扶貧攻堅與社會公平之理性構建

張志臣

[摘要] 扶貧攻堅，是社會主義制度的自我完善，是擴大國內需求，使中國經濟得到持續發展，公平正義的社會主義核心價值觀得以實現。新中國成立以來，為了擺脫農村貧困我們進行了堅持不懈的努力探索。但是，改革開放以前，由于環境限制，中國的廣大農民比較貧困。改革開放以后，中國經濟社會發生了翻天覆地的變化，使中國近7億農民走上了富裕的道路，但仍有5 000萬農村特困人口。這些貧困人口多為老弱病殘，是特殊的困難群體，再用過去的扶貧開發的方針政策很難使之脫貧。黨和政府利用我國的政治優勢打響了這次脫貧攻堅戰。但基層干部和群眾習慣于用過去抓經濟發展的方式來從事這場聲勢浩大的扶貧工作。由于工作方向的迷離，使基層扶貧工作舉步維艱，面臨種種具體困難。各項看似完美政策措施，具體執行起來卻飄忽不定，這是沒有認清我們必須通過改善社會保障措施來脫貧，讓貧困人口分享中國經濟社會的發展成果。從維護社會公平正義角度出發，通過構建多層次的社會公平來保障貧困人口脫貧。權利公平、機會公平、方式公平、起點公平、結果公平和生態公平，這六種公平是社會建設和生態建設。因此說，扶貧攻堅拉開中國第二步改革的序幕——社會改革。世界各國均在不同的發展時期進行過消除貧困的社會變革，由于各個國家的社會結構不同，經濟發展水平差異巨大，因此，各國的扶貧方式也不同。不發達國家和中等發達國家基本采用的是開發式扶貧和救濟式扶貧。而對于歐美發達國家來講，多采用社會保障式扶貧。而這些發達國家已經沒有傳統意義農民概念，因為其農業人口的比例極低。

[關鍵詞]扶貧攻堅；貧困；社會建設；社會公平

[中圖分類號]F323.8[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）09-0012-06

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把扶貧攻堅擺到治國理政突出位置，開啟了中國社會改革大幕。這是新一代中央領導集體基于消除貧困、構建社會公平而向全國乃至世界做出的莊嚴承諾。

一、扶貧攻堅之于社會公平的積極意義

不患寡而患不均，是中國儒家對于治國理政的傳統認識。今天，我們消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。扶貧開發事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象。打贏扶貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑[1]。

扶貧攻堅是社會改革，是中國繼經濟改革之后另一場深刻革命，也是中國特色社會主義制度的自我完善。以扶貧攻堅為突破口，揭示社會主義市場經濟內在的客觀規律，為破解當今世界所面臨的經濟增長乏力、資源和環境遭到破壞、兩極分化嚴重和失業壓力加大等人類社會所面臨的共同難題，提出中國方案和措施，讓社會公平與正義這個核心價值觀，最終在中國大地上得以實現。

二、扶貧攻堅之于社會公平的實踐探索

天之道，損有余而補不足；人之道，則不然，損不足以奉有余。老子在兩千多年前，深刻地闡述了人類社會出現貧富差距的根本原因。人類社會每一次變革，均是因貧富矛盾激化，有識之士帶領貧苦大眾，踏上消滅貧富差距之路，從而實現社會變革和進步。

新中國之所以能夠誕生，就是中國共產黨帶領人民打土豪分田地，使廣大窮苦農民翻身得解放，最終取得政權。大躍進年代成立了人民公社，欲早日實現共同富裕，但由于違背了客觀經濟規律，社會勞動生產力發展受到了極大的阻礙，使中國的廣大農村重新陷入貧困之中。中國的改革開放就是以家庭聯產承包責任制為突破口，使中國發生了翻天覆地的變化，一舉使中國成為世界上第二大經濟體。然而，今天的中國，仍有5 000萬農村貧困人口尚未脫貧，中國社會貧富兩極分化現象愈來愈嚴重，已由改革之初世界上貧富差距最小的國家，而一舉成為世界上貧富差距最大的國家之一。雖然改革開放以來，已使7億農村貧困人口擺脫了貧困，特別是1993年以來，中國實行大規模扶貧開發計劃，通過20多年的努力，各項扶貧措施日臻完善。中國農村原有各項改革紅利充分釋放之后，這些剩余的貧困人口，單憑個人主觀努力是難以擺脫貧困的。

孰能有余以奉天下，唯有道者。以習近平同志為核心的黨中央提出實施精準扶貧，打贏扶貧攻堅戰，到2020年，讓農村貧困人口同步邁進小康社會。為此，中央和各級政府制訂出許多切實可行的政策和措施，如“五個一批”“兩不愁三保障”“十大扶貧工程”和“三位一體”等，使扶貧攻堅取得重大突破，社會公平實現重大跨越。

