交通運輸行業安全生產綜合監管現狀分析及對策研究

馮雯雯++李志強

摘 要：為了解當前我國交通運輸行業安全生產綜合監管現狀，完善行業安全生產綜合監管體制，提高監管成效，在對國內交通行業安全生產綜合監管現狀開展廣泛調研的基礎上，從分析綜合監管的角色定位入手，從理念認識、體制建設、責任落實和保障條件等方面分析了當前綜合監管存在的主要問題。結合我國交通運輸安全生產綜合監管實際需求，從健全組織體系、明確職能邊界、改善監管條件和強化監管人才隊伍建設等若干方面，有針對性提出了強化行業安全生產綜合監管能力的對策建議。

關鍵詞：交通運輸；安全生產；綜合監管體制；人才隊伍建設

中圖分類號：X924.1 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.09.001

現代交通運輸是國民經濟和社會發展的重要基礎。交通運輸安全生產事關人們的生命財產安全，事關黨和政府的形象，事關改革發展穩定大局。隨著我國經濟社會的快速發展，人們對交通運輸提出了新的更高的要求，對出行安全給予了前所未有的關注和期待。當前，交通運輸行業安全生產監管體系初步建成，為保障交通運輸各行業安全生產監管工作的有效、順利開展提供了必要的支撐。但在現代交通運輸新的安全生產形勢下，安全監管過程中存在的一些問題日益突出。本文基于交通運輸安全生產綜合監管的視角，從綜合監管在行業安全監管中的角色定位入手，在分析行業綜合監管現狀的基礎上，針對其中存在的突出問題，提出相應的對策建議，以期為完善我國交通運輸安全生產綜合監督管理體系提供參考。

1 綜合監管部門的角色定位

交通運輸安全生產綜合監管是構成交通運輸安全生產監督管理體制的一部分。按照《安全生產法》第九條相關規定，堅持“管行業必須管安全”的基本要求，作為我國交通運輸行業管理主要決策者的交通運輸主管部門是交通運輸行業安全生產的主要監管主體。近幾年，隨著交通運輸大部制體制改革的逐步推進，為了依法履行和落實安全監管職責，各級交通運輸主管部門逐級逐層建立健全了專門的安全管理部門或處室，負責綜合安全監管工作，例如交通運輸部內設安全與質量監督管理司（簡稱“安質司”），北京市交通委員會內設安全監督與應急處，遼寧省交通廳內設安全生產監督處，雖然名稱各異，但均為綜合安全監管部門。交通運輸主管部門內部“安全部門綜合監管，其他部門依法監管”的安全生產監管體制格局已經基本確立和形成。

在如圖1所示的交通運輸安全生產監管體制結構關系中，各級交通運輸主管部門承擔安全監管的總體領導、管理和監察職責，主管部門內設的安全處室承擔綜合管理和協調的責任，同時，承擔對個別企業的部分安全監管責任，各分行業管理部門承擔行業管理責任和對社會企業的監督主體責任。值得注意的是，只有綜合安全監管部門為專職承擔安全監管職責的機構，其余不論是交通運輸主管部門，還是各行業管理部門或機構，在其法定職責中，除了安全生產監管職責外，還承擔了包括市場管理、環境保護和質量監管等其他方面的職責。

分析交通運輸行業安全生產監管體制結構關系可知，安全部門一般作為各級交通運輸主管部門的內設處室，通常也是安委會辦公室常設部門。安全部門在體制結構中的角色定位和被賦予的職責受其所在主管部門意愿的影響，在不同級別和不同省份、市縣的主管部門內部，安全部門的角色定位和職責大致相同，同時也有一定的差異。

圖1 交通運輸行業安全生產監管體制結構關系圖

總體上講，綜合安全監管部門在交通運輸安全監管中主要承擔以下幾個角色：①交通運輸主管部門領導安全生產工作決策的參謀者；②解決跨地域和跨行業安全監管工作重大問題的召集者和協調者；③行業安全監管工作落實的督促者；④行業綜合安全生產信息的分析者和發布者；⑤行業綜合安全生產體系的制定者；⑥行業安全事故調查的組織者。

結合其角色定位，考慮綜合監管的豐富內涵，概括地說，交通運輸行業安全生產綜合監管職能就是對交通運輸安全生產工作宏觀的、全局的、全面的協調管理和督促，具體內容包括運籌謀劃、導向促進、組織部署、指導協調、宣教培訓、統計分析、監督檢查、通達反饋和綜合調度等。

