房地產開發(fā)項目代建模式的利弊

李曉濤+韓偉+楊杰

房地產開發(fā)項目代建公共服務設施，在國內部分省市的城市化中得到廣泛應用，作為國家首都的北京也不例外。這一模式對于滿足公共服務設施配套需求，確實起到了重要作用，進一步分析該模式利弊，將有助于北京在進一步推進城市化的過程中加以運用。

有利方面

毫無疑問，代建模式將會有效緩解財政資金壓力。據(jù)初步統(tǒng)計估算，2013年-2016年4月期間，北京市通過在房地產開發(fā)項目中代建的公共服務設施建安投資（不含土地費用）約50億元，這部分投資實際上是在政府、開發(fā)商、購房者之間按一定比例分攤，減輕了財政負擔，幫助政府部門增加了公共服務設施的供給量，特別是緩解了部分新興居住板塊公共服務設施不足的問題。

同時，在市區(qū)兩級財政預算的體制下，代建模式減輕了薄弱地區(qū)的區(qū)財政負擔。如果采用政府投資模式，則區(qū)財政需要負擔較大的投資額，基礎設施薄弱的地區(qū)往往財政實力也比較弱，直接拿這部分資金相對困難。

代建模式則將市、區(qū)兩級政府的潛在收入（即少收的政府土地收益）直接轉化為投資，提高了建設速度。而且薄弱地區(qū)土地資源相對豐富，通過適當增加代建量，一定程度上還起到了區(qū)域平衡的作用。

事實上，代建模式減少的不僅是政府財政投入，而且也相應減少了人力的投入。政府投資建設公共服務設施，一般是由政府提供資金，相關使用部門負責建設。在這種體制下，需要提前申請政府納入建設投資計劃，經(jīng)批準后，再安排專人負責辦理各種手續(xù)。

由于有的部門缺少專業(yè)人手，則會由其他部門業(yè)務人員兼任，但基建工作和本專業(yè)領域的管理工作差別較大，業(yè)務人員不熟悉審批流程，項目建設進展就會受到影響。同時，各個使用部門都設立基建處，各自跑各自的項目，也會造成一定的人力資源浪費。

相對而言，開發(fā)商在辦理相關手續(xù)方面更加輕車熟路，很多手續(xù)可以和房地產開發(fā)項目一同辦理。而且政府投資項目審批程序較為繁瑣，而商品房開發(fā)項目審批程序相對簡單，雖然捆綁后會給開發(fā)商增加部分審批要求，但對公共服務設施本身而言，大大加快了公共服務設施開工建設的速度。

也正是有了開發(fā)商的代建，公共服務設施與住宅建設的同步性也相應提高。近年來，我市商品房開發(fā)和新建公共服務設施都集中于新興板塊，人口數(shù)量隨開發(fā)激增，原公共服務設施基礎薄弱，新建的需求大。而一個區(qū)域的開發(fā)建設歷時數(shù)年甚至十幾年，公共服務設施建設滯后，給居民日常生活帶來諸多不便，但過早地建好公共服務設施，又會因暫時無法使用造成浪費。

在把握同步性方面，根據(jù)調研反饋的情況，開發(fā)商主導建設普遍勝于由政府主導建設。特別是2007年《北京市新建商品住宅小區(qū)住宅與市政公用基礎設施、公共服務設施同步交付使用管理暫行辦法》出臺后，公共服務設施竣工交付時間滯后問題得到了明顯改善。對于新興區(qū)域而言，代建模式促進了公共服務和居住的平衡，預防了政府和開發(fā)商步伐不一致帶來的公共服務缺位或資源閑置問題。同時，部分與居住密切相關的公共服務設施可以實現(xiàn)和住宅小區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計，提高土地利用效率。

以近年來成為新興居住板塊的地鐵4號線末端的大興區(qū)生物醫(yī)藥基地為例，該區(qū)域集中了多個新建房地產項目，但該區(qū)域原有教育資源比較貧乏，通過代建模式，教育設施實現(xiàn)了同步建設，有效彌補了區(qū)域發(fā)展的短板。

