在城市房屋征收中發揮人大作用的對策

鄒愛華+儲貽燕

[摘 要] 當前，我國人大沒有在城市房屋征收中發揮應有的職能作用。由于多種因素影響，城市房屋征收糾紛頻發，嚴重損害了政府的形象和社會的穩定。為了構建和諧社會，擴大城市房屋征收的社會效益，我國應借鑒西方發達資本主義國家立法機關在城市房屋征收中的做法，充分發揮各級人大在城市房屋征收中的作用：一是立法作用，規范城市房屋征收行為的法律條款。二是決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。三是監督作用，對房屋征收決定的執行過程進行協調與監督。

[關鍵詞] 人大；人大常委會；人大代表；城市房屋征收；立法；監督

[中圖分類號] D624 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）06-0025-13

當前我國進入了社會矛盾多發期，為了建設和諧社會，應改革相關制度，協調解決各種矛盾。其中，城市房屋征收矛盾就需要花大氣力加以解決。人大作為最高權力機關，代表人民行使國家權力，應當在城市房屋征收中發揮應有的作用。

一、城市房屋征收活動頻頻引發糾紛及其原因分析

自2003年以來，隨著我國各地城市建設的快速發展，城市房屋征收工作量不斷增加，房屋征收中遇到的矛盾不斷升級。由于一些單位征收1補償不到位、征收安置不落實，工作方法不當，導致城市房屋征收活動引發了眾多的糾紛，甚至惡性事件。

很顯然，各地頻發的房屋征收引發的惡性事件表明房屋征收過程中的操作不當，將會造成政府和老百姓之間的緊張狀態，嚴重影響社會穩定。為了緩解這種緊張狀態，國務院辦公廳在2010年發出了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，該通知的精神基本與2003年的相一致，都是要求各級地方政府在征收房屋過程中要依法辦事，避免惡性事件的發生。可是，該通知的效果與7年前的一樣，該通知下發后，各級地方政府實施的房屋征收引發的惡性事件仍然不斷地見諸報刊。例如，2010年江西省撫州市宜黃縣的房屋征收導致的自焚事件。9月10日，在江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮，葉忠誠等3人為了阻止政府實施的強制拆除房屋的行為，點火自焚，最后導致葉忠誠傷重死亡，另外2人重傷。9月17日晚，撫州市委決定對宜黃縣“9·10”征收自焚事件中的8名責任人進行處理，其中，立案調查宜黃縣委書記邱建國和縣長蘇建國[1]。

面對原有的城鎮房屋拆遷辦法所引發的眾多惡性事件，國務院決定改弦更張，于2011年1月21日頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》。根據該條例，城鎮房屋的征收主體由原來的用地單位擔任改為由被征收房屋所在地的縣級地方人民政府擔任，與此相應的是，被征收房屋的拆除責任由原來的用地單位承擔改為由被征收房屋所在地的縣級地方人民政府承擔。遺憾的是，即使有了重大變化，但是由于城市房屋征收還是由各級地方人民政府負責實施，情況并沒有得到改善。例如，2013年黑龍江省鄭國存自焚事件。7月5日上午，家住黑龍江省北安市十二道街的鄭國存跑到北安市行政辦公中心門前點火自焚，最后不治身亡。該事件的導火索是在雙方沒有達成協議的情形下，鄭國存的房屋被開發商私自拆除，鄭國存與開發商之間無法就補償數額達成一致，無奈之下走了極端[2]。2013年河北省許更武被毆打致死事件。9月1日下午，在阻擋開發商強行拆除房屋的過程中，家住河北省安國市東關街的個體戶主許更武遭到手持木棍的人員毆打，后被送到醫院治療，無效死亡[3]。

