霧霾防治需制定環境與經濟共生發展的法律思考

夏壽利

摘 要：當下，霧霾和霧霾防治已經成為人們最為關注的話題之一，霧霾會嚴重影響人們生活的方方面面，也漸成人們生活中揮之不去的陰霾。這當中，霧霾防治效果難現、環境與經濟發展是不可調和的矛盾等慣性思維困擾著決策者、執法人和建設者。文章從霧霾防治的角度，論述了制定環境與經濟同向共生發展法律的社會基礎，以找到解決構建環境與經濟同向共生發展法律方面的問題的方法。

關鍵詞：霧霾防治；環境與經濟同向共生；法律思考

2016年隆冬至2017年新春，我國廣大地區，特別是東北、華北和華中，甚至長江三角洲地區，都被濃濃的霧霾天氣所籠罩。霧霾所帶來的危害成為這幾年各類媒體不斷追蹤的主題，常常處于媒體關注的焦點，也引起了人民群眾的關注與焦慮，霧霾防治已成為改善民生的當務之急。

習近平總書記、李克強總理等國家領導人對霧霾治理紛紛作出相關指示。全國深受霧霾困擾的地區相繼出臺霧霾天氣防治措施和行動計劃。歷年“兩會”期間，廣大代表和委員均針對霧霾問題提出建議和質詢，希望通過加強環保法律立法和加大執法力度，以確保大氣環境治理更有成效，筆者希望難能可貴的“APEC藍”“北京藍”不再是可望不可即的夢。

對于如何防治霧霾，我國正加強研究，從立法到執法層面都做了大量工作，但總體治標效果不明顯。認為霧霾防治效果難現、環境與經濟發展是不可調和的矛盾等慣性思維還普遍存在，依法治霾尚有一定的制度空白與缺失，這也是造成霧霾天氣防治不力的主要原因之一。樹牢環境和經濟同向共生發展理念，提升依法治霾和人民共治層級水平，才能從根本上對霧霾天氣進行有效防治。

一、霧霾和霧霾成因

1.霧霾

何為霧霾？氣象學解釋，霧是氣溶膠系統，是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的能見度降低到1000米以內的自然現象。霧和霾的區別在于水分含量的不同：水分含量達到90%的叫霧，水分含量低于80%的叫霾。處于80%～90%之間的，是霧和霾的混合物，主要成分是霾。

2012年入冬以來，霧霾頻繁肆虐中國北京以及廣大中東部地區上空，覆蓋25個省份、100多個城市，受影響區域約占國土面積的1/4，受影響人口高達6億人。眾多城市變身為“霧都”，中東部地區連續發生多次大氣重度污染事件，多個地區能見度不足500米，其范圍之廣、時間之長、影響之重，令全國乃至世界震驚。

2.霧霾成因

傳統觀念認為，霧霾主要含有二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物，它們與霧氣相匯合，使空氣污染，天空陰沉灰暗。其歸因也有多個方面，從宏觀經濟結構看：能源消費總量增量很大，但利用率很低。我國主要是煤、石油、天然氣等化石能源，通過簡單燃燒排放大量的粉塵小固體，引起空氣可吸入顆粒物濃度超標。從消費方式看：機動車保有量不斷提高，尾氣排放大量的細顆粒物、碳氫化合物和二氧化氮等轉化為二次顆粒污染物，加重加快霧霾形成。此外，還有氣候狀況、城市布局、建筑揚塵等因素。

當今，科學界認為，霧霾的形成與氣溶膠有直接關系。研究顯示，大氣環流相對穩定情況下，大氣層低空的空氣垂直運動受到限制，其中的氣溶膠難以向高空飄散而被阻滯在低空和近地面，各種氣溶膠污染物逐漸堆積而產生霧霾。

3.我國霧霾與土壤水等面源污染密切相關

（1）霧霾的普遍性特征。一般情況下，小風、高濕、逆溫等穩定的氣象條件易導致霧霾。針對我國霧霾問題，既要對其普遍性特征進行研究，更要對其特殊性進行深入剖析。如美國與英國霧霾結構和組成不同，有其地域特征，我國也是如此。

（2）我國霧霾的特殊性。微生物最主要的特點為體積小、種類多、繁殖迅速、環境適應能力強。研究發現，我國霧霾頻發和嚴重性與東部地區水土環境面源污染、大量滋生微生物種群有直接關聯。

