航運企業安全管理體系審核發證工作的完善

肖根連

【摘 要】 為規范海事行政執法行為，防止船舶交通事故的發生，通過介紹航運企業安全管理體系審核發證工作的沿革，剖析航運企業安全管理體系審核發證工作的具體行政行為的屬性，指出當前海事機構在航運企業安全管理體系審核發證工作存在的問題，提出改進措施：進一步提高航運企業安全管理體系審核的工作質量；將船舶的安全體系審核工作作為海事機構的一項日常執法監管工作；由第三方開展對航運企業安全管理體系的審核發證工作；有效防止安全管理體系審核工作執法風險。

【關鍵詞】 安全管理體系；行政許可；依法行政

1 航運企業安全管理體系審核發證 工作的沿革

為減少由于人為因素造成的船舶交通事故，國際海事組織（IMO）制定《國際船舶安全營運和防止污染管理規則》（簡稱《ISM規則》）并要求締約國實施執行，從制度上嚴格規范船員的安全意識和安全操作程序，保證航運安全，保護海洋環境。

在此背景下，我國作為《ISM規則》締約國和IMO A類理事國于《ISM規則》生效時起，全面開展航運企業安全管理體系審核工作。1997年1月2日，中華人民共和國海事局（簡稱中國海事局）通告：《ISM規則》于1998年7月1日起適用于客船、高速客船、500總噸及以上油船、化學品船、氣體運輸船、散貨船和高速貨船。1995年5月20日，中國海事局再次通告：《ISM規則》于2002年7月1日起適用于所有500總噸及以上的中華人民共和國國籍的國際航行貨船和移動式近海鉆井裝置。

另外，中國海事局還將《ISM規則》進行了推廣實施，制定了《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》（簡稱《NSM規則》），自2007年7月1日起，適用于所有中國內貿運輸的客船、高速客船和500總噸以上的貨船。原交通部還制定了《中華人民共和國航運企業安全與防污染管理規定》，并于2008年1月1日起實施。

中國海事局是實施《ISM規則》和《NSM規則》的主管機構，中國海事局及其指定的直屬海事機構、授權或認可的其他機構為審核發證機構，按照中國海事局確定的審核發證權限范圍開展相應的審核發證工作。中國海事局對我國各個國際國內航運企業的安全管理體系的建立和實施進行審核，經審核符合規則要求的，簽發“符合證明”（DOC）或“臨時符合證明”“安全管理證書”（SMC），或進行簽注；同時還對中國船級社（中國海事局的認可組織）的審核發證情況進行監督和控制。中國海事局安全管理處負責并組織安全管理體系審核發證工作；中國海事局審核中心具體負責航運企業安全管理體系的審核發證事務性工作；片區海事機構負責協調管理本地區航運企業安全管理體系審核事務；中國船級社對中國籍國際航行船舶安全管理體系進行審核，簽發SMC。

航運企業安全管理體系審核工作的開展，有效防止了船舶交通事故的發生，對水上交通安全形勢持續穩定起到了較好作用。

2 具體行政行為的屬性

2016年1月1日，中國海事局撤銷了審核中心，對安全管理體系審核工作職權進行了調整：國際航運企業（包括“雙證”公司）的安全管理體系審核發證權限下放至直屬海事局；國內航運企業、國內航行船舶的安全管理體系審核發證權限下放至營口、煙臺、連云港、廈門、汕頭海事局和各直屬海事局所屬的分支海事管理機構，并首次將企業、船舶安全體系審核工作確定為具體的海事行政許可執法行為。黨的十八大四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。海事機構作為水上交通安全的行政管理機關應自覺成為依法治國的急先鋒，按照交通運輸部黨組提出的“三化”要求，依法行政，準確履職，服務交通，奉獻社會。

通常情況下，行政機關的具體行政行為包括行政監督檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付和行政許可等6項。航運企業安全管理體系審核發證工作作為具體海事行政執法行為，應屬于行政許可的范疇。《中華人民共和國行政許可法》第34條規定：行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當場作出書面的行政許可決定。根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

3 行政機關行政許可審查

3.1 書面審查

書面審查：（1）審查申請材料反映的申請人條件的適法性；（2）審查申請材料反映的實質內容的真實性。

書面審查的好處：（1）申請人申請行政許可主要通過提交有關申請材料來證明自己具備法定條件，行政機關的審查也應集中于其提交的申請材料上；（2）行政機關實行書面審查能夠減少辦理行政許可的工作人員與申請人的不正當接觸機會，有助于提高行政機關審查行政許可申請行為的公正性；（3）行政機關實行書面審查，可以減少行政管理成本、減輕申請人的負擔。

書面審查的不足：（1）若申請材料反映的客觀情況本身就是虛假的，只審查申請人的申請材料可能難以發現申請人的真實情況；（2）即使申請材料反映的內容屬真，但由于申請與審查存在時間差，申請材料反映的客觀情況可能在行政機關審查時已經發生了變化。