三、扶貧攻堅之于社會公平的癥結解析

在世界人口第一大國的中國開展扶貧攻堅，是一項前無古人的浩大工程，所面臨的貧困問題林林總總、紛繁復雜，但其根本癥結在于社會的公平正義沒有得到充分彰顯，歸納起來，源于以下幾個方面的問題。

（一）對扶貧攻堅的認知問題

此前，我們還未清醒地認識到扶貧攻堅是一次社會層面的綜合改革，其內在的規律性問題完全不同于過去的經濟改革。農村現有貧困戶多是老弱病殘，多已喪失了致富能力，而基層扶貧干部習慣用傳統的經濟手段來完成扶貧攻堅任務，其結果只能是疲于奔命。在扶貧攻堅中所涉及的教育、醫療、住房、就業和生態等問題，是社會問題，而不是經濟問題。

經濟改革是讓價值規律發揮作用，是市場的無形之手起作用；社會改革所要解決的問題，需要政府有形之手發揮作用。中國社會改革是利用我們的政治優勢釋放經濟活力，這將粉碎純而又純的西方原教旨自由放任的市場經濟學，恢復政治經濟學的本來面目。社會改革的目的，是讓商品的社會使用價值最大化；而經濟改革的最終結果，只是讓商品的貨幣價值實現了最大化。社會改革的內在規律性，比經濟改革更為復雜。

（二）對于社會財富收入分配公平的問題

這是一個世界性難題。中國打贏這場扶貧攻堅戰，就是通過精準扶貧的具體實踐，用中國特色社會主義的制度優勢，破解社會貧富不均的難題。精準扶貧所面臨的是社會公平問題。社會不公引發貧困，在消除貧困中又會引發新的社會不公平，這就是過度扶貧，致使越窮越有理。社會公平是多方面和多層次的，收入分配公平是社會公平最直接、最具體的體現。

我們黨對于收入分配的公平有個漸進的認識過程。改革開放之前，人民公社化吃“大鍋飯”，這看似公平的窮過渡，實際上對有智慧肯付出辛勤勞動的人是不公平的，極大地束縛了社會生產力發展；改革開放，我們黨提出打破吃“大鍋飯”的社會經濟體制，效率優先，讓一部分人先富起來，先富帶后富，然后逐步走向共同富裕道路。隨著經濟社會的發展，社會貧富差距逐步拉大，出現了兩極分化的社會現象。從黨的十五大提出注重效率，兼顧公平，到十八大提出兩次分配均要注重公平和效率問題，社會公平的內容不斷得到豐富和發展。扶貧攻堅的社會實踐，為豐富和完善中國特色社會主義分配制度提供了實驗平臺，讓兩次分配的公平與效率體現出來，讓農村貧困人口的權利、機會和方式的公平均得到實現。

（三）中國社會產業結構和人口結構問題

改革開放近40年，農村人口由8億減少至6億，城市人口由2億增加至7億，社會人口結構發生了巨變，但變化得還不夠，還應推進這種變化。農業生產過程中的各種補貼高度分散，使廣大農民產生了依戀土地的情結問題。我國的農業補貼政策，只能起到保護落后生產力的作用。我們橫向于農業較為發達的美國來比較，美國一個農村勞動力可以生產上千噸的優質糧食，而我國一個農民僅能生產不到十噸的糧食。美國僅以1%的農民養活了99%的城市人口；而我國是以40%的農民養活60%的城市人口。只有減少農民才能富裕農民，這是精準扶貧過程中戰略方向的問題。我們所制定的一切方針政策，如果偏離了這一方向，就不可能解決農村貧困人口脫貧以后的再返貧問題。

（四）我國現有三農政策問題

農村家庭聯產承包責任制已有近40年時間。現有農村土地政策使規模化經營舉步維艱。家庭聯產承包責任制的初期，中國農村的社會勞動生產力低下，基本上是沿用幾千年的頭朝黃土背朝天落后的人工耕作方式。當時的政策制定符合現實生產力發展的程度，因此，極大地激發了廣大農民的生產積極性，在極短的時間內就解決了中國人吃不飽飯的問題。現在農村社會勞動生產力已經極大地提高，農業生產實現了高度機械化，農業勞動生產力的發展和變化今非昔比。我國糧食主產區多處于平原地區，適合大型農機具作業，土地規模化經營勢在必行。然而，現行的農村土地政策，已遠遠地不能適應土地規模化經營的客觀形勢發展的需要，雖然號召進行規模化經營，但是具體施行起來有很多政策上的障礙。

