西安地鐵的PPP模式選擇研究

江永洪

摘 要：西安在地鐵建設中有實際的需求，為了緩解城市壓力，發展地區經濟，合理地選擇PPP模式進行地鐵項目的建設非常必要，該模式可以吸引一部分民營企業和民營資金，有效緩解政府在行政和財務方面的壓力，可以進一步推動城市公共項目建設向市場化的方向發展。

關鍵詞：西安地鐵；PPP模式；選擇研究

中圖分類號：F570.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）13-0105-02

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫形式，主要表示民營企業和政府為了完成某項重大工程而建立的合作伙伴關系，主要應用在對城市公共項目的融資中。除此之外，這種合作形式有利用推動公共項目管理與建設的市場化。

一、分析PPP模式的主要內容

對某城市的公共項目采取PPP的模式進行建設中，政府是這一項目的決對所有權，由于政府有一定的資源優勢，因此在監督管理中發揮著重要的作用。對于民營企業而言，主要是結合自身能力與資源，有效地和政府進行合作，在公共工程建設中和政府一同承擔風險，當工程建設完成并投入運行后，根據簽署的合作合同共享收益。具體的合作項目主要包括能源產業、公共建筑、電信系統、電力系統、供排水系統、交通系統等[1]，PPP模式的主要目的就是更好地利用社會資源，有效進行公共設施建設，提高城市居民的生活水平。PPP模式具體可以劃分以下幾種類型（如下表所示），PPP模式和傳統政府主導模式對比其有以下幾個特點[2]（見下表）。PPP模式具有雙主體運行的特點，政府和企業是相互分開的，應用PPP模式后民營企業和政府簽署相應的合同，在公共項目建設過程中，民營企業的主要責任是建設和運營管理，而政府的主要責任是監督，避免傳統模式中政府全權負責，在項目經營管理中也進行干預，影響公共項目市場化的發展。

二、對西安地鐵當前建設模式的分析

為了提高西安地鐵運送量的要求，西安政府建立了國有獨資企業西安地下鐵道有限責任公司，該公司對政府直屬部門管理，對地鐵項目的建設情況進行全權管理，從當前已經完成的二號線和在建的一、三號線分析[3]，該地鐵公司還是使用了傳統的政府主導模式，例如在項目融資中政府占據絕對的主導地位，政府使用了負債型融資模式，投入資金主要依靠銀行貸款和政府財政支出。對于該地鐵項目建成后投入使用，其主要受益是車票收入和廣告運營兩方面，當前已經開始向市場化方向發展。

三、分析西安地鐵建設的特點

1.分析地鐵應用PPP模式的優勢。對于城市地鐵的建設有很好的公共服務性，其中的票務制度還有很好的經濟性，建設地鐵的規模越大，其規模經濟的特點就越強。由此可見，該地鐵建成后具有很強的盈利潛力，肯定會吸引民營企業參與地鐵項目的建設，因此在資金方面有足夠的來源。

2.在地鐵建設中充分對PPP模式進行分析。完成二號線的建設之后，當前其已經開始試運行，但是如果是進行多條地鐵線路同時施工，那么在經濟方面會面臨一定的問題，主要依靠銀行貸款不是長久之計，滯后的還本付息方式政府也擔負很大的壓力。針對這一情況，相關責任人也意識到了問題的嚴重性，因此對于三四號線的建設中，開始引入了民間資本。除此之外，市公司還把四條線路周圍的8 000畝閑置用地以及灃渭新區42 000畝用地劃撥為儲備土地[4]，通過開發利用的方式彌補地鐵各方面出現的資金缺口[5]，保證該市地鐵項目順利的實施。

3.積極吸引民間資本加入到地鐵建設中來。隨著我國全面現代化的建設，西安市也更加重視經濟的發展，因此在服務業、信息產業、房地產業都得到了快速的發展，由于公共項目投入運行后后期的收益非常可觀，而建設模式也比較開放，因此其吸引了越來越多的大型民營企業在此發展，民間資本也有了更好的投資選擇。

4.國家采取積極有效的政策鼓勵民營企業參與。在《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》[6]文件中放寬了對公共項目投資的限制，鼓勵和引導民間資本參與到公共項目建設中來，在政策方面予以了很多優惠，如果在這方面產生糾紛，民間資本也受到國家的法律保護。

