國土空間開發(fā)格局

周宏春

國土空間開發(fā)格局，是一個國家或地區(qū)的人民依托一定的地理空間經(jīng)過較長時間生產(chǎn)生活活動所形成的經(jīng)濟(jì)要素分布格局。遼闊的陸域和海洋，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園，我們必須十分珍惜。改革開放以來，我國國土空間開發(fā)格局發(fā)生了巨大變化，既有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會進(jìn)步，也出現(xiàn)了一些必須高度重視和需要著力解決的問題，包括耕地減少過多過快，資源開發(fā)強度偏大，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化等。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容；實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)各行業(yè)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。國土空間開發(fā)格局，可以細(xì)化為以下五個層面：

一是功能層面。國土空間開發(fā)，要根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對自然資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行綜合部署；要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，推進(jìn)國土整治，控制開發(fā)強度，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

二是區(qū)域?qū)用妗Ｒ獦淞f(xié)調(diào)發(fā)展理念，推進(jìn)多規(guī)合一。國土空間規(guī)劃對區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃具有綜合性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和約束性作用，應(yīng)以重點開發(fā)促面上保護(hù)，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)在發(fā)展，實施點軸集聚式開發(fā)，輻射帶動區(qū)域發(fā)展；扶持落后地區(qū)加快發(fā)展、提升自我發(fā)展能力，縮小區(qū)域差距；推進(jìn)交通通訊、供水供氣、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

三是城鄉(xiāng)層面。要樹立共享發(fā)展理念，堅持走新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，優(yōu)化發(fā)展和重點培育城市群，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強城鎮(zhèn)吸納人口能力，解決三個“約一個億”人口問題；促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)保障、環(huán)境保護(hù)一體化建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是產(chǎn)業(yè)層面。要樹立綠色發(fā)展理念，堅持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，依托區(qū)域資源優(yōu)勢優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；推進(jìn)各類園區(qū)的集中、集聚和集約建設(shè)，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)健康發(fā)展；加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)力度，增強糧食綜合生產(chǎn)能力，保證糧食安全。

五是陸海層面。要堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，沿海地區(qū)人口集聚和經(jīng)濟(jì)規(guī)模要與海洋資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；統(tǒng)籌海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治。保護(hù)海岸線資源，做到分段明確、相對集中、互不影響。港口建設(shè)和涉海工業(yè)發(fā)展要集約利用海岸線和近岸海域。開發(fā)以保護(hù)海洋生態(tài)為前提，以免改變海域自然屬性。統(tǒng)籌海島保護(hù)、開發(fā)與建設(shè)。保護(hù)河口濕地，合理開發(fā)利用沿海灘涂，修復(fù)受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建協(xié)同共治、良性互動的陸海開發(fā)格局。堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局必須建立并完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度。制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。要劃定“生存線”、“生態(tài)線”、“發(fā)展線”和“保障線”，加強國土空間開發(fā)管控；對涉及國家糧食、能源、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性資源，實行開發(fā)總量控制、配額管理制度，完善并落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、節(jié)約用地制度，確保安全供應(yīng)和永續(xù)利用；建立健全資源有償使用制度和開發(fā)補償制度，嚴(yán)格自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任追究制度。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局必須實行分類管理。中央財政應(yīng)逐年加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力。規(guī)范不同主體功能區(qū)鼓勵、限制和禁止類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綜合運用土地規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)、地價等政策工具，促進(jìn)開發(fā)布局優(yōu)化和資源節(jié)約集約利用。重點支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，重點保障“三農(nóng)”、民生工程、社會事業(yè)發(fā)展等的建設(shè)用地，緩解我國人地關(guān)系緊張的矛盾。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局必須建立健全考核評價辦法和獎懲制度。必須改變GDP至上的觀念，把資源消耗、環(huán)境損害等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系并增加權(quán)重，形成生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。按不同區(qū)域的主體功能定位，實行差別化的評價與考核制度。對優(yōu)化開發(fā)的城區(qū)，強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、資源利用、環(huán)境保護(hù)等的評價。對重點開發(fā)的城市化地區(qū)，綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量效益、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和吸納人口等方面的內(nèi)容。發(fā)揮評價指標(biāo)考核和目標(biāo)導(dǎo)向作用，優(yōu)化各類功能區(qū)的開發(fā)格局。