（五）產業扶貧政策問題

這一政策被視為扶貧的根本之策，也就是常說的由輸血變成造血。產業扶貧存在著一些現實問題：一是很難提高貧困人口的收入； 二是即使有收入，但是可持續性低、波動大； 三是政府主觀意志主導，產業扶貧求大求快。有的扶貧項目生產企業，因為使用了專項扶貧資金，在企業完全沒有利潤的情況下，也要為貧困戶進行分紅，使企業生產難以為繼。目前，產業扶貧決不能將眼睛盯在一般傳統的競爭領域，這樣會產生市場擠出效應，對原有的生產企業產生不公平，并與“三去一補”國家產業結構調整和供給側改革的大政方針相背離。習近平總書記指出，綠水青山就是金山銀山。這需要產業來支撐的，這一產業是由政府來主導，它無法實現自由的市場交換。綠水青山的生產和供給，以農村貧困人口為主體承擔者，而綠水青山的市場需求是全社會各階層人民，其間，政府起的是市場交換器的作用。

（六）基層干部在扶貧攻堅中所遇到問題

網上瘋傳一位鄉鎮干部的實話《精準扶貧的困惑與反思》，反映出基層工作者所面臨的困難和問題。共列舉了三個方面的問題：第一方面，揠苗助長、欲速則不達，國家撥下來的扶貧資金無處花、農村貧困戶一旦得到扶貧資金胡亂花、鄉鎮扶貧干部不敢花。精準扶貧的專項貸款、安全農宅、產業發展等輸血造血措施，出發點是好的，但未必能達到預期目的，原因是政府的初衷和農戶的打算難以“情投意合”。第二方面是繁文縟節，形式主義泛濫。大量的表冊（每個戶涉及表冊約21種）雪片般飄向基層，企圖把涉及扶貧的所有信息都打撈上來，遺憾的是設計主次不分，工作精力平均分配，重要信息因精力投入不足被平庸化。第三方面是朝令夕改、無所適從，“下級早已過了河，上級還在摸石頭”[2]，缺少具體的行動方案，使基層扶貧工作的干部處于疲于奔命的狀態。

（七）黨的扶貧攻堅政策的認知問題

在精準扶貧工作中，黨和政府不應承擔無限責任，使工作走入誤區。分清國家、扶貧工作干部和貧困戶應有各自的權利、義務和責任。然而，由于宣傳不到位，相當大一部分貧困戶難以理解和認識黨和國家扶貧方針和政策。例如，現在農村貧困戶當中漫延著一種思潮，國家在精準扶貧工作中會承擔無限的責任，致使貧困群體躺在國家政策上睡大覺，養庸養懶，極大挫傷了勤勞致富群體的積極性。甚至有貧困戶誤將國家用于發展生產的貸款當作救濟款隨意花掉，使銀行企業遭受不應有的損失。

四、扶貧攻堅之于社會公平的路徑方向

無用之用，方為大用。只有充分把握扶貧工作的內在規律，才能打贏這場扶貧攻堅戰。精準扶貧就是要重塑中國社會的公平與正義，構建多層次社會公平。尋貧困無用之用，謀國家長治久安之大用。近年來，國家相繼出臺了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《十三五脫貧攻堅規劃》等。這些政策和措施是在充分總結我國30多年扶貧開發工作經驗的基礎上而得出的。但是，目前需從社會改革視角看問題，準確地找到市場和政府的邊界，明確精準扶貧方向。

（一）精準扶貧起點公平的構建

扶貧先扶智，教育扶貧是扶貧攻堅的起點，就是讓每個貧困家庭有一個公平的人生起點。以提高貧困人口基本文化素質和貧困家庭勞動力技能為抓手，瞄準教育最薄弱領域，阻斷貧困的代際傳遞。

（二）精準扶貧結果公平的構建

社會兜底保障是結果公平的具體措施。完善農村最低生活保障制度，將所有符合條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍，做到應保盡保。基本醫療保險實行屬地管理，享有教育、養老保險、社會救助、社會福利等社會保障政策。讓貧困戶得到“兩不愁三保障”。

（三）精準扶貧權利公平的構建

農村貧困人口的發展權是通過勞動就業來實現的，要確保建檔立卡貧困人口中有勞動能力的家庭成員至少有一人實現就業。加大打擊拖欠農民工工資行為，尤其是要保護好貧困人口勞動報酬，對于黑窯礦、黑工廠和黑作坊殘酷壓榨殘智障貧困人口的現象必須杜絕。只有獲得有可靠保障的生存權和發展權，才有條件在必要物質生活的基礎上有效行使其他經濟權利、政治權利、文化權利和社會權利等。

