兵團推進政府與社會資本合作存在的問題與對策

摘 要：近兩年來，為了盤活存量資產、發揮兵團各級財政資金杠桿撬動及拉動帶動作用、加快兵團行政職能轉變、促進兵團特殊體制與市場機制有效接軌，兵團在公共服務和基礎設施領域積極推廣了政府和社會資本合作項目。但是由于兵團特殊管理體制及肩負屯墾戍邊的特殊職責，各師、團場呈點狀分散于新疆轄區內，由于政策措施不到位，缺乏專業人才等原因，在推行政府與社會資本合作過程中出現了兵團各級思想認識不到位、項目體量小、社會資本參與意愿不強等問題。因此，必須提高認識，解放思想，從完善頂層設計出發，建立相應的工作協調機制，完善相關配套扶持政策，才能有效地推進兵團政府與社會資本合作工作。

關鍵詞：兵團；政府與社會資本合作；問題；對策

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0008-02

新疆生產建設兵團（以下簡稱“兵團”）是新疆維吾爾自治區的重要組成部分，承擔著國家賦予的屯墾戍邊職責，實行黨政軍企合一的特殊管理體制，各師、團（牧）場由兵團自上而下地實行統一領導和垂直管理。截至2015年底，兵團人口276.56萬人，轄區面積7.06萬平方公里（數據來源于《新疆生產建設兵團統計年鑒（2016）》），呈點狀散布于新疆全境，主要分布于“兩周一線”，即“兩大沙漠”（塔克拉瑪干沙漠、古爾班通古特沙漠）周圍和中國西北邊境線。在戰略地位重要、團場集中連片、經濟基礎好、發展潛力大的墾區，至2016年12月共設有9個“師市合一”的新疆維吾爾自治區直轄縣級市和10個“團（場）鎮合一”的建制鎮，由兵團實行統一分級管理。2014年以來，根據國家的相關文件精神，兵團開始積極推廣政府與社會資本合作項目。

一、兵團推進政府與社會資本合作的情況

1.出臺相關文件，提供政策保障。2014年以來，為創新公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等領域的投融資機制，鼓勵和引導社會投資健康運行，兵團相繼出臺了三個文件：《兵團鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》（新兵發[2014]26號），實施了促進民間投資兩年行動計劃，鼓勵和引導民間資本進入兵團能源、電力、市政公用事業及社會事業、金融服務、商貿流通等領域；《兵團創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資實施方案》（新兵發[2015]62號）以及《兵團關于在公共服務領域加快推進政府和社會資本合作模式的指導意見》（新兵辦發[2015]77號），為推廣政府與社會資本合作提供指導，從而鼓勵和引導社會投資健康發展，同時明確了政府與社會資本合作的重點任務、總體要求和部門職責分工，為兵團推廣政府與社會資本合作項目明確了方向和路徑。2015年3月，兵團發展改革委印發了《關于開展政府與社會資本合作實施意見的通知》，2015年11月，兵團財政局制定了《兵團關于在公共服務領域加快推進政府和社會資本合作模式的工作實施方案》，確立了政府與社會資本合作的原則、項目領域和預期目標。兵團建設局編制了《新疆生產建設兵團城鎮市政設施和公用事業特許經營管理辦法（試行）》，積極推動社會資本參與城鎮市政設施建設和公用事業經營服務。

2.成立相關機構，保障政府與社會資本合作順利實施與規范運作。為加快推動兵團各級與社會資本合作工作，2016年5月，兵團成立了以司令員為組長的兵團與社會資本合作領導小組，建立了兵團政府與社會資本合作項目儲備庫。扎實的前期工作是政府與社會資本合作項目規范運作的基礎，兵團積極籌措資金支持各師開展項目前期工作并對項目實行動態管理，以確保項目的規范運作。

3.積極創造條件，加快項目落實。兵團在政務網開設了政府與社會資本合作項目專欄，及時公布兵團項目儲備庫及國家、兵團有關政策信息，并編印了《兵團推進政府和社會資本合作（PPP模式）項目操作指南》。在金融支持方面，兵團與中國農業銀行、建設銀行等金融機構簽訂了政府與社會資本合作領域戰略合作協議，資金規模達1 700億元。在具體項目上，兵團安排中央預算內投資用于實施政府與社會資本合作項目，起到了很好的帶動作用。

截至2016年10月，兵團共儲備政府與社會資本合作項目279個，總投資1 113.1億元，完成投資39.55億元，引入社會資本投資額87.18億元（數據來源于兵團改革發展委）。

二、兵團推進政府與社會資本合作存在的問題

1.缺乏頂層設計。兵團政府與社會資本合作項目過程中，行政命令式的推動較多，缺乏從全局角度對政府與社會資本合作項目的各方面、各層次、各要素的統籌規劃，不能集中有效的人力資源、政策資源、資金資源等高效地實施政府與社會資本合作項目。