城市房屋征收活動頻頻引發惡性糾紛的原因是多方面的，具體分析如下：

首先，城市政府存在著在建設資金短缺的條件下快速發展經濟的沖動。沖動一是來自快速發展經濟的壓力。根據馬克思主義歷史唯物主義的觀點，新的社會形態之所以能夠取代舊的社會形態，是因為舊的社會形態不能滿足生產力發展的需要了，阻礙了生產力的發展。為了推動生產力的發展，人類社會就會消滅舊的社會形態，而建立新的社會形態。根據這個觀點進行推導，我們就可以得出一個結論，既然資本主義社會形態是舊的社會形態，而社會主義社會是新的社會形態，那么與資本主義社會相比較，社會主義社會能夠更快地促進生產力的發展。既然社會主義社會能夠更快地促進生產力的發展，那么社會主義社會的經濟發展速度就不能低于資本主義社會。中國共產黨人接受了馬克思主義的這個理論。早在《論聯合政府》中，毛澤東就指出，評判中國政黨的政策及其實踐的好壞和作用大小的最根本標準是：它與中國人民的生產力的發展之間的關系。促進中國人民生產發展的政策和實踐就是好的，越能促進生產力的發展，作用就越大，反之亦然[4]。后來，在社會主義改造完成后的1957年2月27日，毛澤東指出，與舊時代生產關系相比較，社會主義生產關系更適合生產力的發展，原因在于社會主義社會能夠容許生產力快速發展，其發展速度要遠遠超過舊社會[5]。

為了證實這個理論的正確性，追求高速度的社會主義建設路線和“超英趕美”的思想被毛主席提了出來，并在全黨獲得通過。毛主席對超過美國進行了理論闡釋：根據馬克思主義理論，社會主義有優越性，社會主義社會現在已經在中國建立了，既然如此，如果我們不能在五六十年內超過美國，我們就面臨著滅亡的危險，這是我們不能接受的結果。所以，我們不僅有超過美國的可能性，而且我們超過美國是必需的和應該的[5]。鄧小平同志也認同社會主義社會能夠更快地促進生產力的發展這個理論。

1992年初，在武昌、深圳等地的談話中，鄧小平同志強調要注意我國的經濟發展速度：經濟發展速度慢意味著經濟停步，甚至可以說是倒退。當前我國周邊的一些國家和地區的經濟發展速度超過了我國，如果我國發展得太慢或者不發展，有可能危及社會穩定。我們應當加快發展，力爭用20年左右的時間超過亞洲“四小龍”應當成為廣東的目標，全國的經濟總量則應當隔幾年就上一個臺階。雖然我國發展經濟不能僅僅追求速度，也要注重穩定和協調，但是，不能絕對化地理解穩定和協調，穩定和協調應當是相對的。中國是一個大國，但尚處于發展中，中國的經濟發展不可能是四平八穩的，我國應當盡可能快地發展經濟，發展才是硬道理[6]377。二是來自地方政府謀求政績的自我要求。為了快速發展經濟，中央人民政府在考核地方人民政府的政績時，自然會以地方人民政府發展經濟的成果為主，地方人民政府的領導為了獲得好的政績以便加官進爵，自然會加快發展速度。

如果有充足的資金做后盾，快速發展經濟可能還不會引發眾多惡性糾紛。遺憾的是，許多城市人民政府是在資金缺乏的背景下快速發展經濟的，這就可能導致地方政府為了節約建設成本，降低房屋征收補償標準，在實際的執行過程中，引起百姓不滿從而導致沖突。

其次，是法院難以提供和平解決糾紛的平臺。雖然根據憲法第126條規定，人民法院可以依法獨立行使審判權，任何行政機關、社會團體或者個人都不能干涉其審判活動。但是在實踐中，各地人民法院獨立審判案件的司法權遭到了破壞。原因在于當地人民法院缺乏獨立的人事權[7]和財權[8]，各地人民法院則淪為其工具，為當地經濟發展“保駕護航”。也就是說，人民法院的判決不能嚴格依照法律作出，而是與當地人民政府的方針政策或施政意向保持一致。因而，法律的公正性得不到體現，損害了許多公民對法律的信仰與感情[9]。

