我國土地市場制度存在的問題分析

劉奎娟

[摘要]我國的土地市場制度最突出的問題就是城鄉二元土地市場制度問題，這種土地制度在特定的時期為我國創造了令世界驚奇的“經濟奇跡”，但是由于我國經濟發展階段發生巨大的變化，土地二元市場制度已經嚴重阻礙到我國城鄉一體化的發展，探索改革土地制度方法和，突破二元土地市場制度的路徑成為當前我國城鄉問題的重點和熱點，經研究表明，統籌規劃建立城鄉統一的建設用地市場機制是打破二元土地市場制度的有效路徑。

[關鍵詞]二元土地市場；土地用途管制；土地合法入市；土地確權

[中圖分類號] F423[文獻標識碼] A

[文章編號] 1671-5918（2017）07-0080-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.038

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

一、我國土地市場制度存在的問題

從黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制以來，經過很長時間的努力探索，在社會主義市場經濟的理論和實踐中都取得了很大的成就。而土地市場作為我國社會主義市場經濟重要組成部分之一，也取得了快速進步發展和完善，但是，隨著國內外經濟形勢的不斷變化和市場化階段的不斷加深，這套土地市場制度所存在的問題也日益顯現，嚴重阻礙我國經濟的健康持續發展。

（一）土地收益分配機制不合理

農村土地在轉讓的過程中會產生巨大的升值空間，但是農民卻不具有充分享受到這份收益的權益。隨著城市土地價格的高速提升，城市土地與農村土地之間的價格“剪刀差”越來越大，但是，現有的《土地管理法》卻規定，農村集體土地被征地時的補償標準為不得超過所占耕地前3年平均產值的30倍。2011年征地補償標準大約為103元/平，而土地出讓的平均價格卻為943元/平，在土地收益分配中農民所占比例不足11%。農民利益如果得不到有效地保障，不僅影響會社會地穩定，而且也抑制了農村居民財產性收入的增長和轉移到城鎮居住的能力。

（二）大量土地的閑置和浪費

土地資源的最優化利用應該通過競爭來實現，而通過部分人的人為低價則易造成土地粗放型投資，造成土地的閑置和浪費，如：一味地強調城市的外延擴張，忽視對現有城市空間的有效利用，這導致了城市快速發展中大量土地資源的浪費。目前我國被征用的土地中有43%的土地是處于閑置狀態，城市發展的無規劃低效擴張模式導致了大量的農業用地流失，使農地保護尤其是耕地保護處于尷尬的境地。這種粗放的土地利用方式導致了我國耕地面積的大量減少，這無疑是對18億畝耕地紅線的極大挑戰。

（三）有關土地管理的法律與制度仍需進一步完善

在土地市場的不斷完善過程中，相關配套的土地法律、法規也不斷出臺和完善，但土地管理的法律和制度仍然不夠成熟，特別是在一些重要的領域相關規定仍舊不夠明確，缺乏清晰的規范和界定，這種情況在農村土地市場上尤其明顯。如憲法的第十款規定：政府為了“公共利益”有權征用農村土地，但是卻沒有對“公共利益”給出清晰明確的界定，這樣也就無法對它的具體適用范圍進行嚴格限定。另外，還有關于“集體”的概念，我國法律規定農村土地屬于“集體”所有，但對“集體”這一詞卻沒有進行統一具體地界定，這就造成了農村土地市場的混亂，造成大量的尋租現象，給土地隱形市場的存在提供機會。

二、造成我國土地市場制度不均衡發展的原因

我國土地市場存在的這些問題是我國土地制度長期發展而來的，究其根本則是由于我國的二元土地市場制度。中共十八屆三中全會明確提出在阻礙城鄉發展一體化的體制中，城鄉二元土地制度是影響城鄉平等發展的最重要制度安排。

（一）我國的二元土地市場制度

中國過去的經濟高速增長，大部分是依靠工業化和城市化拉動的，而其背后，土地是發動機。一方面，地方政府通過創辦各種園區來推動工業化，通過規劃控制來推進城市化。另一方面，城市化和工業化的基礎資源——土地卻是由農村土地轉化而來的。因此，城鄉二元土地制度這一制度安排，在快速推進城市化的同時，也促成了我國經濟的高速增長。但是這種二元的土地市場制度所存在的弊端卻越來越明顯，給我國的整個經濟運行帶來巨大的隱患，如：土地資源的粗放型利用、地方政府的財政和基礎設施建設投資過度依賴土地，加大了政府財政風險、農民的土地財產權受到侵犯而影響社會穩定等。

