2030年新型城鎮化建設的目標實現了嗎

青連斌

【摘要】2020年全面建成小康社會之時，我國常住人口城鎮化率的目標是60%，在此基礎上，我國將繼續推進新型城鎮化，向著更高的目標邁進。基于對世界城市化的一般規律的分析，預測到2030年，常住人口城鎮化率有望接近70%，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距會縮小，城鎮化區域發展不平衡格局得到調整，城鎮內部二元結構將淡出歷史。

【關鍵詞】新型城鎮化 世界城市化 人口城鎮化率 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

2020年我國常住人口城鎮化率的目標是60%

2030年，是我國全面建成小康社會后的第一個10年。如果要問到2030年中國新型城鎮化建設的目標實現了嗎？答案是還沒有，因為同世界城鎮化（西方國家一般稱之為城市化）進程一樣，中國的新型城鎮化進程也沒有終點，而只是一步一步地向更高水平、更高質量的新型城鎮化不斷推進。

“十三五”時期是全面建成小康社會決戰決勝階段。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》認真貫徹黨中央戰略決策和部署，準確把握國內外發展環境和條件的深刻變化，積極適應把握引領經濟發展新常態，全面推進創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，對“十三五”期間確保全面建成小康社會作出了全面的規劃。其中：2020年城鎮化率指標仍然確定為60%，比2015年的56.1%提高3.9個百分點。這一目標是實事求是的，也是積極穩妥并適當留有余地的，經過未來幾年的努力不僅完全可以完成，而且有可能超額完成或提前完成。

從上面的分析我們可以得出一個結論，2020年全面建成小康社會之時，我國常住人口城鎮化率的目標是60%，實際完成的指標則完全可能更高一些。在此基礎上，繼續推進我國新型城鎮化，向著更高的目標邁進。

世界城市化的一般規律為我們預測“2030年我國新型城鎮化建設的目標實現了嗎”提供了多方面的啟示

一般認為，世界城市化進程有四個規律，即城市化與工業化的互動規律、城市化的聚集與擴散規律、城市化的階段性規律（S型增長曲線規律），以及世界城市化進程的區域差異規律。

城市化與工業化的互動規律揭示了兩者之間的密切關系。西方發達國家的早期城市化主要就是以工業化為推動力的。生產技術和生產方式的轉變，大工業生產體系的形成，使人類的生產活動和居住活動開始不斷向城市集中。而城市生產活動的積聚和人口的增加，城市基礎設施的興建和功能的不斷完善，以及集聚經濟效益的強化，反過來又作用于工業化，促進了工業化的發展。城市化的聚集與擴散規律，揭示的是城市化進程達到一定階段將會出現的一種獨特現象，即在一個國家或地區城市化的前期，城市化表現為大量農民進入城鎮，他們的居住形態從分散、低層、獨居為主變為集約型、多層為主的城市社區，城市數量增加、規模擴大，從而實現人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的過程。而到一個國家或地區城市化的后期，則會出現人口由城鎮向農村的擴散現象，被稱之為所謂“逆城市化”“郊區化”等。

“逆城市化”是城市化向更高級發展階段轉變出現的一種必然現象。世界城市化的區域差異規律揭示的是世界各地因為不同的歷史基礎、文化背景和經濟發展條件，導致世界城市化發展速度和水平呈現出明顯的地區差異。一方面，在20世紀中葉之前，發達國家和地區的城市化水平提高的速度大大快于欠發達國家和地區；而后，欠發達國家和地區出現了相對較快的城市化發展進程。另一方面，在一個國家內部也會存在城市化速度和水平的地區差異。城市化的階段性規律（S型增長曲線規律）揭示的是在城市化的不同階段，城市化的發展速度存在比較明顯的區別。在第一個階段，城市化率大約為10%-30%，城市化處于起步階段；在第二個階段，城市化率為30%-70%，城市化處于中期階段，這是城市化快速發展時期，這一階段結束也就意味著一個國家或地區的城市化進程基本完成；在第三個階段，城市化率達到70%以上，城市化進入穩定發展階段，這又是一個城市化進程緩慢發展時期。當城市化水平達到70%以上后，每提高1個百分點都是很艱難的。

世界城市化的一般規律，為我們預測“2030年我國新型城鎮化建設的目標實現了嗎”提供了多方面的啟示。第一，城市化與工業化的互動規律說明，只要工業化進程沒有終止，城鎮化進程就不會終止，工業化是推動和促進城鎮化的重要動能。改革開放以來，受惠于農村的改革與發展，伴隨著工業化進程的加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程，城鎮化率從1978年的17%提升到2015年的56.1%。我國目前仍處于工業化的中后期。我國的工業化同西方國家不同，走的是一條城市工業與農村工業（鄉村工業）并行發展的路子，因而，既促進了人口向大中城市集聚的傳統城市化，又實現了很大一部分農村人口“就地城鎮化”。這一過程，因為產業結構的調整升級不僅不會終結，而且獲得了新的動能。