再次，是老百姓缺乏用法律方式解決糾紛的習慣。中國當前的法治還不完善，人治的痕跡比較嚴重，當老百姓與地方人民政府就房屋征收發生糾紛時，老百姓對地方人民政府的政策和解釋往往持一種不相信的態度，老百姓變成了“老不信”[10]。老百姓不相信通過行政復議或者行政訴訟能夠和平地解決糾紛，而是相信通過越級上訪，尋求更高級別的人民政府或者官員出面才能解決問題，老百姓現在是信訪而不信法[11]。在不愿意通過法律方式和平解決糾紛的背景下，當面對地方政府或者開發商的強制拆房行為時，老百姓往往采取例如自殘等極端行為加以對抗，以死相拼，希望制造嚴重的事件，以引起更高級別的人民政府或者官員重視，從而解決問題，維護自己所認為的正當權益。

除此之外，還有一個很重要的原因是當地人大沒有發揮應有的作用，未對人民政府形成有效制約。

首先，全國人大沒有發揮立法作用，制定規范城市房屋征收行為的法律。2000年通過的《中華人民共和國立法法》第8條第1款第6項的規定，對非國有財產的征收只能制定法律。根據該項規定，城市人民政府征收非國有的房屋時，應當依據全國人大或者其常務委員會通過的法律進行。遺憾的是，到目前為止，全國人大及其常務委員會并沒有制定規范城市人民政府征收非國有房屋行為的法律。只是在2007年通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，修訂了《城市房地產管理法》，在該法第一章“總則”中增加了一條，作為第6條。該條規定，國家出于公共利益的需要，可以征收單位和個人在國有土地上的房屋，在征收房屋的時候需要給予補償，維護被征收人的合法權益；同時還規定，如果被征收的房屋是個人住宅，國家在征收個人住宅時給予的補償，應當保障被征收人有住房居住。國家征收國有土地上的房屋的具體管理辦法由國務院規定。該決定在形式上滿足了《立法法》的要求，通過修改《城市房地產管理法》授權了國務院制定征收國有土地上的非國有房屋的具體管理辦法，使城市人民政府的征收行為有法可依。據此，國務院于2011年出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，該條例就是針對國家征收國有土地的上的非國有房屋的具體管理辦法。即便如此，全國人大及其常務委員會并沒有在實質上落實《立法法》的規定。因為按照規定，全國人大及其常務委員會應當制定詳細的法律條款來規范城市人民政府征收國有土地上的非國有房屋的行為，而不能僅僅在《城市房地產管理法》中授權國務院制定具體的辦法，由地方人民政府根據國務院的規定來征收國有土地上的非國有房屋，如此將導致地方人民政府征收國有土地上的非國有房屋時的依據并不是法律條款，而是國務院的行政法規。

其次，城市人大沒有發揮決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。根據《憲法》第104條的規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、 決定本行政區域內各方面工作的重大事項。據此，可以討論的一個問題是某個城市在征收國有土地上的非國有房屋時，在某些情形下，如果這些征收事項構成重大事項，其決定應當由同級人民代表大會常務委員會做出。依據我國的國情，同時借鑒國外的規定，筆者認為房屋征收決定應當由地方人民代表大會常務委員會做出，而不能由當地人民政府做出的有以下情形：城市人民政府需要征收大量房屋；擬被征收房屋是優秀歷史建筑或者文物；擬被征收的房屋用于的項目是公共利益和商業利益混合的項目。可是，根據國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規定，不管什么情形下的房屋征收決定都是由市、縣級人民政府做出。

最后，城市人大沒有發揮監督作用，對房屋征收決定的執行過程進行協調。根據《憲法》第104條的規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權監督本級人民政府和人民法院工作，可以撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。據此可知，縣級以上的地方人民代表大會常務委員會擁有監督職能，可以對房屋征收決定的執行過程進行監督，包括征收補償方案的制定及其實施，征收決定實施過程的糾紛解決等問題。可是，在實踐中，城市人大并沒有在城市房屋征收決定的執行過程中發揮監督職能，對房屋征收決定執行過程中的一些問題進行協調。