（二）現行的土地市場制度具有不平等性

在我國，土地的所有制性質是二元的，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有；除此之外，土地權利也不平等，農村集體土地所擁有的權能明顯低于城市國有土地，并通過用途和規劃管制得以體現（國務院發展研究中心課題組，2014）?！段餀喾ā芬幎ā敖ㄔO用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益的權利”，并沒有對集體建設用地的用益物權進行保護；只是規定了使用權人對集體所有土地的占有和使用權利，比國有建設用地使用權少了收益的權能，所以宅基地使用權的權能是不完整的。在擔保物權方面，國有的建設用地使用權在大部分情況下是可以抵押的，但鄉鎮、村企業的建設用地使用權卻嚴格規定不能單獨抵押。

（三）城鄉土地市場發展不均等，差距過大

現階段由于農村土地市場受到農村土地承包經營權產權缺陷和城市化水平不高的影響，其發展速度十分緩慢。由于受到自身所具有的權利制約，農村土地承包人轉出的土地在經濟上得不到充分的體現，農村土地的收購是行政性的征用，不是通過市場途徑來實現的，但是，土地的銷售與轉讓卻是市場性的，特別是在被政府拍賣進入市場進行后，土地成為最有利可圖的投資的工具，為了獲得巨額利潤，大家紛紛進行土地買賣，這就不可避免地產生房地產市場過于飽和等問題。由發展階段和體制因素共同決定的城鄉二元結構明顯、城鄉發展一體化程度比較低的局面，是我國目前面臨的主要結構性問題之一。因此破除城鄉二元土地市場體制，提高城鄉發展的一體化程度，是我國當前實現全面深化改革的重點和難點。

三、破除城鄉二元土地市場制度，建立城鄉統一的土地市場機制

（一）準確定位政府在土地市場中的作用

政府須在土地市場中找準自己的位置，在價格的決定上讓位與市場，充分發揮土地市場的價格調節機制，實現土地市場的良性運轉，而政府則是需要在市場發生失靈的時候發揮自身“有形的手”的作用對土地市場進行宏觀調控。第一，政府要用嚴格的標準來規范自身行為，嚴格界定行政手段和職能范圍，避免行政權力的濫用等行為；另外，使土地交易程序透明化，加強行政監督，有效防止土地交易中的“尋租行為”。第二，政府要及時全面準確地公開土地市場的信息。不斷完善土地評估機制，尤其是農村集體建設用地，有效利用網絡及時準確地傳遞土地的招標、拍賣、掛牌等信息及相關土地政策，促進土地的快速流通和高效利用。第三，政府應制定嚴密的土地利用規劃。先規劃再征地，并且針對一切可能出現的問題給出明確有效的解決方案，避免出現征而不用或爛尾工程。除此之外，要對嚴重浪費土地、破壞環境的土地利用行為進行嚴格約束，必要時可采取強制逼停的措施；鼓勵土地集約話利用，提高土地利用效率，對地方出臺存量集體建設用地節約集約利用的政策的行為進行表彰。第五，對非法占用農民集體土地的行為進行大規模清理整治，對長時間未動工而閑置的土地歸還農村集體所有。

（二）完善土地市場的法制建設

土地市場的靈性運轉離不開法律的規范，而我國土地管理的相關法律體系還不是很成熟，還有不少的漏洞和問題，為了推動土地市場的高效運行，必須進一步完善相關的法律和制度，不斷改革和完善我國的征地制度，嚴格規范對土地的征用行為，對土地征用的范圍進行嚴格的限制并適當縮小。應明確規范“公共利益”的內涵及適用范圍，凡是明確以營利性為目的的征地行為，即判為非公共利益，對此將按照非法占用農地規則進行處罰。另外，采取多元化和多種方式并行的措施補償和安置失地農民，在提高征地補償標準的同時，還要制定合理有效的征地補償分配辦法，針對這一特殊群體，建立起完善的社會保障制度。應盡快建立土地市場違法亂紀的查處制度，針對土地市場中的違法行為進行嚴格執法和監督，加強執法力度，為土地市場的健康有序發展營造良好的氣氛。

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An Analysis of the Problems in Chinese Land Market System

LIU Kui-juan

（School of Business， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450000， China）

Abstract： Urban and rural dual land market system is the most prominent problem of Chinese land market system， the land system created the world surprising "economic miracle" in a specific period of time for our country， but because Chinese economic development stage has a huge Change， land binary market system has seriously hindered the development of Chinese urban and rural integration. The current focus of urban and rural issues and hot spots is to explore ways to reform the land system， and break through the dual land market system， the study shows that the overall planning and unified market mechanism of construction land in urban and rural areas is an effective way to break the dual land market system.

Key words： dual land market；land use control；land legitimate；land market right

（責任編輯：桂杉杉）