2、社會資本方參與意愿不強。一是政府與社會資本合作項目具有投資大、周期長（通常10—30年）、回報低（通常為8%～10%）等特性，目前除了BT項目外，社會資本方參與的意愿不強，更缺少實力雄厚的央企、上市公司等社會資本方。二是一些師、團財政承受能力不足。目前兵團的城市、建制鎮除了建市較早石河子、五家渠等城市外，自有財政規模都不大，但是待實施的政府與社會資本合作項目往往需要龐大的資金，就會出現財政承受能力不足的問題。沒有建市的師、沒有建鎮的團場無財政收入，根本無法做財政承受能力評估（實施政府與社會資本合作項目前期必需的程序）。另外，一些師、團場人口基數小，造成項目體量小，社會資本方沒有參與積極性。三是對兵團、師、團誠信問題擔憂影響社會資本方參與積極性。社會資本方擔心兵團政策變動，例如師、團場領導變動而導致新任領導對已簽協議的不認同，直接危害自身利益。

3.政府與社會資本合作項目專業人才缺乏。整體而言，兵團缺少政府與社會資本合作項目的專業人才，甚至在一些師、團為了推進政府與社會資本合作項目，成立臨時小組，這樣的臨時小組專業知識匱乏，在推行政府與社會資本合作的過程中不知道該做什么、如何做。

4.合同中缺乏爭議解決及退出機制。在政府與社會資本合作項目中，政府方承擔了規則的制定者與執行者、公共服務采購者和提供者、監管者等三種角色，而政府與社會資本合作項目涉及的因素多、情況復雜、持續的時間長，在社會資本方看來兵團各級缺乏契約精神，糾紛發生時社會資本方往往處于被動位置，缺乏雙方共同認可的糾紛解決機制。另外，兵團政府與社會資本合作項目缺乏相應的退出機制，引入社會資本后，在項目實施過程中不可避免出現一些問題，如國家政策變動、不可抗力造成的項目中斷、社會資本方資金鏈斷裂、運行出現嚴重虧損等，合作雙方應該如何退出應該予以明確。

5.兵團政府與社會資本合作項目不規范，前期準備和實施條件不充分。一是部分已發布的項目手續不齊全，缺少立項、可行性研究、規劃、國土、環評等審批要件，給后續項目推進造成很大障礙。二是政府與社會資本合作項目結構較為復雜，且程序煩瑣，項目自發起到雙方簽訂合同，需要詳盡地測算、論證和談判。例如，參與主體是否合規、項目模式是否合規、程序是否合規、項目審批的要件是否規范，開展物有所值、財政承受能力、實施方案的論證是否合理等。如果項目前期工作不完善、實施條件不齊備，推進實施難度較大。

三、兵團推進政府與社會資本合作的對策建議

1.完善頂層設計。一是在立法層面上，積極尋求與國家、新疆自治區相關法律法規的銜接，完善并理順相應的法律法規體系，避免出現沖突。二是加強領導，建立工作推進協調機制。建立兵團政府與社會資本合作項目管理中心及各師、團場政府與社會資本合作管理領導小組，明確發改委和財政部兩部門的職責，按照部門聯動、分工明確、協調推進的要求，及時解決項目實施過程中存在問題，共同推進項目。三是落實監管機制，將政府與社會資本合作領域的審批和監管權限切實下放到與項目有切身利益的師、團手中，做到誰審批誰監管，明確主體責任，解決監管匱乏問題。

2.提高社會資本方參與積極性。一是以項目主管部門為主、其他相關部門協作形成工作合力，抓住一切有利機會積極推介政府與社會資本合作項目，多渠道吸引誠實守信、資金雄厚、安全可靠的合作伙伴；二是對于項目體量小的師、團，可以采用數個團場“打包”亦或是與地方市、縣合作的形式組成大體量的政府與社會資本合作項目，吸引社會資本方參與；三是加強政府誠信建設，建立強有力的政府權責機制，加強對失信的懲戒力度，逐級建立政府信用考評機制，把誠信建設納入政績考核指標體系，健全權力運行制約和監督體系，加強對權力行使的監督。

3.打造專業人才隊伍。政府與社會資本合作前期工作要做扎實，才能達到政府與社會資本方雙贏的結果，這需要在項目的可行性研究、專家論證、項目管理方面讓更多的專業人才參與進來。一是建立兵團級別的專家咨詢機構，為全兵團的政府與社會資本合作項目提供智力支持；二是加強培訓，在加強對各師、團行政領導和相關職能部門培訓的同時，還要加強對基層專業人員的培訓。

4.細化完善項目合同。在簽訂項目合同時，兵團政府與社會資本合作項目管理中心及各級領導小組應予以具體指導，明確項目績效要求、付款進度、項目調整程序、爭議解決機制、退出安排等關鍵環節。在結合國際經驗、國內實踐的基礎上，制定出符合兵團實際的政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時，兵團各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。

5.明確責任，加強項目實施考評監督。明確項目主管部門作為政府與社會資本合作項目責任主體，建議將已確定實施政府與社會資本合作模式的項目開展情況納入年度績效考評體系，監察、財政、審計等部門加強對項目推進工作全過程的監督，確保時序進度、規范運作，程序合法，公開透明。同時，政府與社會資本合作項目管理中心對入選項目庫的項目采取“項目全周期管理”，定期報送項目進展、存在問題和落實情況，對不報送進度的項目給予通報批評或剔除。

參考文獻：

[1] 仇保興.推進政府與社會資本合作（PPP）的有關問題和對策建議[J].城市發展研究，2016，（5）.

[2] 陳士齋.兵團新建市公用事業市場化發展思路探討[J].經濟研究導刊，2016，（28）.

[3] 財政部干部教育中心.政府與社會資本合作（PPP）理論與實踐[M].北京：中國財政經濟出版社，2015.

[責任編輯 吳高君]