二、國外立法機關在城市房屋征收中的作用及其啟示

西方發達資本主義國家的土地以私有制為主，不動產的征收主要是指土地征收，沒有區分土地征收和房屋征收，房屋被征收只是土地被征收時的附帶結果。

西方發達資本主義國家的立法機關充分發揮了立法作用，都制定了土地征收法。在美國、德國和加拿大這樣的聯邦制國家，聯邦立法機關沒有制定全國統一適用的土地征收法，而是聯邦的各個組成部分（邦、州或者省）制定各自的土地征收法。在英國、法國和日本這樣的單一制國家，國家立法機關制定有全國統一適用的土地征收法。

西方發達資本主義國家的立法機關在有些情形下還發揮決策作用，由立法機關對特殊土地的征收做出決定。例如，《英國土地征收法》規定征特殊的土地時，未經國會同意，征收命令不能生效1。這些特殊的土地是以下幾類：一是地方政府和公用事業單位擁有的土地 2；二是授權受托人管理的國家信托財產3；三是廢棄的墓地、公園、公共娛樂場所、《英國圈地法》規定的共用地、城鎮和鄉村綠化地以及油田和礦區4 。法國在1958年以前存在著立法征收。所謂立法征收，就是通過議會制定法律，國家根據該法律征收特別重要的土地。只不過這種制度在1958年改革時被廢除了[12]。加拿大的《馬里托巴省土地征收法》規定，當本省需要征收土地，而由代理人充當土地征收申請人時，土地征收審批決定由立法機關根據執行委員會成員提交的代理人的報告做出5。根據《基本法》第14條第3款第1句的規定，德國聯邦憲法法院將德國的土地征收分為兩種，一種是立法征收，即通過立法機關直接立法進行征收，另一種是行政征收，即行政機關根據立法機關制定的法律進行征收[13]。立法征收實際上是立法機關充當了土地征收的審批機關，只不過德國很少運用立法征收。在美國，在科羅案判決之前，不同的州對征收審批機關的規定不同，從總體上來講，存在著三種模式。第一種是由法律授權擁有征收權的行政主體自己決定，即由行政機關或者法律授權可以征收土地的其他組織自己決定，如紐約州。在這種模式下，征收決定由行政主體自己做出，被征收人如果對行政主體征收決定不服的，可以向法院起訴尋求救濟；第二種是由法院決定，如佛羅里達州和西弗吉尼亞州。在這種模式下，行政主體自己不能就征收做出決定，而是必需向有管轄權的法院起訴，由法院決定行政主體提出的征收申請能否實施；第三種是由立法機關決定，如康涅狄格州。在這種模式下，行政主體自己不能就征收做出決定，而是必需向當地的立法機關提出申請，由立法機關決定行政主體提出的征收申請能否實施。在科羅案判決之后，有的州修改了土地征收的審批機關，賦予了立法機關對個案的審批權，例如猶他州。該州修改后的土地征收法規定，當市、縣和鎮是征收申請人時，非經當地的立法機關同意，它們不得征收財產6。另有州規定征收特定的土地時，由立法機關審批決定，如俄亥俄州。該州修改后的土地征收法規定，只有當立法機關認為征收處于衰敗地區或貧民窟的財產屬于公共需要時，才能征收這樣的財產7。還有的州規定，未經立法機關審批同意，不得通過征收將一個私人的財產轉讓給他人，如佛羅里達州。該州修改后的土地征收法規定，需經該州參眾兩院3/5的絕對多數同意，才能通過征收將一個私人的財產轉讓給他人1。另外，在立法機關就是征收審批機關的一些州，提高了通過征收申請的門檻，例如，康涅狄格州。在科羅案判決之前，開發機構在進行城市改造，征收私人財產時，只需要城市議會過半數的簡單多數同意。在科羅案判決后，該州修改后的土地征收法則規定，未經城市議會2/3的絕對多數同意，開發機構不得通過征收獲得不動產2 。