（四）精準扶貧機會公平的構建

機會公平是社會繁榮進步的根本保證。我國將加快實施易地扶貧搬遷工程，通過“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”，從根本上解決制約建檔立卡貧困人口的穩定脫貧問題，為貧困人口創造同等的社會公共服務條件，使之有相同的受教育機會和就業機會，進而有相同的致富機會。易地扶貧搬遷應成為精準扶貧的主策，只有減少農民才能富裕農民，這已成社會共識。

（五）精準扶貧方式公平的構建

分配方式有按勞分配、按需分配和按資分配三種方式，其中按資分配則是我國精準扶貧創新方式，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，要強化監督管理，明確資產運營方保值增值責任，建立支付數據平臺，監測經營收益，確保資產收益及時回饋持股貧困戶。

（六）精準扶貧生態公平的構建

過去，經濟發展以破壞資源環境為代價，使自然生態失去平衡；經濟發展和資源環境是一對此消彼長的矛盾。今天，綠水青山就是金山銀山，這是讓貧困人口脫貧致富的重要渠道。我們可以將生態建設視為第四產業來發展，這一產業其中也包括城市垃圾處理產業，可以安置近億人口就業，這不單解決農村貧困人口就業問題，而且可以解決整個社會的就業問題。推動地區間建立橫向生態補償制度，可以促進區域公平，使貧困群體得到一定程度的補償和安置，實現雙優雙促。

五、組建國家扶貧公司保障精準扶貧高效運行

組建國家扶貧公司，由企業化的公司來負責扶貧開發工作，工作效率將極大地提高。我們有眾多的大型國企，也搞了30多年計劃經濟，可以借鑒這些以往經驗。扶貧資金入股企業、政府貼息擔保、金融機構融資開發扶貧項目，這些工作均具有較強的業務性和政策性，也需要嚴密的組織機構來執行。我們說是三位一體進行扶貧開發，實則是九龍治水，常常是事倍功半。如果由扶貧公司來主導扶貧開發工作就可以使工作高效有序地進行。

六、扶貧攻堅的社會層面理性思考及借鑒

從社會學角度來講，扶貧攻堅戰也是中國必須進行的一場社會改革攻堅戰。這如同20世紀80年代初，在農村實行家庭聯產承包責任制，拉開了中國波瀾壯闊改革開放的序幕。西方發達國家也曾搞過大規模的扶貧開發運動，有些經驗也是可以學習借鑒。

（一）從社會改革方面來認識扶貧攻堅

黨的十八大報告指出，在改善民生和創新管理中加強社會建設。必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活[3]。扶貧攻堅所提出的“兩不愁三保障”就是具體落實十八大報告社會建設精神。扶貧攻堅也為中國全面進行社會改革提供實踐經驗。有學者指出：社會改革是中國繼經濟改革之后所進行的第二步改革。

1.社會改革是為了解決經濟改革所帶來的社會問題，也就是拉美國家所經歷的“中等收入陷阱”。改革開放以來，發展就是硬道理，有學者將之稱為“經濟主義”經濟發展是中國社會的主題[4]。在極短的時間里，中國創造了世界經濟史上的奇跡，使數以億計的人民擺脫了貧困狀態，雖然在中國農村還有一部分農民沒有脫貧，但整個社會各階層的人民生活水平均有大幅度地提高。中國社會在經濟繁榮的同時，也引發了一系列的社會問題，GDP是各級政府唯一的追求目標，環境惡化，資源浪費，貧富差距擴大，上不起學，看不起病，買不起房，農民工的血汗工資錢被隨意克扣等諸多社會問題得不到有效解決。中國計劃經濟時期所建立的社會保障制度，多是由企業辦社會的方式來承擔，雖然社會保障的水平極低，但終究是有一定的社會保障，人們存在著一定的社會安全感。今天，這層薄薄的社會保障網已經消失，新的社會保障網剛剛建立。扶貧攻堅就是從農村貧困人口開始，建立起中國的社會保障體系。

2.社會改革可以為經濟持續增長奠定新的社會制度基礎。《打贏脫貧攻堅戰決定》指出，社會改革是擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。目前，中國和世界的經濟發展均面臨著停滯不前的危險。中國在世界貿易過程中，廣為流傳這樣一句話，中國在世界上是“買什么什么貴，賣什么什么賤”。這是因為中國的經濟體量太大，世界上的許多商品，中國都是第一產銷大國，在國際貿易保護主義日益抬頭的情況下，單純地依靠國際市場很難使中國的經濟得到可持續的發展。中國的內陸和偏遠的農村貧困地區，普遍存在社會消費不足的情況。社會改革可以使中低收入家庭和農村貧困人口邁進社會消費的行列，從而促進中國經濟和社會的可持續發展。

