新常態下投資促進政策的再定位

馬碩

在經過數十年兩位數的高速經濟增長之后，到2011年前后，中國經濟開始進入7%-8%的增長區間，去年更是降低到6.7%的經濟增長速度。這種增速的變化是經濟發展到一定程度的必然結果，是經濟增速結構性而非周期性變化，由此中國經濟進入中高速增長和經濟結構向中高端發展的“新常態”。新常態的宏觀經濟條件，加之國際經濟貿易形勢的深刻變化，多重因素促使中國投資促進工作進入新階段，投資促進政策必須主動認識、適應和引領經濟新常態，進行相應的再定位、再調整。

定位新變化

在我國經濟發展步入新常態的條件下，經濟新常態的顯著特點是經濟增長速度轉換，由原來的高速增長轉變為中高速增長；經濟發展方式轉變，由原來的粗放型向集約式發展轉變；經濟增長的動力、資源配置方式都會發生相應的變化，對投資促進工作的對象、內容和方式都帶來深刻影響。同時，土地和資源環境條件的約束更為明顯，也是影響投資促進的重要因素。

當前，經濟增長速度向中高速轉換要求調整投資促進的總體定位。近十多年來，投資促進工作為我國經濟快速發展提供了強大動力，是我國經濟保持幾十年高速增長的重要因素。但在經濟發展新常態下，由于經濟發展速度的變化，導致投資促進工作的角色也產生相應變化。從最近十余年經濟發展情況來看，在2008年國際金融危機之前，我國經濟在較長時間內保持了兩位數以上的增長，2008年受國際金融危機影響增長率回落到略低于兩位數；2009年到2010年經濟增長率有所上升達到10.6%；此后幾年經濟增速再次回落，至2016年穩定在6.7%左右。經濟發展增速變化對投資促進的影響主要體現在，增速變化內含著經濟發展要素約束的增強，原有單純的低成本快速擴張方式不可持續，投資促進要從這一形勢出發理性調整思路，在工作重點上要更加注重對高端經濟要素的引進，在工作原則上要突出對于經濟增速調整的適應性；投資促進的總體定位應改變原有的以推動經濟增長為主的模式，轉向服務經濟中高速增長的模式。

而發展方式向質量效率型轉換也要求調整投資促進的方向定位。在過去經濟粗放式增長模式下，市場競爭主要靠數量擴張來實現，環境承載能力已經不堪重負，投資和消費關系不匹配，收入分配差距較大，農業發展基礎薄弱，城鄉區域發展不協調，就業總量壓力和結構性矛盾并存等問題仍然比較突出。經濟發展新常態下，改變經濟發展的上述不利局面是投資促進工作的重要指向之一。為此，投資促進工作應當適應變化，服務經濟發展方式的轉變，把主攻方向調整到促進高端產業和高端項目發展上來，完善引進投資項目的評估，提高經濟發展的質量和效益，向質量型、可持續發展型的招商引資政策轉變。

再者，增長動力向創新驅動轉換也要求調整投資促進的動力定位。在過去的經濟發展模式下，我國曾一度走高投入、高消耗、高污染、低產出的發展路子，在當前條件下，依靠要素驅動和投資驅動的經濟高速增長模式已難以為繼。要發展只有創新，迎頭趕上世界科技創新和產業革命的新一輪浪潮。經過幾十年發展，經濟增長的動力已經發生巨大變化，在經濟新常態下，經濟增長的動力正由投資驅動向創新驅動轉變，投資促進對經濟發展的作用，要從過去以招商引資帶來的資本投入拉動經濟增長為主，轉換到聚集創新要素、聚集經濟發展高端資源為主，對經濟增長的貢獻主要體現在通過高端創新要素和資源的驅動，來實現拉動經濟增長的目的。同時，經濟新常態要求通過大力推動戰略性新興產業、先進制造業等產業的發展，優先發展生產性和生活性服務業，逐步化解產能過剩風險等舉措，將進一步提升我國產業在全球價值鏈中的地位。投資促進工作中，要注意選擇恰當的行業，重點引進促進產業升級的，能夠優化產業鏈發展的項目。

當前投資促進中的問題

經濟發展新常態對投資促進工作帶來全方面的新要求。然而，與經濟新常態的要求相比，當前投資促進工作還存在諸多問題，突出表現在市場與政府的關系、投資促進理念、戰略和方式方法的調整等方面。對這些問題的充分認識和認真改善，事關投資促進長遠發展大局，應當是今后一個時期的主要努力方向。