國外立法機關在土地征收活動中作用的發揮，給了我們有益的啟示。一是為了規范城市人民政府征收國有土地上的非國有房屋的活動，應當加強立法，制定全國適用的統一的房屋征收法。二是對于特殊情形下的房屋征收，應當由人大作為審批機關做出決定。

三、人大在城市房屋征收中發揮作用的必要性和可行性

（一）人大在城市房屋征收中發揮作用的必要性

1.加強人大作用的需要。雖然人大在法律文本上的地位很高，但是人大的法律地位在現實中并沒有落實，主要體現為人大與黨和政府的實際關系不正常。從理論上說，黨與人大之間的關系應當是：黨應當在憲法和法律范圍內對人大實施領導。黨對人大的領導應當只是一種政治領導，黨的主張要通過法定程序才能上升為國家意志，黨的路線、方針、政策的實現不能僅僅靠強迫命令，而要通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾積極參與。但在現實社會中，有些地方的人大常委會的委員長會議或主任會議被黨組包辦代替，黨組通過壓服或強行的辦法通過自己的主張；人大被一些黨委的組織部門當作二線機關，用來安排從黨委、政府退下來的干部；更有甚者，有的地方的人大被當地黨委看作自己的隸屬部門，被當群眾團體看待；在選舉和任命國家機關人員的過程中，強調黨委的推薦要一錘定音，提案人的意見不受尊重，人大只不過是依據法律規定履行一下任命程序而已。這些做法表明，黨對人大已不是一種政治領導，嚴重侵害了人大的獨立性和自主性。另外，當前在一些地方，人民政府與人大的關系也沒有理順。依據憲法規定，各級人民政府由人大產生，各級人民政府對人大負責，然而在有的地方，有時候人民政府事實上也超越于人大之上，有的人民政府習慣將自己當作黨委的執行機關，遇事向黨委或上級機關請示，向人大報告被看作是走過場，人大只是政府的工具，用于“履行法律手續”的。有些政府官員甚至認為人大監督政府是“找麻煩”“干擾工作”，沒有把人大當作權力機關。人大與黨委和人民政府的這種實際生活中的關系導致人大缺乏獨立意志，也欠缺保障機制來維持人大獨立地位，甚至也不努力爭取應有的法律地位。這種權威性和認可度的降低弱化了人大的地位[14]。雖然導致人大的法律地位和實際地位存在差異的原因有多種，但是，人大沒有在事關老百姓的切身利益的事件中發揮作用應當是一個重要原因。如果人大能夠在城市房屋征收中發揮作用，這將有助于改變人大的形象，提高人大的地位。

2.構建和諧社會的需要。2011年6月22日，由北京市信訪辦和零點集團成立的社會矛盾和社會問題獨立觀察與對策研究中心揭牌，這是國內首家社會矛盾研究機構。在成立儀式上，新成立的中心發布了首個研究成果——城市房屋征收系列調查成果。該調查研究成果顯示，城市房屋征收矛盾已成為現階段我國社會首要矛盾，無論在廣度、深度和烈度上該矛盾都要顯著高于其他社會矛盾[16]。城市房屋征收引發大量矛盾的原因在于將對發展速度的追求放在了首位，在快速發展的壓力下，城市政府直接或者縱容開發商實施了一些不合理的強制拆除被征收人房屋的行為。為了構建和諧社會，現在到了改變由政府獨自掌控城市房屋征收的政策和執行的壟斷模式的時候，應當充分發揮作為人民代表的人大在城市房屋征收活動中的作用。

