關于完善行政事業單位內部控制的探討

郝文華

摘要：國家財政部于2012年11月頒布了《行政事業單位內部控制規范》（試行）（以下簡稱《規范》），目前最緊急的事情就是規范與完善行政事業單位內部控制體系。本文首先討論行政事業單位內部控制的概念與目標，再深剖行政事業單位內控的難點，最后提出規范與完善行政事業單位內部控制體系的措施。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；財務預算

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、行政事業單位內部控制的概念

關于行政事業單位內部控制有不同的定義，本文只談了我國學者王志遠及《規范》的定義。我國學者王志遠對政府內部控制的定義是：政府內部控制是一種控制流程、機制與制度體系，達到保證政府有效履行公共受托責任，拒絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不正當等行為的目的。而《規范》中政府內部控制指的是：單位制定制度、實施措施及執行程序，防范與控制政府經濟活動的風險，以實現控制目標。

二、行政事業單位內部控制的目標

行政事業單位內部控制目標有一定的特殊性，這是相對于企業的內部控制目標而言的。依據《規范）》的相關規定，具體體現如下：

（一）合法。即行政事業單位的經濟活動需要合法合規，不能違背相關法律法規。

（二）可靠。根據真實、完整的財務報告及相關信息，將預算執行情況客觀地反映出來，給單位領導決策提供客觀且可靠依據，不僅如此，這還有助于從源頭上杜絕腐敗滋生。

（三）效率。行政事業單位是公共部門，其職能即是為社會公眾提供服務。意思是說，它應積極履行社會責任，將提高管理服務的效率和效果作為其發展目標。

三、行政事業單位內部控制體系的難點

（一）不完善的內部環境，缺乏完整的內控制度

目前，在行政事業單位中，尚未完全形成“領導重視，部門協作，全員參與”的內部環境。領導未認識到內部控制體系的建設是一個系統工程，仍需專門召集各個部門系統研究整體框架設計。當前的內控制度多由財務部單個部門提出，這只是為了解決當前工作中的具體問題而制定的一般財經規章制度，其權威性與可行性面臨挑戰。除此之外，單位內部極少組織專門的內控培訓活動，很多業務部門并沒有認識到內控制度的重要性，只是簡單地認為內部控制是財務的范圍，存在隨意支出財政專項資金，相互挪用各項目間的資金等現象。

（二）行政部門內部溝通效果差，預算管理方法已不能適應新的要求

當前，行政事業單位面臨非常大的財務風險，并且呈現出不斷增長的趨勢。具體表現如下：1.由于不對稱的信息，導致預算松弛。行政部門內部財務與業務部沒有必要的溝通，①財務人員未能將各項業務實際所需的資源進行準確掌握，以致信息不對稱，自然預算松弛的現象就發生了；②業務部門錯誤地將預算編制看作是一個報預算與砍預算的過程，為了在調整預算后能滿足本部門的需要，而自行大幅度上調定額標準。2.行政事業單位在支出預算編制中采用的“增減法”，是一種比較落后的預算編制方法，并不能將資金用于真正需要的方面。3.行政事業單位沒有嚴肅執行預算，占用與挪用專項資金的現象仍存在于具體執行預算的過程中。

（三）未樹立起風險管理意識，內控監督機制尚未形成

行政事業單位的性質和傳統理財觀念對行政事業單位影響大，以吃“皇糧”自居，重視投入、輕視產出，尚未樹立起經濟效益觀念，使風險管理與財務安全面臨嚴峻的挑戰，高負債、經濟糾紛、績效評價缺失、監督不到位等時常發生。單位內審缺位與外審偏離，喪失了風險預警功能，進一步使內控評價機制欠缺。

四、完善行政事業單位內部控制體系的措施

（一）營造出良好的內部環境，完善內控制度

1.明確內控部門和人員職責，責任到邊，責任到人。各單位的主要領導負責單位內部控制的建立健全與有效實施，重大決策需在領導班子們共同商定；各單位加強崗位說明書的完善，調動每一人員的主人翁意識，清楚規定業務流程，使崗位相互分離、相互制約與相互監督。2.剖析現有的內控制度，邀請專家與學者進行評估，找出難點，提出內控考核評價的標準，建立一個完整可行的內控體系。3.采用“請進來、走出去”的方法，邀請專家與學者授課，借鑒內部控制效果良好的單位的經驗，積極開展培訓，努力提高人員的專業知識和業務水平，以完善內部控制體系。

（二）引進先進的管理辦法，不斷完善預算管理體系

1.預算編制流程進一步優化，杜絕盲目編報現象

“二上二下、分級編制、逐級匯總”的程序是行政事業單位的預算編制的方法。做到預算工作有的放矢，單位內部應在協調和審核之后，再報送財政部。建立事前規劃的機制，先由基層單位提交預算草案，上級部門經過充分考慮和綜合審查，指出綜合平衡的不足，再向各基層單位做出反饋，基層單位修改后，再上報。

2.運用零基預算的編制方法，合理科學地安排財政撥款

零基預算指的是各單位聚焦于“需要優先”的業務活動與資源運用，依據資源的可能，篩選出優先業務安排資金。這種方法利于控制成本，利于提高投入產出比率，有助于緩和事業發展的需要與財政可供給資金之間的矛盾，將預算的合理性充分體現出來。

3.開通財政信息系統平臺，做好實時動態監控

財務部預算的執行嚴格按照“收支兩條線”，借助財政國庫集中支付系統，對所有審核準確無誤的單據進行操作付款。每月月底財務部向單位報送財務報表，說明清楚經費使用情況，便于及時發現與解決問題。

（三）加強單位各部門間的合作，使信息有效

運用收集好的與單位管理相關的信息，分析處理風險與隱患問題，將隱患消滅在萌芽狀態；及時將上述信息傳遞到單位內部，加強協調。行政事業單位依據財政部等外部監管部門的部署，制定統一的信息口徑，規范信息內容，建立健全信息庫，在內部增強領導決策相關作用。同時，定期向外界公開“三公”經費，使外部信息使用者理解財政預算和決算信息，利于信息在公眾間順暢溝通與反饋。

（四）建立起完善的內控評價與監督體系

內部評價需要堅持5E原則（經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性），主要從組織結構、業務層面、預算管理方面對行政事業單位內控體系進行評定，認真分析各個層面，建立一套完整的事前審批和預警、事中實時監控、事后績效考評的三位一體控制機制，真正落實績效考核。績效考核需要與年度預算目標、黨風廉政建設和業績考核三個重要內容相結合，利用定性和定量分析法，順著項目投入—實施—產出—效果的方向，構建出一條合理、科學并且行之有效的內控監管創新體系鏈，實現行政事業單位的可持續發展。

參考文獻：

[1]龔露.完善行政事業單位內部控制之思考[J].中國農業會計，2011.

[2]鄧穎華.對強化行政事業單位內部控制的有關思考[J].行政事業資產與財務，2014.

[3]王陸遠.行政事業單位內部控制優化研究[J].現代商貿工業，2016.