土壤是微生物的大本營。土壤為微生物生長提供了各種基本要素，具有保溫性能好、緩沖性強等優點。土壤中尤以細菌最多，約占土壤微生物總量的70%～90%。

水環境是微生物棲息的第二天然場所。微生物生長最重要的養分就是氨和氮。研究發現，氨和氮產生的根源是水源的富營養化污染。我國水體營養物污染或富營養化，在過去50年里呈指數增長，為土壤中微生物大量繁衍提供了條件，造成微生物大量富集，可隨著氣流運動而攜帶到空氣中。通常，空氣不是微生物生長繁殖的良好場所，但土壤、水體、腐爛有機物以及人和動物、植物體上的微生物，都可隨著氣流運動被攜帶到空氣中。

微生物因具有驚人的繁殖速度而促成霧霾。當微生物飄移到大氣中，吸附在氣溶膠凝結核表面，加上土壤中水分蒸發所攜帶大量氨氮營養物，與氣溶膠凝結核結合，就為微生物生長提供了水分、養料和氧氣，使微生物進入對數生長期，其繁殖速度仍比高等生物高出千萬倍，使氣溶膠體積迅速增大，最終形成霧霾。

這也揭示了一個不被常人注意的現象：如北京下大力關停重點大氣污染企業，但效果難現，就與微生物的繁殖能力有關。目前北京已經被2000多座垃圾場包圍，每天垃圾處理缺口高達8000噸，但微生物仍以每年8%～10%的速度增長，微生物的繁殖能力相當大，霧霾快速形成與擴散也快。

我國冬春季為微生物繁殖創造了天然條件。研究發現，霧霾以冬春最為嚴重，此時正是我國中東部地區處在5～20℃溫度區間，北方干旱冷空氣南下易引發土壤水分攜氨氮營養物蒸發，當溫度、水分、氧氣和養分條件滿足，微生物達到一定規模形成微生物群時，會為產生重霧霾創造條件。

二、霧霾大氣污染法治和防治狀況

1.防治霧霾的必要性

霧霾天氣易引發呼吸系統、心血管、腦血管、神經系統等疾病，危害人們的身體健康；霧霾超標導致高速公路關閉、交通事故增加、飛機航班取消，這些都會影響人們的生產生活；霧霾甚至導致部分企業被迫停產，影響經濟發展。霧霾還會污染水體，對建筑物造成腐蝕和損壞。霧霾造成的巨大損失，僅醫療成本就相當于GDP的1.2%。運用法律積極治霾勢在必行，這也是政府最有效的制霾手段。

2. 霧霾大氣污染防治的法治狀況

早在1979年，全國人大常委會通過《中華人民共和國環境保護法（試行）》，將“大氣”列為首要環境。

1987年，《中華人民共和國大氣污染防治法》出臺，專項治理大氣環境污染，并于次年開始實施，且歷經1995年和2000年兩次修訂。此間，除全國性法律法規外，我國各部委和各省市針對不同的大氣污染源也出臺了相應的政策和法規。1996年修訂通過《環境空氣質量標準》將PM10納入標準體系；2013年2月27日環保部發布《關于執行大氣污染物特別排放限值的公告》，緊接著發布《環境空氣質量標準》（GB3095-2012），將PM2.5納入空氣質量的常規監測指標。環保主管部門和公安機關聯合制定《汽車排氣污染監督管理辦法》。各地方政府亦發布針對性的制度，防止霧霾天氣頻繁發生。

當前，雖然我國大氣污染治理立法很多，但大部分是應急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府環境責任難落實等問題，很難滿足當前大氣污染治理和人民生命健康保障的需要。為遏制霧霾污染繼續擴大，針對霧霾地域特征與成因，樹立新的法律思維，更新立法理念已勢在必行。

3.我國霧霾在減排中仍逆勢增長

我國霧霾在節能減排的過程中逆勢增長。20世紀，倫敦發生嚴重霧霾后，英國先后頒布了一系列相關法律法案，規定工業燃料里的含硫上限；通過征收氣候變化稅、設立碳基金、建立碳排放交易制度等激勵和懲罰機制，促使企業進行節能減排，多管齊下，逐漸摘掉了“霧都”的帽子。而我國，近年來加大節能減排力度，推廣燃煤機組煙氣超低排放技術，嚴格做到二氧化硫、氮氧化合物、煙氣等達標排放；提高天然氣使用比例，2013年天然氣消費量就突破1600億立方米，當年全國能源消耗強度下降3.7%，也即減少2.2億噸煤炭消耗；政府通過補貼，取消家庭燃煤取暖，推廣使用電取暖器，有效控制京津冀地區粉塵量。但霧霾問題卻在近兩年有所加劇。特別是北京區域霧霾并沒有隨著上述節能減排和粉塵增長速度下降而減少，反而頻率越來越高，重度霧霾越來越多，同樣呈逆勢增長。