3.提高房屋征收活動社會效益的需要。當前的城市房屋征收活動的社會效益比較低，體現在兩個方面：一是城市政府直接或者縱容開放商實施的一些不合理的強制拆除被征收人房屋的行為，傷害了一些被征收人的心，嚴重損害了當地政府的形象。二是城市政府對一些本應采取強制拆除措施的房屋又遲遲不采取措施，寒了當地一些群眾的心，也嚴重損害了當地政府的形象。例如，長沙市雨花區雨花亭小學校門口有一棟“釘子樓”，該樓是在2004年韶山南路拓寬時遺留下來的，該樓將人行橫道“攔腰截斷”，雨花亭小學800多名學生只能拐到公交車道上行走才能通過這棟樓，到2013年6月時，這棟樓都還沒有被拆除[17]。很顯然，修建道路是為了公共利益，沒有任何爭議，有人反對時，依法強制拆除不會有任何異議，可是長沙市人民政府卻在近10年的時間內不拆除應當拆除的房屋。為了提高房屋征收活動的社會效益，改善政府形象，有必要發揮人大的作用。

（二）人大在城市房屋征收中發揮作用的可行性

1.符合人大的法律地位。我國憲法對人大的性質和地位有著明確的規定。《憲法》第57條規定中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。《憲法》第58條規定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。《憲法》第96條規定地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。《憲法》第104條規定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。《憲法》第62條、63條、第67條分別規定了全國人民代表大會和全國人大常委會的職權。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條第1款第4項采用“列舉加概括式”方式規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會有權討論、決定本行政區域內的所有工作的重大事項，各級人民代表大會常務委員會可以討論的重大事項范圍沒有限制。從這些規定可以看出，在國家權力的縱向體系中，各級人大處于最高一級；在國家權力的橫向體系中，各級人大處于核心地位[17]，人大在其管轄區內享有全面的、獨立的統治權，它可以隨時決定國家的各項重大事項[18]。《立法法》第8條第1款第6項規定，對非國有財產的征收只能制定法律。根據《憲法》和《立法法》的規定，全國人大或者常務委員會有權制定規范城市房屋征收的法律，當一些房屋是否被征收影響巨大時，可以作為轄區內的重大事項由城市所在地的人大或者其常務委員會予以決定。

2.可以找到處理問題的人才。現在的地方人大常委會的組成人員存在年齡結構、知識結構、專兼職比例結構不合理等方面的問題。首先，在年齡結構上，主要表現為常委會組成人員平均年齡偏大。在選配人大常委會組成人員時，大多是安置接近黨委政府干部的退休年齡、“退居二線”的同志到人大常委會來過渡一下。其次，在知識結構上，人大常委會組成人員缺乏專業人才。由于安排照顧的因素偏多，地方人大常委會組成人員的知識結構失衡的情況比較普遍，主要是法律、財政金融、科技、城市建設等方面的專業人才所占比例比較少。最后，在專兼職比例結構上，專職人員少，兼職人員多。專職人員多是從黨政機關“轉過來”“退下來”的，這些人經驗豐富但精力卻往往不濟；兼職人員雖然年富力強卻沒有時間從事人大工作[19]。地方人大常委會目前的人員結構存在著以上問題，是妨礙地方人大常委會有效履行職責的障礙。但是，這些問題并非沒有解決的辦法。從長期來看，這些問題需要通過改革人大常委會的人員結構來解決，即將年富力強的領導委派到人大常委會工作，增加人大常委會的專職人員，減少兼職人員，增加一些法律、財政金融、科技、城市建設等方面的專業人才。在短期內，可以借助外力來解決這個問題。地方人大常委會在處理城市房屋征收中的一些專業問題時，可以通過聘請法律、財政金融、科技、城市建設等方面的專業人才來協助解決。

