城市規劃編制與實施體制的必要性

曹高宇　劉曉輝

摘 要：城市規劃編制對于城市功能的更好發揮，現代化建設的發展有著重要的作用，經過數十年的發展，我國城市規劃取得了令人矚目的成就，然而隨著城市化進程的推進與社會主義市場經濟的不斷發展，已有的城市規劃管理與實施體制已經不能適應新的挑戰，因此，從宏觀方面客觀評價我國現行城市規劃管理體制十分必要。該文主要對我國當前城市規劃編制與實施體制中存在的問題進行了討論，對近年來我國城市規劃實踐過程中的新嘗試和存在的問題進行研究，從探討城市規劃編制與實施體質的必要性與操作方法。

關鍵詞：城市規劃編制 實施體制 必要性

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）04（c）-0061-02

城市規劃編制是城市發展、建設的藍圖，在協調城市發展中各方利益與關系時有著十分重要的地位，城市政府也將城市規劃編制與實施作為調控的重中之重。然而自進入21世紀后，城市規劃的地位與作用受到前所未有的挑戰，不少城市在進行總體規劃時相繼發現了我國城市總體規劃中存在的問題，因此，對城市規劃編制與實施體制進行研究，并探討科學合理的調整措施成為城市管理者與學術界需要思考的問題。

1 城市規劃編制的相關概念

城市規劃指的是通過明確城市未來發展目標，并為了實現這些目標而制定具體的途徑、步驟與行動綱領，其目的是為了通過引導和控制社會實踐來對城市發展進行干預，常見方式有對城市空間發展提供戰略，對城市土地的變化與使用進行控制。城市規劃編制則是城市規劃的實踐方法之一，主要內容是制定土地利用規劃政策與城市空間發展戰略[1]。城市規劃編制不僅是形成城市發展與土地利用公共政策的過程，同時也是對影響規劃方案因素、制定的目標和各方利益集團不斷協調的一個過程。城市總體規劃自身為法定規劃，必然有相關的法律法規作為其保障，我國目前關于城市總體規劃的法律法規有1979年實施的《中國人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、2008年實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》、2005年實施的《城市規劃編制方法》。20世紀90年代初，全國范圍內的大中城市依照《城市規劃編制辦法》來進行城市規劃與布置，投入大量的人力和物力，凝聚了城市規劃工作者的心血與智慧，然而近年來這一成果由于不能適應國內城市規劃的發展需求，被束之高閣。

2 我國城市規劃編制的特點

我國現在的城市規劃編制具體特點表現在以下幾個方面：（1）作為專項命題研究，目前我國政府部門充分重視城市規劃編制的重要性，并專門成立了業務部門和城市職能部門共同協商編制，主要的研究項目有城鎮體系、城市發展的性質與目標、道路交通、形態結構、人口與用地規模、防洪、環境保護、水資源等。（2）更加細化與系統化，經過數十年的發展，大多數城市已經完成了多次規劃編制，然而受到習慣及固定思維的影響，常以“概況”與現狀圖的調查作為切入點，將大量的社會經濟及區域發展分析的內容編入，并從宏觀到微觀建立了系統的地域發展的“理想”模式，圖紙數量明顯超出了編制方法的規定[2]。范式化問題嚴重。雖然國家已經認識到實踐的重要性，并明確提出了從實踐角度來進行總規編制，然而由于編制完成的標志由法定程序批準，而可批準性的標準反映了國家與區域對城市發展的宏觀調控，因此，政策性與法規性較強，城市規劃編制的目標也就包含了符合這一范式的要求。總體而言，我國城市總體編制的用意是好的，并且也取得了一定的成功，然而這些特點造成編制周期過長、形式化嚴重和內容過于繁瑣等問題，與當今社會城市規劃的現實有著一些差距，因此，需要進一步改進。

