《慈善法》實施后慈善信托監管法律制度之思考

譚曇

【摘要】慈善信托起源于英國，作為發展慈善事業的重要途徑，慈善信托極大地釋放了政府社會保障體系的壓力，而且彌補了政府公共服務的不足，并紛紛被大陸法系國家所效仿。我國慈善信托法律制度在信托發展的初期已見雛形，2001年《中華人民共和國信托法》，這標志著我國公益信托制度的正式確立， 2016年《慈善法》的頒布與實施，為我國慈善信托的發展提供了更有利的法律依據。《慈善法》頒布后，慈善信托監管在制度設計上仍然存在諸多問題，使慈善信托的落地以及后續監管難以實現。在社會公眾對慈善公益事業熱情日益高漲的今天，我們更應該考慮如何完善慈善信托法律制度，讓慈善信托制度與社會公益事業更好的結合，真正使社會大眾的財富合理運用到促進社會公益事業發展當中去，促進我國公益事業的良性發展。

【關鍵詞】慈善信托 監管 公共利益

一、我國慈善信托監管法律制度存在的問題

（一）慈善信托“公共利益”缺乏明確判斷

公共利益是監管機構對慈善信托設立進行審查的必要條件，英美法系國家以具有絕對的公益性作為慈善信托成立的要素之一。英國法中公共利益的要求體現在兩個方面：首先，信托是為了社會的公共利益；其次，社會公眾的受益必須是客觀的，不能只是財產贈與人的主觀愿望。由于在司法實踐中，公共利益的判定主要來自慈善委員會的認可和法院的判決。英國由此總結出一套完整的適用規則，主要體現在慈善委員會頒布的《公益性的法律原則》，在此基礎上《2006年慈善法》也進一步規范了公共利益要求的適用方法。

在我國信托法律體系內，無論是《慈善法》還是《信托法》均沒有對“公共利益”提出明確的判斷標準。《信托法》對公共利益目的進行了六類劃分，并以兜底條款的形式為公益目的范圍提供了發展空間。《慈善法》規定慈善信托必須基于慈善目的開展慈善活動，并將慈善活動的范圍指向了五類公益活動。由此可以看出，盡管《信托法》與《慈善法》分別對“公共利益目的”和“公益活動”的范圍做出了具體規定，究其根本，都是對慈善信托設立的慈善目的的限定。但慈善目的是慈善信托設立的出發點，在客觀上是否能夠真正使受益人的需求得到滿足，關鍵在于對“公共利益”的判定。我國將“公共利益”的判斷這一最為核心的要素完全交給監管機構和司法機關進行自由裁量，這不得不視為我國慈善信托法制上的一大漏洞。由于缺乏明確的法律指引和判斷規則，在慈善信托的實際操作中可能引發一系列不利后果。在設立備案階段，如果民政部門對公共利益的判斷有所偏差，則會使 “以慈善之名，謀私益之實”的虛假慈善信托蒙混過關。由于現階段一經備案自動享有稅收優惠，必將對我國的稅收利益造成損害。若在信托運行過程中，受托人或者監管機構發現慈善信托不符合公共利益的要求，進而通過司法途徑維護受益人的權益，不僅使慈善信托的初衷無法真正實現，也徒增受益人的受益成本。因此，對慈善信托公共利益的判斷給予一定的規則和適用標準對慈善信托的準入和保障其公益性方面具有十分重要的意義。

（二）慈善信托備案實施細則不完善

2016年頒布實施的《慈善法》，在我國慈善事業的發展中具有里程碑式的重要意義，其不僅對慈善事業的發展提供了有力的制度保障，另外一大亮點就是慈善信托的備案制的規定。在此次立法中，《慈善法》對慈善信托在《信托法》中沒有得到解決的許多遺留問題做出了進一步規定，明確提出將慈善信托審批制改為備案制，并明確民政部門為慈善信托的備案主管機關。