2 安全生產綜合監管中存在的問題

交通運輸行業安全生產綜合監管體系建設經過近幾年從無到有的發展，監管體制不斷健全，監管職責日漸明確，機制建設日益完善，綜合監管效能不斷提升。但交通行業安全生產綜合監管能力建立與我國交通行業日新月異的發展速度相比，與公眾對交通安全的需求和期望相比，與國家對安全事故的重視程度和追責力度相比，安全生產綜合監管還有較大的效能提升空間。鑒于此，有必要全面、深入地了解和分析目前交通行業安全綜合監管面臨的主要問題。這既是綜合監管能力實現從有到優的升級進化的現實需要，也是綜合監管部門持續改進、自我提升的重要任務之一。

這項研究于2015年、2016年連續2年間內，對32個省級交通運輸主管部門綜合安全處室以及部分市縣級交通運輸主管部門綜合安全處室進行了問卷調查、資料收集和訪談，掌握了基本情況，了解到其中存在的一些問題。根據調研結果，交通運輸行業安全生產綜合監管中存在的問題主要體現在以下幾個方面。

2.1 對行業安全生產綜合監管的認識不統一

很多安全生產綜合監管部門人員對綜合監管在認識上仍然存在較大偏差，習慣從行業管理的角度看問題、想辦法，沒有全面理解綜合管理的內涵和外延，把監管監察混同于行業管理；某些地方交通主管部門把安全部門排在大部分職能部門或機構之后，某些僅比工會等其他部門靠前，把安全部門當成一顆“不定時炸彈”，安排最新上任的部門副職主管安全部門，對管理安全部門“避之唯恐不及”，對綜合監管的重視程度偏低，責任擔當不足。

2.2 行業安全生產綜合監管體制建設逐級弱化

國務院交通運輸主管部門（交通運輸部）專設了安全生產綜合監督管理部門——安全與質量監督管理司，省級交通運輸安全生產綜合監管專職部門設置比例達94%，到地市級約為60%，而縣級基本沒有設置獨立的安全生產綜合監管部門，機構設置呈現逐級弱化的情況。省級和地市級綜合監管部門的人員編制配置呈現配置不均的情況。

在各省交通運輸主管部門中，上海市交通委的綜合安全處室配置人員編制最多，編制人員數達到了12人；對于個別經濟欠發達省份，編制配置只有兩三人；到地市級一層，僅有64%的地市級交通運輸主管部門配置了安全生產綜合監管處室，另有約1/3的地市級交通主管部門僅配置了兼職處室或未配置相關處室。具體情況如圖2所示。

圖2 地市級安全生產綜合監督管理處（科）室設置情況統計

交通運輸安全生產綜合監管機構的人員配置自上而下逐級弱化，越往基層兼職綜合監管的人員比例越高，專職從事綜合安全監管的人員偏少。作為監管組織結構金字塔的底層，市縣級交通運輸主管部門既是法規政策落實的監督者，又是地方安全生產狀況的“感應器”，基層安全生產綜合監管機構的相對缺失導致綜合安全監管覆蓋面不全，上層相關政策指令的信息傳遞和落實執行大打折扣，導致一些綜合監管工作難以及時到位和保持相應力度，也影響地方交通運輸綜合安全生產情況的敏銳感應和高效上達。

2.3 行業安全生產綜合監管責任落實受限制

行業安全生產綜合監管部門作為交通主管部門的內設部門之一，在職級上一般等同或低于其他職能管理部門。在協調、督促或指導其他職能部門時，以安全部門的名義執行相關工作往往行不通，不得已只能以本級主管部門安委會辦公室的名義來變通，對“綜合安全處”和“交通運輸主管部門安委會辦公室”2塊牌子的運用出現偏差。

另外，綜合監管具體職責依然不夠明確，除了粗框架確定安全部門主要職責的“三定方案”以外，沒有具體的規章、制度或文件明確細化安全部門的具體職責及其與有關職能部門的關系。交通運輸安全生產工作涉及部門多、單位多、人員多、環節多、涵蓋內容廣，影響因素復雜多樣、多變，壓力和責任巨大，交通運輸安全生產綜合監管與行業監管職責依然存在部門分割和條塊分割等問題。對于交通行業安全生產綜合監管應該管什么怎么管，缺乏可操作的具體規范，綜合監管的工作內容、成效也缺乏可行的參照要求和評價標準，同時，配套應擁有的支配權力、應承擔責任的具體情形和應享有的利益保障等更是無從談起，容易導致安全生產綜合監管工作不敢大膽創新，工作抓了很多但效果卻并不顯著的情況出現。