四、西安地鐵應用PPP模式時需要改善的要點

1.政府要對參與的民營企業給予一定的經濟補貼。在地鐵項目建設過程中應用PPP模式后，可以有效減少項目建設過程中政府對其的干預情況，這樣也就降低了政府在行政和財務方面的壓力，充分發揮民營企業的管理模式的優勢，提高項目運作的整體效率，其中政府也是項目投資的一部分，但同時為了確保該地鐵項目的公益性特點，政府要適當給民營企業進行一定的資金補貼。

2.放寬對民營企業參與公共項目建設的條件。長期以來，民營企業參與地鐵項目建設有很大的不公平性，主要會受到市場準入機制的制約。針對這一情況，為了進一步推動PPP模式的發展，政府部門要將角色轉變過來，將之前的項目主導者變為項目的合作者，對參與項目的行政審批進一步放寬，有效鼓勵和引導民營企業參與到公共項目建設中來。政府如果要授予民營企業特許經營權，必須走公正、公開、公平的程序[7]，在此基礎上，對于制定的合作內容必須標準，明確界定出民營企業參與項目時所承擔的風險，有效確保民營企業的合法權益。

3.合理設定風險承擔機制。PPP具有很多不同的模式，而且操作中很復雜，對于其中合作的主體在風險承擔方面也具有一定的不確定性。因此在合作過程中，如果不能解決各自承擔的風險，那么在合作過程中如果發生一些問題，容易出現責任劃分不清的問題，直接影響公共項目的建設進度。清楚這一問題后，政府要采取措施避免這一問題的發生，為了有效協調好各方面的利益，在選用PPP模式時，必須對具體項目設立完整的風險承擔機制。結合風險類型的不同，風險大小的不同，將主要風險分擔給有能力控制的一方，這樣風險承擔劃分更具有科學性，項目在實施的可行性方面得到提高。

4.合理進行地鐵沿線土地儲備。在城市地鐵建設過程中，最大的盈利點就是物業開發，為了有效推動物業開發模式的進行，政府部門進行地鐵建設過程中必須預先儲備相應的土地資源，有效控制鐵沿線的閑置土地，將其中的一部分提前出售，得到的款項作為地鐵以后的建設資金。而另一部分土地作用地鐵的建設用地，當完成地鐵的開發后，有關地鐵沿線的經濟開始發展，那么這部分土地就開始增值，最終會得到很大的經濟收益。

五、結語

通過以上對西安地鐵的PPP模式選擇的研究，發現PPP模式有明顯的優勢。但是在實踐應用中，還要結合城市發展的實際情況，針對存在的問題積極采取措施進行解決。例如對民營企業進行一定的經濟補貼，建立風險承擔機制，對地鐵沿線土地進行儲備，放寬對民營企業參與公共項目建設的條件等，保證PPP模式的順利進行，保證各方的經濟利益，提高公共項目前期投資建設、后期運營管理的效率，推動城市公共項目建設的市場化發展。

參考文獻：

[1] 張永鳳，郭丹潔.西安地鐵的PPP模式應用分析[J].赤峰學院學報：自然版，2014，（18）：103-104.

[2] 李科，賀鑫.基于TOD調度模式在西安地鐵二號線的應用研究[J].信息通信，2015，（7）：27-28.

[3] 晨誠.TOD模式下地鐵站點周邊土地開發強度研究——以西安地鐵二號線小寨站為例[J].城市建設理論研究：電子版，2015，（2）：

110-115.

[4] 胡思遠.對Z市地鐵運用PPP模式融資實踐應用存在問題及對策的研究[J].中國總會計師，2016，（9）：99-101.

[5] 劉星.商業銀行參與PPP項目若干關鍵風險及其管理對策——基于北京地鐵4號線PPP模式的成功案例[J].現代商業銀行導

刊，2015，（3）：13-18.

[6] 周麗英.北京、深圳、杭州地鐵PPP模式運作對溫州的啟示[J].浙江經濟，2015，（10）：30-31.

[7] 郝偉亞，王盈盈，丁慧平.城市軌道交通PPP模式核心要點研究——北京地鐵M號線案例分析[J].土木工程學報，2012，（10）：

175-180.

[責任編輯 吳明宇]