目前，該區(qū)域絕大多數(shù)小區(qū)都有自己的配套幼兒園，已經(jīng)投入使用的均為公立園。通過代建還引入了育才學校大興分校和北京教育學院附屬大興實驗小學兩個優(yōu)質小學。各個設施均按照要求竣工并交付使用。

調研中還發(fā)現(xiàn)，多個項目將幼兒園提前建設，建成后先作為售樓處使用，等到住宅部分建成后再改成幼兒園?？芍^實現(xiàn)了利益和公益的兼顧。

存在問題

盡管代建模式有諸多可取之處，但作為公共服務設施建設的一種全新嘗試，在實際運用的各個環(huán)節(jié)仍存在著一些問題。

在決策環(huán)節(jié)，代建模式的適用范圍過于寬泛?，F(xiàn)行模式下，一個項目中建什么、建多少，受前期手續(xù)審批等部門主觀因素的影響較大，使得代建模式變成了一個筐，各種公共服務設施都可以往里面裝。一些專業(yè)性強的設施不適宜使用代建模式，使用方也沒有提出代建需求，被捆綁進房地產開發(fā)項目后問題較多。有的項目在土地完成出讓后，政府部門還會要求開發(fā)商增加、改變代建內容，不僅帶來審批上的問題，更有違市場經(jīng)濟的契約精神。有的區(qū)為了快速解決公共服務資源短缺問題，盡力要求開發(fā)商多建，建設量已經(jīng)超出了當前的實際需求量，很可能導致閑置。還有一些設施在立項時不在項目中，但實際上卻是開發(fā)商承擔建設工程。有的要求開發(fā)商承擔額外的裝修、辦公用品費用。

而且建設、接收的標準缺失。由于在前期階段，僅僅是在土地招拍掛協(xié)議、規(guī)劃條件等文件中寫明了公建的類型、占地面積、建筑面積等最基本的要求，但沒有具體的代建移交標準，到了移交階段就會出現(xiàn)分歧。特別是醫(yī)療衛(wèi)生、運動場所等設施在最低面積、位置、布局等方面都有特定的專業(yè)要求，但對企業(yè)來說只要面積達標就沒有違反協(xié)議，政府只能是照單全收，在有些使用部門看來驗收就是“走過場”。再比如代建的學校，開發(fā)商在與教委溝通時，教委表示按照標準建就可以，但建成移交后，校方又有自己的要求，特別是一些名校對于新建分校有自己的一套標準，只好再進行拆改，造成浪費。

導致這一問題產生的原因，與使用部門前期參與度較低直接相關。在土地入市之前，代建的內容、規(guī)?；旧鲜怯汕捌趯徟块T主導確定的，使用部門參與較少，容易對具體需求把握不足。即便是參與，由于土地招拍掛協(xié)議的基本內容已經(jīng)確定，使用部門也只能是針對設計等具體問題提出一些專業(yè)性的要求。土地出讓之后，公共服務設施與房地產開發(fā)捆綁，基本上就是作為商業(yè)性項目運作，使用部門的參與度也較低。多數(shù)情況下，使用部門直到驗收環(huán)節(jié)才能參與進來。甚至有的項目在竣工后還沒有確定具體使用方是誰，更無從知曉使用方的需求。例如某集團代建的某公交換乘中心至今不知道該移交給公交集團、運通公司還是交通委。

在審批環(huán)節(jié)，盡管房地產開發(fā)項目本身的流程比較成熟，但是涉及到代建公共服務設施，就出現(xiàn)了手續(xù)辦理不規(guī)范、各部門政策矛盾、有些手續(xù)無法辦理的問題。

一方面因代建增加的額外手續(xù)制約了項目投資進度。從政府的角度看，代建模式的建設速度通?？煊谡苯油顿Y。但從開發(fā)企業(yè)的角度看，公共服務設施與商品房開發(fā)捆綁成一個項目，所需要的手續(xù)更加復雜，特別是專業(yè)性較強的代建設施，需要額外進行專門的論證，取得專業(yè)主管部門的意見，耗費時間較長。部分項目（特別是保障房項目）為了按時完成政府要求的進度，不得不選擇“未批先建”。因此調研中開發(fā)商表示，寧可直接向政府支付這一部分的建設費用，以避免代建帶來的麻煩。