3.人大代表具有特殊地位。根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規定，人大代表具有特殊地位，有權利和義務協調處理城市人民政府與被征收人之間在房屋征收活動中發生的糾紛。該法第3條第1款第3項規定，人大代表有權對各方面的工作提出建議、批評和意見。對于人大代表提出的建議、批評和意見，有關部門必須給予回復。該法第42條規定，當人大代表提出了建議、批評和意見時，相關的機關或者組織應當認真研究辦理，并在交辦之日起3個月內給予答復。如果建議、批評和意見涉及面廣，難以處理的，可以延長辦理期限，但最后答復的期限不能超過6個月。該法第4條第1款第5項規定，人大代表有義務與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。既然人大代表有權利對城市政府的工作提出建議、批評和意見，就應當可以對城市政府在房屋征收活動中的工作提出建議、批評和意見。既然人大代表有義務與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為選區居民服務，當該選區的居民的房屋被征收，并與當地政府發生糾紛時，被征收房屋所在地的人大代表就應當將被征收人的意見和要求向當地政府提出，溝通雙方當事人的意見，促進爭議和平解決。

四、人大在城市房屋征收中發揮作用的措施建議

一是發揮全國人大常委會的立法作用，制定規范城市房屋征收行為的法律條款。

在當前全國人大及其常委會尚未制定規范城市房屋征收行為的法律背景下，為了發揮全國人大及其常委會的立法職能，非常有必要根據《立法法》第8條第1款第6項的規定，制定規范城市房屋征收行為的法律條款。

規范城市房屋征收行為的法律條款的立法主體應當是全國人大常委會。根據《立法法》第7條第2款的規定，全國人大只負責制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。雖然《立法法》沒有明確規定基本法律的范圍，但是通過總結全國人大的立法實踐可以發現：全國人大制定的法律非常有限，只制定了《刑法》《刑事訴訟法》《民法通則》《民事訴訟法》《合同法》《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》等30部左右的法律，許多非常重要的法律都沒有被列入基本法律范疇，而是由全國人大常委會制定的。例如《反壟斷法》《反不正當競爭法》《產品質量法》等基于全國人大的立法實踐，由全國人大常委會制定規范城市房屋征收行為的法律條款更合適一些。

規范城市房屋征收行為的法律條款的立法形式可以通過修改《城市房地產管理法》完成。我國目前的《城市房地產管理法》是在1994年制定的，已經過去近20年的時間了，隨著我國經濟和社會的發展，該法的許多規定需要修改，正好可以搭這個順風車，將規范城市房屋征收的法律條款放在該法里面。這種規定模式正好和農村集體土地征收條款放在《土地管理法》里面形成一種對應。

規范城市房屋征收行為的法律條款的主要內容有：（1）可以征收城市房屋的公共利益的范圍；（2）征收城市房屋的審批機關；（3）補償標準和安置內容；（4）補償安置方案的制定和實施；（5）爭議的解決途徑。

二是發揮城市人大及其常委會的決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。

為了落實地方人大及其常委會的重大事項決策權，借鑒國外的規定，未來的城市房屋征收法律條款應當改變《國有土地上房屋征收與補償條例》在房屋征收審批權方面的單一配置模式，將部分房屋的征收審批權授予被征收房屋所在地的城市人大及其常務委員會，由城市人大及其常務委員會和城市人民政府分享房屋征收審批權。

城市人大及其常務委員會負責以下三種情形下的房屋征收決定：（1）擬被征收的房屋超過了500戶的；（2）擬被征收的房屋是優秀歷史建筑或者文物的；（3）為了發展經濟的項目擬征收房屋的。這三種情形下的房屋征收決定之所以交給城市人大及其常務委員會決定，是因為城市人大及其常務委員會做出的決定更具有權威性、代表性和科學性，可以減少決策失誤，減少決定執行過程中的阻力。首先，當擬被征收的房屋超過了500戶時，說明工程建設項目的投資巨大，需要事先的科學決策，避免市、縣政府首長“拍腦袋”式的盲目決策。其次，當擬被征收房屋是優秀歷史建筑或者文物時，說明被征收房屋具有重要價值，是否征收和拆除該房屋，需要審慎的民主和科學決策，決策一旦失誤，損失無法挽回，不能僅由政府決策。最后，當為了發展經濟的項目擬征收房屋時，意味著工程建設項目并不是為了純粹的公共利益，公共利益和商業利益可能融合在一起，工程建設項目的公共利益屬性存在爭議，這時，城市人大或者常務委員的決定更具有權威性和代表性，即使有房屋被征收人對決定不滿意，也可能會接受城市人大或者常務委員會做出的決定，而不是在決定執行過程橫加阻撓。