2.4 難以保證綜合監管力量配置

綜合監管力量配置難以保證，缺乏保障支撐條件，主要體現在以下幾點：①目前，交通運輸行業整體安全生產追責風險高，工作責任大，難以吸引專業技術人才，人才流失顯著，隊伍結構不穩定。監管隊伍人員素質參差不齊，缺乏系統的專業理論培訓和學習，具有豐富專業經驗的人更少。②大部分省級、地市級、縣級交通運輸主管部門安全生產綜合監管工作缺乏必要的安全裝備配備，比如安全監督管理必備的車輛、照相機等，信息化手段落后于安全生產綜合監管工作的需要，影響了監管工作效率和依法行政的水平。③專項工作經費落實困難，特別是市縣級交通主管部門基層一線的問題相對突出。根據調研，全國省級交通運輸主管部門安全生產綜合監管部門中有19個省設立了專項工作經費，多個省級交通運輸主管部門安全生產綜合監管處室無專項工作經費，而地市級、縣級的交通運輸安全生產綜合監管專項工作經費更加無法保障，導致監管效能大受影響。④行業安全生產服務機構發展遲緩、數量不足、職能定位不明確，難以滿足綜合監管中的教育培訓、隱患排查、風險評估等技術咨詢和服務的需求。

3 加強交通運輸行業安全監管的對策建議

交通運輸安全生產綜合監督管理的水平和質量直接關系著交通運輸行業安全生產工作的全局和最終的工作成效。進一步理順交通運輸行業內綜合監管與行業監管的關系，明確履職規范，提高監管工作保障能力，從法制、體制和保障等方面予以科學、合理的調整和提升，是提高交通運輸行業安全生產綜合監管水平的重要途徑。

3.1 建立健全行業安全生產綜合監管組織體系

建立健全的行業安全生產綜合監管組織體系，一方面，能夠提高省、市級交通運輸主管部門配置獨立的安全生產綜合監管處室的比例，保證按需分配，配備充足專職安全監管人員。另一方面，以交通運輸綜合安全監管部門為中心，同時，建立社會組織、監管服務機構等為輔助的安全監管體系。政府推動社會監管機構的發展，授予其相應的監管權力和職責，社會機構協助開展綜合安全監管工作。

3.2 明確行業安全生產綜合監管和行業監管的職能邊界

在工作過程中，有必要根據三定方案、法律法規、制度規章，結合工作實際情況，制訂出臺《交通運輸行業安全生產監管工作責任規范》，明確行業內綜合監管部門和業務監管部門的職責分工，明確職責邊界。按照“黨政同責，一崗雙責，失職追責”的要求，落實“管生產必須管安全，管業務必須管安全，管行業必須管安全”，界定細化綜合監管部門和各行業監管部門的職能定位、工作規程、職責內容等。另外，綜合監管部門普遍承擔著交通運輸主管部門安委會辦公室的職能，可以充分發揮安委會（安委辦）的作用，加強綜合監管部門與業務管理部門之間的溝通協調，使溝通協調常態化。當涉及到一些安全生產重大事項或問題時，可以以安委會或安委辦的名義對同層級或下級相關部門進行指導、協調和監督檢查。

3.3 改善行業安全生產綜合監管條件

設立安全生產綜合監管專項工作經費，用于安全生產監管評價考核、督查巡查、檢查、事故和重大險情技術調查、標準化建設、誠信體系建設與維護、科技創新、宣傳教育培訓等方面。安全監管服務機構是監管體系的“助推器”，為政府監管隊伍提供培訓和工作指導，為企業自我管理提供技術服務和業務咨詢。因此，筆者建議積極推進安全生產監管服務機構建設，鼓勵和支持行業協會、學會、科研院所等組織在行業安全生產工作中發揮其行業自律、技術支持、管理咨詢服務等方面的作用，協助政府開展安全生產監管工作。

3.4 加強基層監管人才隊伍建設

加強行業基層的安全生產綜合監管人才隊伍建設，主要從以下3方面入手：①優化行業安全生產綜合監管人員專業結構，提高基層監管人員的錄用門檻，有針對性地招錄具備相關專業背景和專業技能的人才。②完善行業安全監管人員培訓體系，建立健全安全監管培訓標準，建立穩定的教學和培訓基地。根據不同工作內容和業務領域，對監管人員開展分級分類培訓，突出培訓針對性和實用性。③推進盡職免責，維護監管人員正當的法律權益，增強交通運輸綜合安全監管崗位吸引力，保證優秀人才能夠引得進，留得住。

4 結束語

目前，雖然交通運輸行業安全生產綜合監管工作中仍然存在若干問題，但對于管理部門而言，這些問題既是挑戰，也是促進行業安全生產綜合監管轉型升級的催化劑。本文針對交通運輸行業安全生產綜合監管中存在的一些問題提出的部分對策建議，意在為行業綜合安全監管工作提供完善路徑的參考和借鑒。不論政府選擇采取哪些舉措，解決系列問題的最終途徑都將指向建設一個更為法治、高效、嚴密、公正的行業安全生產監督管理體系。我國交通運輸管理部門需要認清新形勢，堅持問題導向，采取有效舉措，加快監管轉型升級，抓好新時期交通運輸行業安全生產綜合監督管理工作，為交通運輸現代化發展、我國經濟社會穩定健康發展提供切實保障。

參考文獻

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〔編輯：白潔〕