其實，在建設之前是否需要使用部門的意見各區(qū)也是做法不一。雖然市發(fā)展和改革委在立項時已經(jīng)不再要求專業(yè)部門意見，以減輕企業(yè)負擔，但有些區(qū)立項前仍需要有相關要求，立項之后市或區(qū)的其他部門也會要求。而使用部門由于缺乏經(jīng)驗、沒有專人負責、沒有本部門政策依據(jù)等種種原因，不能及時地為開發(fā)企業(yè)出具意見。

而且，使用部門的要求有時與規(guī)劃要求相沖突。有的使用部門堅持根據(jù)自身的使用需要提出要求，但是這些要求又與規(guī)劃部門的規(guī)定產生沖突，導致項目要么違規(guī)要么無法實施。比如有企業(yè)反映學校不了解容積率限制，堅持要求增加建筑面積，否則就不同意接收。再比如相關部門要求開發(fā)商代建過街天橋、地下通道，并與現(xiàn)有設施銜接，而土地出讓條件中并不包含這項工程，等于要在紅線外進行施工作業(yè)，由于沒有土地使用權，無法辦理施工許可手續(xù)，從國土部門的角度看就是違法施工。

也有不同部門各執(zhí)一詞，導致手續(xù)無法辦理。如通州區(qū)某項目代建養(yǎng)老設施，在辦理手續(xù)過程中，前期審批部門要求先和使用部門簽訂配套協(xié)議，才能辦理后面的手續(xù)，但使用部門卻說要等設施建完了才能簽配套協(xié)議。到底應該和誰簽訂配套協(xié)議，目前也沒有全市統(tǒng)一的規(guī)定。再比如房山區(qū)某項目，2009年拿地，2013年竣工，由于項目前期沒人告知要先辦理公共服務設施用地的劃撥手續(xù)，所以只是按照正常的開發(fā)項目辦理流程走。在辦理開工手續(xù)時，按照相關部門的要求提供了相關部門開具的證明。到了辦理實測報告?zhèn)浒笗r，才被告知要提供土地劃撥手續(xù)。當開發(fā)商找到相關主管部門辦理劃撥手續(xù)時，該部門卻表示，由于該項目沒有辦理土地劃撥手續(xù)就開工，屬于未批先建的違規(guī)行為，應當予以處罰。處罰之后，還需按照正規(guī)流程重新走一遍各項手續(xù)。如今，該項目代建的幼兒園、小學等由于拿不到實測報告，導致項目至今未通過綜合驗收。

在移交環(huán)節(jié)，土地出讓金結算問題較為突出。公共服務設施地塊在規(guī)劃條件中都明確規(guī)定了建筑面積，但在實際建設時，實測面積與規(guī)劃面積會有誤差。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，協(xié)議出讓的地塊只有符合規(guī)劃條件中的建筑面積要求才能免收土地出讓金，多出來的建筑面積，開發(fā)商就要按照經(jīng)營性用地標準繳納土地出讓金。開發(fā)商表示，建筑工程很難保證面積絲毫不差，設施本身已經(jīng)是無償代建了，多出來的部分也是無償移交給政府，自己還要額外繳納土地出讓金，非常不合理。但對于相關政府部門而言，找不到政策依據(jù)免收這部分出讓金。

此外，代建公共服務設施在移交過程中會產生額外的費用，包括測量費、轉移登記稅費等。雖然金額不大，但由于沒有政策規(guī)定，或者各部門的政策不一，各方均認為師出無名，導致無法結算和移交。例如按照《房屋登記規(guī)范》的規(guī)定，受讓方和出讓方應該各自承擔相應的轉移登記的費用，但據(jù)某集團反映養(yǎng)老設施移交辦理轉移登記的費用全部由開發(fā)商承擔。還有使用部門反映，公共服務設施的轉移登記稅費應該減免，但相關部門提出減免是針對政府投資，沒有對代建設施減免的文件依據(jù)，不能減免。