市、縣人民政府發現工程建設需要征收房屋時應當及時向城市人大常委會報告，提請城市人大或者常委會做出決定。在城市人大開會期間，房屋征收決定由城市人大決定；在城市人大閉會期間，由城市人大常委會決定；城市人大常委會不能做出決定時，應當召集和主持召開人大臨時會議，提交城市人大決定。市、縣人民政府不能確定某個項目的房屋征收決定是否需要由城市人大及其常務委員會做出時，應當提請城市人大常務委員會決定。

三是發揮城市人大常委會及其代表的監督作用，對房屋征收決定的執行過程進行協調。

根據記者調查，對房屋征收不滿的人有超過半數的人是因為對房屋征收補償不滿，其中聲稱征收補償低于市價的占35.8%，聲稱補償不公正，與自己家庭情況相同的其他家庭拿到的補償款要高于自己家庭的占14%，另有聲稱實際的補償與合同承諾的補償不一致的占9.7%[15]。根據這些數字，我們可以發現，房屋征收引發的糾紛超過半數是房屋征收決定執行導致的。

減少房屋征收決定執行過程中產生的糾紛的一個辦法是發揮城市人大常委會及其代表的監督職能。

當房屋征收決定執行部門草擬了房屋征收補償安置方案后，應當將該方案的草稿分送給城市人大常委會及被征收房屋所在地的城市人大代表，城市人大常委會收到征收補償安置方案的草稿后，可以聘請相關專業人士對該方案的科學性和公正性進行評估，提出修改意見，反饋給房屋征收決定執行部門。

當房屋征收決定執行部門草擬了房屋征收補償安置方案后，還應當將該方案的草稿在當地流通的報紙上公布，并存放在一個公眾可以自由閱覽的地方，將城市人大常委會及被征收房屋所在地的城市人大代表的聯系方式及聯系人告訴房屋被征收人，同時提醒房屋被征收人，如果對征收補償安置方案的草案有意見的，可以直接向房屋征收決定執行部門反映，也可以向城市人大常委會或者被征收房屋所在地的城市人大代表反映。

在房屋征收補償安置方案的制定和落實過程中，城市人大常委會覺得有必要時，可以組織相關人大代表，在聘請相關專業人士予以協助的情況下，對有關問題進行專題調研，并提出相應的意見或者建議，督促房屋征收決定執行部門予以落實。

當城市人大常委會和房屋被征收所在地的代表發揮自己的監督作用時，就能夠改善房屋被征收人面對政府時的弱勢地位問題，房屋征收決定執行部門就有可能及時、妥善地解決房屋被征收人提出的問題，避免矛盾激化。因為城市人大常委會或者代表是權力機關的代表，其提出的意見和建議對政府部門及其工作人員有約束力。

綜上，在矛盾多發期和平解決城市房屋征收過程中的糾紛是我國需要認真探討的一個問題。我國當前的城市房屋征收之所以會引發許多惡性事件，甚至群體性事件，其中有一個重要原因就是人大沒有很好地發揮作用。考察國外的經驗，我們可以得出結論，立法機關可以在城市房屋征收過程中發揮作用。我國是社會主義國家，這種社會性質決定了我國的城市房屋征收不能變成掠奪房屋被征收人的工具，而應當是我國土地資源有效配置的助推器。因此，為了和平地解決城市房屋征收過程中的糾紛，我們需要發揮人大的立法、決策和監督作用。

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