尷尬的院長權力坐標

文/本刊記者 宋攀

尷尬的院長權力坐標

文/本刊記者 宋攀

一面是某些權力的缺失，一面是某些權力的越位。

現實中，院長權力有著尷尬的坐標。

一方面，落實醫院人事管理、內部分配、運營管理等醫院發展自主權被寫進了公立醫院改革意見中，按文件精神，作為全面負責醫院工作的院長，似乎應擁有更大的權力；而另一方面，不斷爆出的院長 “落馬”丑聞，也凸顯出對院長膨脹的權力缺乏約束。

被“左右”的權力

在領導人員的各種權力中，人事權占據著重要地位。在網上流傳的一份醫院院長權力下放案例中，提到了這樣一則事例：

醫院一位清潔工與患者發生爭執，向患者大吼，被院長撞見。院長了解情況后，要求清潔工向患者道歉。清潔工死活不肯，說患者錯在先。

院長電話通知后勤主任讓其辦理辭退清潔工手續。之后，清潔工大鬧院長，其在地方政府有一定的背景，最后不了了之。

有網友疑問，如果醫院院長不能處理一個清潔工，院長權力何在？

除了此事件中的清潔工，記者在采訪中發現，院長們被干預的人事權還有副院長們的任免方面。雖然根據國務院辦公廳下發的公立醫院改革相關文件，公立醫院應具有人事管理、內部分配、運營管理等自主權，但現實中，作為公立醫院的主要負責人，不少公立醫院的院長在副院長、職能科室的正職任免上仍沒有主動權，如果他們工作執行得不夠得力，院長也無可奈何。

這與“拉郎配”的公立醫院院長和班子成員不無關系。記者在對院長走馬上任的調查中發現，在地市級醫院、高校（科學院）附屬醫院均存在著公立醫院院長“空降”的現象，他們或是跨系統調任院長職位，或是在同一系統內部調任，由上級領導任命，直接從一家醫院院長成為另一家醫院院長。

對于用簡單任命方式形成的領導班子，浙江大學管理學院的邢以群曾公開指出，這樣的班子磨合成本比較高，就相當于“先結婚、后戀愛”，磨合好了，可能走下去；磨合不好，就只能各奔東西，再換新人。

在被譽為公立醫院實施法人治理結構改革的“小崗村”，浙江省東陽市人民醫院院長應爭先介紹，根據該院的管理體制，副院長、院長助理均由院長提名，董事會審議通過；對于科主任、護士長以及其他崗位人員，院長擁有聘任和解聘的權力。他說，醫院的后備干部都在醫院內部產生，外面的人是不能來醫院做領導的。

應爭先認為，副院長由誰任命，會產生不同的效果。如果副院長是院長提名的，那么他就只需對院長負責，可以節省很多精力用在管理上。

梁銘會、李敬偉等人在《我國部分公立醫院治理結構改革實例》研究中提到，東陽醫院的管理模式雖然解決了長久以來國有醫療機構在改制和改革治理結果中面對的核心問題，即用什么方法選院長，給院長賦予什么權力、多大的權力問題，讓作為醫院法定代表人的院長，擁有了人事任用權，即按崗設人的權力，但仍舊沒有最根本的人事權，即開除員工的權力。

這與院長、副院長退出機制的缺失不無關系。浙江臺州恩澤醫療中心（集團）主任陳海嘯曾表示，院長、副院長的退出機制也是保證好領導上位的一個方法。否則院領導選上來以后，沒有退出機制，過一段時間發現他不能勝任，想讓其卸任就非常困難。

除了人事權，在財權方面，院長們定下的績效分配方案效果也會受到政府政策的影響。

據湖南省郴州市第一人民醫院原院長陳亞光透露，有家醫院院長為了調動員工的積極性，結合相關規定，制定了固定薪酬較低、高績效的收入分配方案。幾年下來，取得了不錯的效果。然而，隨著醫改的深入，當地對醫務人員薪酬作出了新的規定，在周邊醫院均提高固定薪酬的情況下，這家醫院原來的分配方式受到挑戰。如何調整步伐，跟上政策節奏，成為這位當家院長的新命題。

被“放縱”的權力

賦予院長在醫院自主經營方面擁有更大權力仍須進一步深化改革，而另一方面，院長們過度伸張的權力尚未得到有效監督。

根據《法制周末》的一項不完全統計數據，2014－2016年間，因貪腐落馬的各級醫院院長(含副院長)至少有183人。以被通報受賄房子100套、車位100個，素有“雙百院長”之稱的云南省第一人民醫院原院長王天朝為代表的院長們，權力為什么沒有受到相應的約束呢？

根據中央組織部、國家衛生計生委聯合發布的《公立醫院領導人員管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對公立醫院主要負責人的監督約束機制中明確，要發揮黨內監督、民主監督、法律監督、審計監督和輿論監督等作用。

在具體的約束手段上，《辦法》重點提到了落實“三重一大”民主集中制，即醫院“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經集體討論作出決定。”

然而，根據北京市西城區檢察院的劉艷君一項對北京查辦的醫藥衛生領域商業賄賂案分析，在集體討論時，院長拍板決定，班子成員明哲保身，原則性差，對院長的權力無法限制，具體經辦人員明知不符合規定卻又不敢得罪領導；特別是低級別醫院或郊區醫院的院長“一言堂、家長制”作風更加嚴重。

應爭先

以采購為例，院長們既有決策權，又有審批權、推薦權，往往在采購招標開始時他們就進行推薦，點滴滲透，接著在審批環節上將熟悉的廠商劃入范圍之內。

關于公立醫院領導人員的監督，辦法還提到，“主管機關（部門）黨委（黨組）及紀檢監察機關、組織（人事）部門按照管理權限和職責分工，綜合運用考察考核、述職述責述廉、民主生活會、談心談話等方式，對公立醫院領導班子和領導人員進行監督。推進院務公開，注意發揮職工代表大會等組織在醫院民主管理方面的作用，暢通職工群眾參與討論醫院事務的途徑，拓寬表達意見的渠道。”

然而，據陜西省山陽縣衛生局副局長徐毓才介紹，現實中對于院長權力的監管，上級部門尚未形成有效的日常主動監督機制，而以職代會為代表的民主監督也因專職人員缺乏難以發揮作用。

他說，近二十年來，政府對醫院幾乎沒有投入，醫院大多是自收自支單位，因此有關部門也就很少對醫院進行監管，盡管多年來，醫藥購銷領域和醫療服務行業的腐敗也被紀律檢查部門列為重點，但實際上除了被媒體曝光，很少得到主動查處。此外，“三重一大”理論上必須經職代會審批，但實踐中很少有職工“專心”去做這件事情。

應爭先認為，加大對院長在醫藥產品招標采購、醫療費用控制、基建項目等方面的監督力度，必須依靠單位內部治理結構的完善和內控機制的構建，而這需要通過建立法人治理結構去解決。

北京大學公共衛生學院的教授周子君認為，增強公立醫院運營管理的透明度，讓醫院權力運行接受社會監督也是約束醫院院長過度膨脹的重要手段。他在接受媒體采訪時說，公立醫院每年應該將醫院所有收入和支出，向社會公開。蓋房子花了多少錢，買設備花多少錢，成本是多少，每年收入是多少，向社會公開了以后，可能就會引起一些人分析研究中間有沒有貪腐，這個從制度上是可以改進的。