而部分類型的設施在產權歸屬上也面臨政策不明的問題。對于代建公共服務設施的產權歸屬，7號文中“歸區(qū)縣政府或其有關部門所有”的表述仍然比較籠統(tǒng)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等“傳統(tǒng)”類型設施在實踐中形成自己的一套程序，但體育、養(yǎng)老等“新”的設施沒有移交先例可遵循，產權是放在專業(yè)管理部門、具體使用單位由誰接受，沒有明確的政策，有的接收部門不敢擅自操作，只好先擱置。

在使用環(huán)節(jié)，公益性和市場規(guī)則也存在沖突。傳統(tǒng)的政府投資建設模式中，相當于政府為全體納稅人“代建”，設施建成后順理成章地服務于所有人。在代建模式中，每一個該項目的購房者都額外承擔了代建公共服務設施的部分成本，但設施的服務范圍面向的不僅僅是這一個小區(qū)的業(yè)主，而是整個片區(qū)的居民。支付者和使用者范圍不一致，產生了“搭便車”問題，按照市場規(guī)則看對購房者存在不公。但如果在分配資源時有所傾斜，則違背了設施公益性。例如有的代建幼兒園對本小區(qū)收低價、對周邊小區(qū)收高價，引起社會問題。

當然，也存在開發(fā)商虛假承諾損害購房人權益的問題。突出表現(xiàn)在“學區(qū)房”問題上。教育設施在代建公共服務設施中比重最高，代建也已經(jīng)成為新建學校的主要方式。很多項目在承擔代建任務之后，為了吸引客戶而打著“名校學區(qū)房”的旗號大肆宣傳。但中小學本屬于義務教育資源，政策是政府部門制定的，采用何種模式辦學則由學校掌控，開發(fā)商的承諾僅僅停留在口頭，沒有法律效應。許多人為了獲得開發(fā)商承諾的優(yōu)先入學資格而支付了更高的房價，但最后沒有得到優(yōu)先權，或者沒有享受到真正優(yōu)質的教育，由此引發(fā)的不滿最終都指向教育主管部門。如房山區(qū)某項目中代建的小學，項目銷售時做出過買房可就讀該校的承諾，但規(guī)劃招收4個班，實際報名人數(shù)卻達到了14個班，雙方爭執(zhí)不下之后，將矛頭指向區(qū)教育主管部門，但配建學校的規(guī)模是按照規(guī)劃指標定的，教育部門自己在建設模式的選擇上也沒有發(fā)言權，對開發(fā)商行為進行監(jiān)管更不是教委職責范圍。身為教育部門，理應將工作重點放在教書育人上，而不是解決代建設施產生的種種問題。由于該項目所在區(qū)域的兒童逐年增加，“學位爭奪戰(zhàn)”將長期存在。

也有部分代建設施的質量不能得到充分保障。公共服務設施雖然是開發(fā)商負責建設，但本身最重要的仍然是公益性。房地產開發(fā)項目中代建公共服務設施，僅僅是作為政府交辦的一項任務來完成，通過驗收即可，容易出現(xiàn)為了節(jié)約成本而降低建筑質量的問題。調研中，豐臺區(qū)反映某個代建的學校在2016年的“7·20”大雨時漏得厲害。在設計上也不太重視居民的感受，最多也只是重視本小區(qū)業(yè)主的需求，忽視周邊居民。如幼兒園常年見不到陽光，文體活動站被安排在地下室，居民使用極其不便。有的開發(fā)商為了規(guī)避問題，在向規(guī)劃部門提交的開發(fā)方案中，將學校和住宅分開報，分別看都符合標準，但放在一起日照等則不達標。

竣工時間滯后問題仍然存在。由于房地產開發(fā)通常使用高杠桿，資金循環(huán)速度很重要，公共服務設施建設占用資金，卻又無法迅速銷售回款。因此出于贏利這一首要目的，開發(fā)商通常把公共服務設施的建設安排在最后。雖然2007年出臺了《同步交付使用管理暫行辦法》，規(guī)定了交付時限。但一個開發(fā)項目在實際開發(fā)時被分成幾期，往往是一期已經(jīng)入住，二期還沒動工，而代建的公共服務設施通常被安排在最后一期進行。作為一個項目總體上看，并不違反同步使用的規(guī)定，但先入住的居民仍然面臨配套公共服務設施缺乏的問題。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委）