3 我國城市規劃面臨的外部環境

自改革開放以來，我國城市規劃事業發展迅猛，無論是地位還是作用，均得到了很大程度的提高，近年來隨著城市化進程推進的快速發展與社會主義市場經濟體制的不斷完善，城市規劃面臨著新的挑戰與機遇，因此，只有客觀地對城市規劃管理體制現狀進行宏觀觀察與評價，才能夠實現城市規劃管理體制的規范化與科學化，然而在實際的規劃過程中，我國城市規劃管理體制仍然存在較多的問題，具體如下：（1）城市規劃管理體制不完善，關于城市建設發展中規劃編制的法律法規尚不完善，這一問題的出現一方面是由于城市政府關于城市規劃行政主管部門的權利界定不清、執法主體混淆不清，另一方面由于部分城市長期缺乏規劃機構、規劃執法和規劃編制，這些問題不僅會導致城市規劃的實施舉步維艱，而且導致了法律賦予規劃的職能無法具體落實。（2）城市規劃管理發展落后于城市發展與規劃職能發揮的需要，不能滿足市場經濟的發展，人是城市規劃實施的最終執行者，要組織集合人參與工作就需要有專項機構來管理，因此，要保證城市規劃管理的良好實施，就必須有統一的城市規劃管理機構。目前我國城市規劃存在的問題主要有機構的設置主體不明確、設置名稱不規范、網絡不健全、機構管理人員素質較低等[3]。（3）法律未明確確定城市規范權限，而且不同法律法規之間的規定也存在著一些矛盾，規范部門的管理權限被嚴重削弱，導致城市規劃編制的統一性和實施被阻礙。（4）城市規劃實施過程中存在較多問題，如規劃管理部門未能夠足夠重視專項規劃的重要性，將重點放在分區規劃、土地利用規劃等具有經濟效益的規劃上，忽視了低端、基本公共服務的規劃等；規劃管理部門與實施部門之間關系未協調好，而對規劃所需要的基礎設施建設投入更少，導致設施無法滿足規劃需求；規劃審批存在較大的管理漏洞，目前城市規劃的實施者不問規劃管理者，而管理者也不問技術人員，導致了城市規劃無法順利實施。

4 改善城市規劃編制與實施體制的思考

現有的城市規劃編制與實施體制仍然存在較多的問題，要解決這些問題就需要從多方面來思考問題。（1）城市規劃編制工作嚴格依照法律進行，依法加強規劃編制與審批管理，嚴格按照城市規劃規的規定來執行程序，創新規劃理念，改進規劃方法，在城市規劃過程中堅持以人為本、傳承歷史、尊重自然、綠色低碳等原則，堅持從城鄉、區域整體協調的高度來謀劃城市發展；在從城市規劃的具體實施中，要嚴格依法執行規劃，強化規劃的強制性，對于違反規劃的行為要嚴肅追究其責任[4]。（2）在規劃中塑造具有特色風貌的城市，在規劃編制時要依據本地的風俗習慣等統籌城市空間建筑布局，使城市景觀風貌體現民族特色、地域特征和時代風貌等；同時要注意對歷史文化的保留。（3）在未來相當長時間內，土地利用問題仍然是我國城市規劃的核心問題，因此，國家相關部門與城市政府要積極開展細致、深入的研究工作，同時認清城市空間現代化與社會經濟現代化之間的關系，促進城市規劃更好地服務于人民。

5 結語

城市發展過程中，規劃編制與實施體制之間有著一定的偏差，造成這種偏差的主要原因有經濟因素、區域交通環境、規劃的合理性等，因此，要實現城市規劃的良好實施，國家政府部門與地方城市必須要從實際出發，積極應對所要面對的問題，從而促進我國城市化進程的推動。

參考文獻

[1] 戴慎志，劉婷婷.面向實施的城市風貌規劃編制體系與編制方法探索[J].城市規劃學刊，2013（4）：101-108.

[2] 鞏建國，戴帥，劉金廣，等.城市道路交通安全管理規劃編制與實施策略研究[J].交通信息與安全，2014（3）：78-82.

[3] 崔博.城市專項規劃編制、管理與實施問題研究——以廈門市海滄區環衛專項規劃為例[J].城市發展研究，2013（8）：12-14.

[4] 林盛均.城市規劃體系中“三規”協調的綜合平臺構建——江西省貴溪市年度實施計劃編制[J].規劃師，2013（S2）：181-185.