第二，城市化的聚集與擴散規律說明，城鎮化并不完全是農村人口向城鎮流動和集中這一單向過程，而是城鄉人口的“互流”，是一個雙向的流動過程。發達國家和地區在城市化中后期才出現的所謂“郊區化”“逆城市化”現象，在目前我國城鎮化率還比較低的情況下，就以各種不同的形式出現了，比如包括城市人才在內的生產要素向農村流動，電商村的出現，在鄉村中興起的“花園城市”等。

第三，世界城市化的區域差異規律說明，城鎮化不可能齊步走，地區之間存在城鎮化速度和水平的差異是正常的。因為各種條件和區位優勢不同，一些地區的城鎮化速度和水平明顯高于另一些地區，但是，發展到一定的階段后，這些原來城鎮化速度高的地區盡管仍然會保持城鎮化水平更高的優勢，但速度優勢將讓位于原來城鎮化速度和水平低的地區。2015年我國城鎮化率達到56.1%，比世界平均水平高約1.2個百分點，比2010年提高了6.15個百分點，年均提高1.23個百分點。但從地區看，中西部地區城鎮化率提升速度明顯快于東部地區。

第四，城市化的階段性規律說明，在城鎮化的不同階段，城鎮化的速度是不同的。從總體上看，城鎮化進程從初期的緩慢發展到中期的快速發展，再到后期的緩慢發展，我國目前正處于城鎮化率30%-70%這一快速發展階段。但是，在整個快速發展階段，城鎮化的推進速度并不是勻速的快速，而是先快后慢，時快時慢。

對2030年我國新型城鎮化建設的幾點預測

基于前面的分析，對2030年我國新型城鎮化建設的遠景還是可以作出一些預期的。

常住人口城鎮化率有望接近70%。2020年我國常住人口城鎮化率的目標是60%，因而未來幾年我國常住人口城鎮化率每年只需要提高0.87個百分點就可以了。從“十一五”期間城鎮化率平均每年提高1.39個百分點，“十二五”期間平均每年提高1.23個百分點的實際情況看，“十三五”期間平均每年提高0.87個百分點是沒有問題的。如果“十四五”和“十五五”期間仍然能夠保持這一速度，2030年我國常住人口城鎮化率將超過70%。考慮到我國城鎮化進程已經處于第二階段的后期，城鎮化速度的下降將是必然的，“十四五”和“十五五”期間我國城鎮化的速度將低于“十三五”期間，更低于前幾個五年規劃期間，但仍然會保持一個相對較高的速度，因而，2030年我國常住人口城鎮化率接近70%，這是比較有把握的預期。

戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距會縮小。我國的城鎮化率指標同歐美國家不能簡單地進行比較。從國際上看，城鎮化率達到70%，城鎮化進程就基本完成了。我國的常住人口城鎮化率70%同歐美國家所講的城市化率70%，并不是一回事。主要是因為我國在計算常住人口城鎮化率時的“分子”即常住人口，也包括以農民工為主體的非戶籍的常住人口，從某種意義上說他們只是處于一種“半城市化”或“偽城市化”狀態。因此，國家有關方面早就提出要解決“三個1億人”的問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。根據國家新型城鎮化規劃（2014-2020年），到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右。在此基礎上，在2020-2030年的10年間，在常住人口城鎮化速度下降，進城務工人員和其他農業轉移人口“市民化”進程加快的雙重作用下，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距有望進一步縮小。

城鎮化區域發展不平衡格局得到調整。2013年，東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。解決地區之間城鎮化發展的不平衡問題，已經列入國家新型城鎮化規劃重點解決的課題。到2030年，這一不平衡格局有望得到調整。其理由主要有以下幾點，一是東部地區城鎮化速度已經出現拐點，中西部地區仍處于快速發展階段，因而中西部地區的城鎮化將保持一個比東部地區更快的速度，地區之間城鎮化水平的差距將縮小；二是隨著國家西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，東部沿海地區產業轉移加快，在中西部資源環境承載能力較強地區，將加快城鎮化進程；三是國家一系列特殊政策措施的制定實施，也有利于縮小區域之間的城鎮化不平衡格局，比如解決“三個1億人”的政策，特別是引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，這對提升中西部地區的城鎮化水平將產生明顯的作用。

城鎮內部二元結構將淡出歷史。歷史上我國是一個典型的城鄉二元結構社會。進入新世紀以來，國家在破解城鄉二元體制上采取了包括戶籍制度改革在內的一系列政策措施，取得了一定成效；在破解城鎮內部二元結構問題上，國家強調要促進以人為核心的新型城鎮化，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共享現代化建設成果。為此，國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）提出了推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制等有序推進農業轉移人口市民化的政策措施。可以預期，到2020年全面建成小康社會之時，我國城鎮內部二元結構問題將得到一定程度的緩解；再過10年，到2030年這一結構有望淡出歷史。當然，這是很樂觀的預期。

（作者為中共中央黨校科學社會主義教研部教授）

【參考文獻】

①楊佩卿：《新型城鎮化的內涵與發展路徑》，《光明日報》，2015年8月19日。

責編/宋睿宸 美編/李祥峰