《慈善法》一經出臺便引起了信托行業的巨大轟動，僅在9月1日《慈善法》正式實施當日，就有8家信托公司開始著手首批慈善信托產品的備案，國投泰康信托更是在實施當日完成了兩項慈善信托產品的設立工作，并將備案材料提交至北京市民政局。《慈善法》的實施為信托公司在設計慈善信托產品和備案等環節掃除了主要障礙，在鼓勵慈善信托發展的良好勢頭之下，必將慈善信托的迅猛發展。然而，在欣喜的同時，我們也應該沉下心來反思，在法律實施時隔半年后的今天，慈善信托是否真的如我們所預期那樣遍地開花。截至2016年底，全國范圍內共有18家信托公司和慈善組織完成了對22單慈善產品的備案，其中東部地區占14單，北京作為全國備案最多的地區成功備案6單。雖然，在法律實施前夕，由民政部和銀監會共同發布的《備案通知》在國家頂層設計的具體框架內，對備案的管轄機關、程序和要求、依法管理和監督、加強信息公開、做好組織保障等實施方面做了較為明確規定，但仍留有一定靈活操作的空間。而且，民政部門對慈善信托的備案審查是形式審查，但具體應審查到什么程度，以及怎樣實現事前審查與事后監管的銜接，均對各地民政部門在備案操作的實踐中預留了探索和完善的空間。然而，整體來看，各地民政局對于備案的具體要求并不是十分統一。時至今日，僅有北京市發布了《北京市慈善信托管理辦法》，在備案、財產管理、變更與終止、信息公開與監督管理方面做出了更為詳盡的實施細則。隨著全國范圍內慈善信托產品的增加，還需要民政部門在慈善信托備案的操作細節上出臺更加細致、可行的實施細則來引導慈善信托的發展，使慈善信托制度更好的落地。

二、我國慈善信托監管法律制度的完善

（一）明確“公共利益”的判斷

慈善信托以其符合社會公共利益、增進社會福祉的巨大作用愈來愈得到各國的青睞和重視，各國為了鼓勵和支持慈善信托在制度上均給予慈善信托不同力度的稅收優惠。作為慈善信托的核心構成要件，對公共利益的判斷在慈善信托的準入和發展階段具有不可小覷的現實意義。因此，加強對慈善信托準入的監管，明確慈善信托之“公共利益”的判斷標準，不僅有利于慈善事業的發展，從一定意義上來講，也有助于維護國家稅收利益。

公共利益本身涉及社會生活的諸多領域，即使有明確的判斷規則作為指引，在實際操作中由于各種不確定因素的干擾，想要通過法律條文的形式予以規范缺乏立法操作性。因此，筆者認為，可以借鑒英國對于公共利益要求的認定方式，通過制定較為明確的判斷規則，為監管機構和司法機關在認定慈善信托的性質方面提供合理的指引。在具體的判斷規則中，除了明確信托受益人必須符合社會公眾的一部分，并且與委托人之間不存在任何直接的私人聯系之外，還應考慮社會公眾受益的客觀性，即公共利益的有無，應就受益人本身的需求加以探討，重在客觀的評價，而不能僅依據贈者的主觀目的。

（二）完善慈善信托備案制度

《慈善法》的實施使我國慈善信托發展到新的階段，慈善組織和信托行業在積極投身于慈善信托的同時，也更為關注相關配套制度的實施，只有好的制度才能保障慈善信托事業長久穩定的發展。備案制的提出，為各地民政部門的監督工作提出了新的挑戰。盡管民政部與銀監會在《慈善法》實施前夕針對慈善信托的備案出臺了《備案通知》，但是由于民政部在制度設計的頂層框架內對全國慈善信托備案工作做出的部署，難免會在具體的備案操作實踐中遭遇各種問題。這便為各地民政部門積極展開對備案制度的探索與創新提供了廣闊的發揮空間。

北京市民政局通過頒布《北京市慈善信托管理辦法》，進一步對慈善信托的備案做出了詳細規定，對于慈善信托資產總額在200萬以上的慈善信托，需經登記地民政部門初審后，向市級民政部門備案。并對備案提交的材料和慈善信托文件的內容做出了進一步細化。上海市民政局對本市慈善信托本案制度進行了有益探索。民政部與銀監會發布的《備案通知》中關于備案應提交的書面材料列舉了五項備案時應提供的基礎書面文件，并以兜底的形式在第6項中規定了“其他材料”。為了強化慈善信托的自律自治，上海市民政局以此為切入點，在與受托人進行了深入的溝通后，要求其進一步提交了一份承諾材料，并開創了對《慈善信托自律承諾書》的探索和試行，不但得到了受托人的認可，也是對《備案通知》在具體實踐中的有益補充。承諾書以實現自律自治為出發點，同時在內容上規定受托人如有違反，自愿接受備案機關的依法監督處理。這樣不僅有助于鼓勵慈善受托人自覺履行信托職能，實現自律自治，也與行政部門的事后監管做到了有效銜接。此外，上海市民政局還在《備案通知》的基礎上，積極開展網上信息公開制度，通過定時發布慈善信息公告，對慈善信托的報送、備案、查詢、財務狀況和處理情況進行及時公布，接受社會公眾的監督。

慈善信托的實踐才剛剛起步，隨著各地慈善信托熱潮的興起，備案制度將不斷面臨新的問題和挑戰，筆者認為，為推進慈善信托備案制的下一步實施，民政部應盡快出臺具有指導意義的實施細則，使備案制度更具可操作性。各地民政部門也可以根據現階段的具體實踐，對備案制度的具體實施進行有益的探索和創新，為將來民政部制定實施細則提供參考。

參考文獻：

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