當前投資促進存在的問題之一是，政府主導投資促進與經濟發展需求的匹配性問題。

十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，近年來圍繞這一方向進一步深化經濟體制改革，取得較大成效，經濟體制改革的進步在為投資促進創造良好條件的同時，也提出了更高要求。但是在目前條件下，總體來看大部分地區投資促進還是以政府主導，市場化程度不高。政府主導的投資促進的確有利于加強宏觀調控，強力推進工作落實，在改革開放以來的實踐中充分證明了其功效。但是隨著經濟發展進入新常態，市場經濟機制需要不斷健全完善，政府主導的投資促進模式不斷顯現出一些弊端，行政主體與市場主體不協調的方面也在顯現。政府作為行政主體，是公共管理組織而非商事主體，市場敏感度遠低于政治敏感性。

再者，投資促進市場化程度與新常態的適應性不夠。在經濟新常態下，投資促進更應當進一步向市場行為轉變，在市場經濟條件下，通常都是出于市場和商業利益考慮投資促進問題。而由行政主體從事市場行為，容易出現政府對投資者的投資偏好了解不夠深入，決策失效，為達到目的不計成本等問題。行政意志與市場驅動也存在矛盾，由政府主導的招商活動往往受到行政意志的主宰，甚至在個別地區出現形象工程、不顧當地經濟發展實際、超越當地發展階段的投資促進行為，由利益驅動的市場化行為與政府不計成本的造勢行為形成矛盾，造成部分招商引資活動扭曲、失效的現象，其效果并不能與經濟發展相匹配，從而促進經濟增長和轉型升級。

其次，投資促進的資源配置功能與新常態的要求存在差距。從經濟發展的實踐來看，隨著市場經濟不斷深入以及經濟發展新常態的不斷深化，經濟資源的稀缺性也越來越成為突出問題。這客觀要求不斷提高資源配置效率，市場配置資源是最為有效率的方式。這意味著，凡是依靠市場機制能夠帶來較高效率和效益，并且不會損害社會公平和正義的都要交給市場。但是目前的投資促進模式下，投資促進對于科學優化資源配置的效果并不明顯，這也是當前投資促進工作需要大力轉變的一個重要方面。

政策的改進方向

首先在政策的宏觀導向上，要實現政府主導向政府統籌轉變。

為了適應新常態下的投資促進改革，政府在投資促進方面的職責應當進一步集中到統籌政策的制定、頒布和實施，抓宏觀、抓大局，引導投資者在追求經濟利益的同時，兼顧社會責任，守法經營；統籌產業規劃，研究制定本地適合投資的產業目錄，引導投資方向。

同時，要改革投資管理體制，加快核準制向備案制轉變，推行負面清單模式。

在投資促進中，要致力于發揮市場在資源配置中的作用，這并不意味著不重視政府的作用，而是要明確政府職能，更好發揮政府作用。投資促進中政府的職責和作用，主要應當體現在加強和優化公共服務，保障公平競爭，強化市場監管，維護市場秩序，營造良好的競爭環境。另一方面，要準確定位政府部門和社會招商機構的角色和互補關系，充分利用社會化機構的專業能力，加快招商引資社會化進程，市場能決定的政府不再參與。

還應創新投資促進政策導向，服務新常態下的經濟中高速發展。

在經濟發展新常態下，投資促進工作要適應經濟中高速發展，必須加速投資促進理念、內容、技術現代化。投資促進要轉變政策的總體導向，引導和推進投資促進方式創新，提高投資促進的有效性。要通過現代信息技術和“云平臺”應用，搭建完善的投資促進信息網絡體系。同時，經濟發展新常態，給我國“引進來”和“走出去”雙向投資促進工作提出了更高要求，投資促進工作面臨新的問題和挑戰。投資促進工作必須主動適應國內和全球經濟發展的新常態，不斷調整、優化投資促進戰略，扎實推進投資促進工作。

而且，政策還要有助于提升投資服務質量，優化投資環境。

包括投資前期服務、中期服務和后期服務在內的投資服務，是投資促進的核心內容之一。通過前期和中期服務促成項目落地之后，就要及時跟進、適時調整和完善投資后期服務。為了達到這個目的，就要及時完善政策、法律環境，改善投資促進工作，以此為核心優化投資軟環境，切實為投資者提供全方位的充分保障。同時，要著力構建全方位、立體式、專業化的投資服務體系，針對當地經濟特點、產業特點和引資特點，因地制宜創新個性化、定制化、專業化的服務，使外部資本進得來、留得下、有發展。

（作者單位：中國人民大學）