3.這場扶貧攻堅戰完全是由黨和政府來主導的，社會改革也必須完全由政府來主導。經濟改革時期，所倡導的是政府要“簡政放權”。今天，進行社會改革關口，政府要當好“主人翁”，唱好“主角”。因為社會改革所面臨的領域，是市場失靈的領域，價值規律無法發揮作用。社會有大量的生產供給，社會自身也有大量的消費需求，但無法進行市場等價交換，政府必須承擔起“社會交換器”的作用。實際上，所謂的社會改革，它是深層次的經濟改革，其內含的客觀規律人們并沒有認識清楚，這是現代經濟理論蒼白之處。尤其是所謂的三次產業劃分，更是阻礙經濟理論發展的思想障礙，它完全模糊了政府和市場的邊界。

（二）國外扶貧模式經驗借鑒

世界各國在經濟社會發展歷史過程中，均對消除本國的社會貧困現象進行過堅持不懈的努力，一些成功經驗和挫折教訓值得我們在扶貧攻堅工作借鑒。不同的國情有著截然不同的扶貧模式。

第一種是滿足基本需求的扶貧，一些國家對貧困人口實行滿足基本需要戰略，注重對窮人，尤其是對農村貧困人口提供基本商品和服務、基本食物、水和衛生設施、健康服務、初級教育和非正規教育以及住房等[5]。

第二種是開發式扶貧，一些經濟發展比較落后的國家，社會有效供給匱乏，這些國家大多采取發展經濟的方式來擺脫貧困。

第三種是社會保障式扶貧，歐美等經濟社會高度發達的國家多采取這種方式。以美國為例，由于美國農業生產高度發達，已經沒有了傳統意義上的農民概念，貧困人口主要集中在城市里。美國大規模扶貧起始于1964年，當年美國總統約翰遜宣布“偉大社會”計劃[6]，欲徹底戰勝社會貧困現象，經過努力，社會絕對貧困的現象基本消除了，但相對貧困依然存在。主要是通過負稅率方式來解決社會貧困問題，就是設定最低收入標準，如果收入低于標準線，就依靠負稅率來補足。這種方式簡明易行，極大地降低扶貧行政成本。

七、結論

習近平在金磚國家工商論壇開幕式上的講話指出，近年來世界經濟處于疲弱期，發展失衡、治理困境、公平赤字等問題顯得更加突出。[7]在經濟社會飛速發展的過程中，富裕和貧困現象的并存，實際上就是社會公平的赤字。目前，在中國大地所進行的這場聲勢浩大的脫貧攻堅戰，并將在2020年取得全面勝利，就是徹底消除社會公平所存在的赤字。

在這場脫貧攻堅戰中，雖然在實踐層面上我們已經總結出一整套切實可行的方針和政策，但是在理論層面上我們尚未清醒地認識到這是一場社會改革，這也是我們所說的全面深化改革的深水區。我國救濟式扶貧已走過漫長的歷史時期，目前應該畫上休止符了；開發式扶貧雖然尚未到截止期，但也不應成為精準扶貧的主策，然而目前多半熱衷于產業開發式扶貧，將扶貧資金大量用于產業項目開發上，最終將會對未來的經濟和社會發展帶來巨大的隱患；當前，我們應從彰顯社會公平正義角度出發，進行社會保障扶貧，這是從社會制度建設上來保障精準扶貧，而不是用應急的政策來指導精準扶貧工作。

[參考文獻]

[1]中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[N].北京：新華通訊社，2015.

[2]王思鐵.鄉鎮精準扶貧真相與反思[EB/OL].新浪，博客2016.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d490102x1qx.html.

[3]中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].北京：新華通訊社，2012.

[4]鄭永年.保衛社會[M].杭州：浙江人民出版社，2011.

[5]國內外扶貧模式經驗借鑒[EB/OL].http：//www.chinadmd.com/file/acxoetou6psorwxxcpzavx36_10.html.

[6][美]邁克爾·休斯，卡羅琳·克雷勒.社會學導論[M].上海：上海社會科學出版社，2012.

[7]習近平.在金磚國家工商論壇開幕式上的講話[EB/OL] .新華社，（2017-09-03）[2017-09-04]http：//news.xinhuanet.com/world/2017-09/03/c_1121596338.htm.

〔責任編輯：徐雪野李彬琳〕