行政執法信息公開范圍略論

張悅雯

[摘要]通過討論政府信息公開的范圍、厘定行政執法信息的內涵，明確行政執法信息公開范圍，發現當前明確行政執法信息公開范圍所面臨的困境有三：立法尚欠精細、法律規范之間存在沖突、行政機關內部存在阻礙。針對上述問題提出三條解決問題路徑構想：確立“以公開為常態，不公開為例外”的原則、制定與完善相關法律法規以及遴選典型案例指導判決。

[關鍵詞]行政執法；信息公開；范圍界定

[中圖分類號] D920.4[文獻標識碼] A

[文章編號] 1671-5918（2017）07-0066-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.031

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

檢討2008年《政府信息公開條例》八年來的實施過程及得失，可以發現《條例》頒布后，涉及政府信息公開類的案件數量明顯上升，逐步成為行政審判新的案件增長點和社會關注點，在一定程度上也說明了《條例》的實施卓有成效，但同時也面臨著行政執法信息公開范圍界定難的問題。當下行政執法信息公開推行中的重中之重無疑是行政執法信息公開范圍的確定，那么目前行政執法信息公開范圍的應然狀態與實然狀態間是否一致？法律條文對行政執法信息公開的范圍是否進行了明確的規定？是否有法定的公開原則指導行政執法信息公開？本文將逐一進行闡述。

一、行政執法信息公開范圍的界定

（一）政府信息公開的范圍

《政府信息公開條例》將政府信息分為法定要求的信息和非法定要求的信息，這兩種信息都在政府應當公開的信息范圍之內。根據《條例》第2條、第36條、第37條可以得出：擁有“政府信息”的主體不僅包括行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，還包括教育、衛生、環保等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位，由此可見，《條例》中的“政府信息”涉及的范圍十分寬泛。

（二）行政執法信息的定義

“行政”是一個抽象的概念，并沒有一個有形實體的范圍，而本文中的“行政執法”采用的是其狹義的概念：“不包括行政決策或行政規章的制定行為，而僅限于行政管理領域的法律、法規和規章的執行（當然也包括對具體的行政決定的落實，如對相對人實施行政檢查、行政處罰、行政強制）”。因此，文章將“行政執法信息”定義為“行政管理領域內涉及法律、法規和規章執行的信息”。

（三）行政執法信息公開范圍的界定

《條例》中的“政府信息”包括行政執法信息，涉及行政執法信息能否公開的一系列問題同樣可以適用《條例》的規定。例如《條例》中規定，若信息涉及國家秘密、商業秘密以及個人隱私，或者該信息公開后可能對國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定造成一定影響，可以不進行公開，這樣的規定，在處理行政執法信息的公開問題時同樣適用。但實踐中，由于行政執法信息涉及方方面面，與行政機關執法行為的規范性、合理性息息相關，相比較于一般的政府信息，行政執法信息的公開面對更大的阻力。

二、行政執法信息公開范圍界定所面臨的困境

（一）當前立法尚欠精細

1.信息公開范圍存在交叉與遺漏

《條例》采用列舉的方式界定政府信息公開的范圍，既有肯定列舉，又有否定：以肯定列舉的方式列舉了應該公開的事項（包括應該主動公開的事項與依照申請公開的事項），以否定列舉的方式四類上文中提及的可以不公開的事項，第9條中更是采用了四種不同的標準。再加上《條例》只有列舉式的規定，沒有概括性的規定。有限的列舉無法從根本上補足“政府信息”的應有外延，而“依申請公開”這一“補漏機制”無法實現它的拾遺功效。

2.名詞概念缺乏明確解釋

《條例》中雖然規定了涉及“國家秘密”、“商業秘密”、“個人隱私”的三類信息行政機關可以不公開，但并沒有對上述三類信息的概念進行清晰合理的界定。以“商業秘密”為例，我國《反不正當競爭法》中僅明確了“商業秘密”的秘密性、管理性、經濟性以及實用性的特征，但卻將其局限在技術信息與經營信息之中，無法對新時代下的“商業秘密”進行全面保護，比如企業內部的管理模式等管理信息就不在《反不正當競爭法》所定義的“商業秘密”之列。

3.尚未確立基本的信息公開原則

信息公開的范圍是立法的核心與難點，當前信息公開范圍存在交叉與遺漏，在概念界定上缺乏明確性，名字概念也缺乏明確的解釋，需要確立基本的信息公開原則，以便確定相關信息是否屬于應當公開的范圍。一致以來，學界都主張“以公開為常態，不公開為例外”的基本原則（例外原則），但這一原則在條文中并沒有被明確規定，也與《條例》中列舉式的公開范圍相矛盾。“例外”原則的存在以存在概括性的規定為前提，但在《條例》中只有列舉性的規定并無概括性的規定，因此基本的信息公開原則就顯得尤為重要了。

