出；對于調查記錄不詳盡的情況，可要求行政機關進行補充說明。行政機關在調查的時候，也應保留照片或影像資料，以防止土地征收工作已經實施，關于土地以及其地上附著物發生變化時，用該證據承擔舉證責任。

四、對征地補償安置方案審查

根據《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《土地管理法》、《征用土地公告》的規定，如果不服征地補償安置方案，可以提出復議。復議機關在審查被征地人的聽證權有沒有保障時應關注以下內容：對聽證權是否進行過明確告知；舉行聽證的，是否附有聽證會記錄；對于沒有進行聽證的要審查有沒有不要求聽證的證明。上述是對聽證程序的形式審查，并不能完全保障被政人的聽證權。

第一，村委會在土地征收聽證過程中，經常繞過過村民代表大會或村民大會，按照征地方的要求，直接出具不要求聽證的證明，使證明的真實性值得懷疑。

第二，征地方常常將聽取到的被征地人意見作為聽證筆錄，立法并未對其的法律效力予以規定，使得聽證會常常無果而終。而且因為批準機關常常會遇到內容龐雜、字跡潦草的聽證筆錄，使聽證事項的意見分歧和處理意見看不清。事實上征地補償安置方案也很少有因為這個原因而修改的。因此在行政復議時，為了保障審批機關明了聽證事項的意見分歧，并對聽證會意見的處理提出建議，行政機關既要附具聽證筆錄，還要附具聽證紀要；行政機關出具的證明應附有農村集體經濟組織、農民或者其他權利人的簽字或者蓋章以及身份證復印件。

由于現行征地制度的不完善和實踐操作的失范，極易容易損害被征收人員的權益，土地權利人重要的法律救濟途徑為行政復議，因此，避免群體事件、維護社會穩定的重要途徑就是積極引導土地權利人解決征地糾紛最好通過行政復議途徑來進行。特別是“土地征收批復前”這一階段的行政行為的行政復議，為之后土地征收程序是否順利開展提供保障，也是被征收人員維護自身合法權益的最有效途徑。

當然，要想從根本上消除征地糾紛，最高效的解決策略還是出臺開放型的征地程序，并適當提高征地補償標準，實行城鄉一體化發展，不斷建立和完善基本養老保險制度和再就業制度，提高公民的社會適應能力。

參考文獻：

[1]張樹義主編.法治政府的基本原理 （法治政府叢書）.北京：北京大學出版社.2006.