我國霧霾并不與大氣污染物排放強度呈正相關。研究發現，與歐美不一樣，我國霧霾與新能源應用比例呈正相關。一般認為，歐美國家霧霾發生的強度與大氣污染物，如土壤塵、燃煤、生物質燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業污染和二次無機氣溶膠等產生和排放強度呈正相關，易于掌握霧霾的產生規律和強度變化。而我國大范圍產生的霧霾在宏觀上并不與大氣污染物排放強度呈正相關。如在夜間，運行的汽車大幅減少，工廠停產，工地停工，職工下班，商業打烊，發電廠負荷下降，向大氣中排放污染物的強度大幅降低，但霧霾強度卻顯著增強；早上，生產生活恢復正常，向大氣中排放污染物的強度增大，但霧霾強度卻穩定或呈下降趨勢。這種變化趨勢并不是偶爾發生的現象，而是已形成一般性規律。

三、我國霧霾成因的特殊性最新研究與當前霧霾防治狀況對霧霾治理的啟示

綜上所述，我國霧霾防治狀況呈現在減排中仍逆勢增長的特點，而大氣污染治理立法大部分又屬應急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府環境責任難落實等，難以滿足當前大氣污染治理和保障人們生命健康的需要。為有效遏制霧霾污染，建立完善且既治標又治本的大氣污染治理法律體系，樹立新的法律思維，更新立法理念已勢在必行。

1.人們對美好生活的向往，為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了社會基礎

三十多年的高速發展為構建環境與經濟同向共生發展提供了物質基礎。過去，我國防霾治霾呈現減排中仍逆勢增長、防治效果難現的特征，既有對霧霾成因特殊性認識不到位的原因，沒能實現對癥治理、有效治理，也存在環境治理影響發展的困擾，出現認為環境與發展是不可調和的矛盾等錯誤觀點，這已長期成為決策者、執法人和建設者的慣性思維。內因是我國經濟發展尚不成熟，沒有形成足夠的體量。現在，作為世界新興經濟的“領頭羊”，有足夠的體量給霧霾治理提供回旋余地，給合供給側改革可以對涉污企業進行關、停、并、轉，采取有力的治理措施。

同樣，三十多年的大發展，為中央決策新的農業政策，搞好農業供給側改革，穩妥推進“三農”發展，實現對土壤、水環境等微生物大本營實行去富養改造，提供了經濟保障。

2.生態經濟理念已深入人心，為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了思想基礎

資源節約型和環境友好型的社會建設，以及多年重度霧霾污染，為生態、環保理念入社進村，步入平常家庭鋪墊了基礎。人人講生態、家家要環保的社會氛圍正在形成。

資源節約和環境友好，人與自然和諧共處，減少污染物的產生，已經成為全社會的共識，也為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了思想基礎。但要形成現實效果，還有很長一段路要走，仍然需要靠法律的強力支撐。只有立下人人面前平等的法律，強調法的運行符合法治精神，堅持依法治霾，才能構筑美好的兩型社會。

3.借鑒循環經濟發展的成功模式，為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了實踐基礎

循環經濟的發展是人類實現可持續發展的一種全新的經濟運行模式。當今，西方發達國家循環經濟已經成為一股新的經濟潮流和趨勢。許多國家已經開始以立法的方式來保障和推進循環經濟的發展。我國也正加強循環經濟的內涵研究和框架分析，這將有力助推我國經濟運行新模式的發展，對循環經濟發展具有積極意義。可以通過借鑒國外關于循環經濟的立法進行系統研究，加強構建我國循環經濟法律法規體系研究與探索，開展環境與經濟同向共生發展的新實踐。

4.以現行環保法為基礎，為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了立法支持

現行的環境保護法，是2014年4月24日由十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過的《中華人民共和國環境保護法（修訂草案）》。其宣示了“經濟社會發展與環境保護相協調”的環境優先思想，為環境保護提供了有力的法律依據。

《中華人民共和國環境保護法》是一部基礎法律，立法目的在于保護和改善環境，保障公眾健康，也為構建環境與經濟同向共生發展環境提供了立法支持。但如何在根治霧霾的基礎上依法治霾，還應多措并舉，如落實“三同時”的環保法律要求，必須堅持“有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴”。正如習近平總書記所言，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障，這對完善我國大氣污染防治法律和生態文明建設，解決我國面臨的環境危機具有重要意義。

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