（二）法律規范之間存在沖突

1.權威解釋與上位法沖突

2008年，國務院對《條例》的第13條規定進行了這樣的解讀：“行政機關可以不提供申請人申請公開的與本人‘三需要無關的信息”，當即就有學者指出這樣的解讀是違反上位法的，因為根據《條例》第二十條的規定，申請人申請政府信息公開時，只需要提供滿足形式要求的信息即可，并不需要陳述理由，也無須說明滿足其他特殊條件以證明自己符合申請人資格。

2.《條例》與保密法沖突

與上述沖突相比較，《條例》與《檔案法》、《國家安全法》等涉及秘密保護的法條間的沖突更為嚴重。顧名思義，《政府信息公開條例》是以促進信息公開為立法宗旨，《條例》第1條中也將“保障公民依法獲取信息的權利”寫入其中，而保密法的立法目的是確保涉及國家利益的重要信息不被泄露，二者之間的價值取向不同，勢必會導致矛盾的產生。而保密法與《條例》的地位高低決定了“交叉信息”能否公開。

（三）行政機關內部存在阻礙

第一，傳統官本位思想根深蒂固。“民可使由之，不可使知之”，官場上的神秘主義和封閉保守文化在很長的歷史時期里占據著主導地位。第二，公務員服務意識薄弱。在部分機關單位，“以人為本”、“服務為先”的先進理念甚少被提及，公務員往往對公民對信息公開的申請應付了事。第三，行政機關自由裁量權過大。《保密法》的第11條規定賦予了行政機關根據自身需要確定信息秘密級別的權利，就會在事實上產生“自己立法、自己守法”之嫌。

三、明確行政執法信息公開范圍的途徑探究

（一）確立“以公開為常態，不公開為例外”的原則

《條例》中界定的范圍可能有交叉，更可能有遺漏，面對既不在肯定式列舉范圍內也不在否定式列舉范圍內的信息，行政機關由于服務意識的缺乏，基于“趨利避害”的心理，往往會選擇不公開的做法。“以主動公開為常態，不公開為例外”原則的確立既可以避免“灰色信息”（既不在肯定式列舉范圍內也不在否定式列舉范圍內的信息）的存在，也更有利于實現《政府信息公開條例》的立法宗旨，推動行政執法信息的有效公開。

（二）制定與完善相關法律法規

盡快頒布政府信息公開法，提升信息公開值得的規范位階，是解決當前諸多涉及信息公開問題的前提。同時，立法的技術水平應該及時提高。立法者可通過明確相關概念的具體內涵、清晰界定公開的范圍、細化相關規定以及更新與相關概念相關的法律規范的方法來制定與完善法律法規。與此同時，有效監督行政機關是否依法處理信息公開申請的關鍵在于通過監督機制發現行政機關工作人員確未依法履行信息公開義務后，能否依照現行問責制度將責任落實到崗到人。

（三）遴選典型案例指導判決

當前行政執法信息公開類的案件仍然存在“同案不同判”的現象，極有可能造成社會公眾對司法機關的信任危機。2014年9月，人民法院報上“全國法院政府信息公開十大案例”的刊登，進一步推動了我國的信息公開制度的完善，給各級人民法院提供了典型案例。類似的案例歸納工作需要定期進行以適應實踐中的變化，同時行政機關和司法機關也需要對案例指導進行深入透徹的研究。每一個案例的選擇都不是隨意的，它必然揭示了某種現象的正確審判方法，也能從側面警示行政機關注重處理相關信息公開類案件時需要重合法性與合理性。

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On the Scope of Disclosing Administrative Law-Enforcing Information

ZHANG Yue-wen

（Department of Law， Jiangsu Police Institute， Nanjing Jiangsu 210012，China）

Abstract： By discussing the scope of disclosing information about public security organs and the specific concept of administrative law-enforcing information， we can make the scope of disclosing administrative law-enforcing information clear. We summarized the adversity we face into the following three： the current legislation is not fine enough， conflicts exist between legal norms and obstacles exist within the administrative organ. To solve these problems， we should establish the principle of disclosing the related information， formulate and improve relevant laws and regulations and elect the proper case to provide the reference for the trial.

Key words： administrative law enforcement； disclosure of information； scope definition

（責任編輯：桂杉杉）