3.2 實地核查

為提高核查的質量，行政機關應當進行實地核查。尤其是對物的行政許可，行政機關必須核實申請材料反映的內容是否與實際情況一致。例如，申請人申請消防安全管理行政機關驗收消防設施，消防安全管理行政機關必須實地核查消防通道是否暢通、消防設備設施是否與申請材料所述一致。

4 程序要求

依據《航運企業安全管理體系審核發證程序》的相關規定，海事機構在收到已受理的審核發證申請材料后，應與航運企業商定審核時間，安排審核組，并下發《公司審核安排方案》。具體流程：（1）由審核組長組織召開審核組第一次內部會議，通報有關情況、確定審核重點、分配審核任務、商定《審核計劃》、提出有關要求。（2）每位審核員根據《審核計劃》，對航運企業安全管理體系文件進行審核。（3）審核組長組織召開審核組第二次內部會議，討論文件審核情況，確認并匯總審核中發現的問題和不符合規定情況，作出是否按《審核計劃》繼續實施活動審核的決定。（4）對發現的每一個問題，審核員應與被審核人員進行充分溝通，讓其理解、認可并知悉如何改正。對一個部門審核結束后，審核員還應與該部門負責人就部門審核的整體情況進行簡要溝通。（5）若航運企業是初次申請安全管理體系審核，還應對代表船舶進行審核。（6）審核組長應組織召開審核組第三次內部會議，綜合分析和研究審核中搜集到的客觀證據，確認并匯總審核中發現的問題和不符合規定的情況，總體評價企業安全管理體系與規則的覆蓋性和符合性、企業安全管理活動與安全管理體系的符合性、安全管理體系運行的有效性等。（7）審核組圍繞審核中發現的問題和不符合規定的情況，對企業安全管理體系運行的總體看法與企業相關人員進行充分溝通。（8）根據溝通情況，確定不符合規定的情況和問題，形成《不符合規定情況清單》《問題清單》及《公司審核報告》。（9）審核組提交《公司審核報告》等相關材料。

最后，海事機構對審核組提交的《公司審核報告》等相關材料進行再次審查，決定是否同意發證或簽注。經審定同意發證的，海事機構在10個工作日內向企業頒發或簽注DOC；經審定不同意發證的，海事機構在10個工作日內向企業送達《不予海事行政許可決定書》。

5 海事機構審核行政許可的具體做法

根據《中華人民共和國行政許可法》的有關條款，海事機構對航運企業安全管理體系的審核是一種行政許可行為，具體做法如下：

（1）簽發DOC和SMC，屬于航運企業取得資質的行政許可。依據《中華人民共和國行政許可法》有關規定，這種行政許可一般以書面審核為主。對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定；行政機關應當按照技術標準、技術規范依法進行檢驗、檢測、檢疫，并根據檢驗、檢測、檢疫的結果作出行政許可決定。

（2）通過指派審核組對航運企業的安全管理體系文件和活動情況來判斷公司安全管理體系運行的符合性和有效性。

（3）海事機構根據審核組提交的《公司審核報告》，在進行審查后決定是否頒發DOC和SMC，或送達《不予海事行政許可決定書》。

（4）航運企業安全管理體系是體系內人員按照企業已制定的安全生產制度和安全操作規程而運行的龐大的系統工程。該體系運行效果缺乏可執行的評判標準。

6 改進建議

航運企業安全管理體系審核發證工作作為行政許可雖有不妥之處，但其是保證船舶航運安全、保護水域環境的重要措施，應當持續執行，故提出以下改進建議。

（1）將船舶的安全體系審核工作作為海事機構的一項日常執法監管工作，各海事處作為主體，負責對各自轄區內的企業和船舶實施審核管理，實現企業審核與企業日常監管無縫銜接。提高對企業審核與企業監管、船舶審核與其他現場執法的結合度。

（2）建議由第三方對航運企業安全管理體系審核發證，授權中國船級社或其他質量體系的認證單位進行審核；海事機構對第三方審核發證結果予以認可，并監督授權的中國船級社或其他質量體系認證單位規范審核發證行為。

（3）提高安全管理體系審核質量，加強培訓，提高審核員的素質，統一審核標準，對照申請材料，明確實地核查的具體內容；以成立專職審核組或工作站等形式，開展安全管理體系審核工作，確保安全體系審核發證工作的有序開展。

（4）根據《中華人民共和國行政許可法》的相關條款，海事管理機構應當自受理審核發證申請之日起20個工作日內作出是否發證（簽注）的決定。在航運企業安全管理體系審核發證的實際操作中經常會出現無法在20個工作日內作出決定的情況，一旦被管理相對人提起行政訴訟，應對起來較為被動；因此，如何避免安全管理體系審核工作執法風險，是需要切實解決的問題。