我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革之剖析

郁鵬

摘要：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相對于城市土地產(chǎn)權(quán)而言，有自身的特殊性，正是這種特殊性，決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則和方向，那就是完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃、基礎設施投入安排、交易平臺的搭建及相關法律制度，加快建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，適時開放農(nóng)村土地承包權(quán)入市，并逐步實現(xiàn)與城市土地產(chǎn)權(quán)市場的有效銜接。

關鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；制度設計；改革路線圖

中圖分類號：F301.22 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-02

中國的國情決定了我國土地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性，同時，中國城市和鄉(xiāng)村的差異也決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的特殊性。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須考慮自身的特殊性，從自身實際出發(fā)確立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的原則和方向，并據(jù)此設計改革路線和制定政策。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的特殊性

相對于城市土地產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)還具有自身的特殊性，如土地投入的外部性、土地管理的高成本、以及其承擔的社會保障職能。正是這些特殊性，決定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的原則與方向。

（一）農(nóng)村土地投入的外部性

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相比城市土地產(chǎn)權(quán)而言，有著巨大的外部性。一方面，農(nóng)村土地投入既難以像城市土地投入一樣獲得短期回報，又不能被投入人獨自占有。對于城市土地投入而言，除公園等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的用地以外，多數(shù)不具有外部性或可以方便地將外部效應內(nèi)部化。但農(nóng)村土地投入除作物果實歸農(nóng)民所有之外，其額外的收益并不能被農(nóng)民獨占，如鄉(xiāng)間的優(yōu)美環(huán)境、自然生態(tài)景觀等。某種程度上，農(nóng)民土地的投入除作物果實外，他們是裝點和保護整個國家的自然環(huán)境。另一方面，當農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏穩(wěn)定預期的化，就會產(chǎn)生土地投入的短期激勵，如此就會導致化肥的濫用和土地肥力的下降，農(nóng)村面源污染會危及整個國家的生態(tài)環(huán)境。

（二）農(nóng)村土地管理的高成本

與城市土地相比，農(nóng)村土地管理的成本收益比更高。一方面，我國農(nóng)村地域遼闊，土地管理成本較高，其中包括承包經(jīng)營權(quán)的確定，以及相關權(quán)證的發(fā)放回收等，都需要人力物力財力的巨大投入。另一方面，從收益角度看，農(nóng)村土地收益相對較小，不能與城市土地收益相提并論，這種土地管理的高成本收益比也對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了要求。而且，不只是短期的成本收益比，從長期來看，制度性成本也非常高企，每一輪調(diào)整中的各種博弈、審查等都會消耗巨大的資源，同時對農(nóng)村土地投入產(chǎn)生擠出效應，激勵人們進行工于體制博弈而非聚焦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和持續(xù)投入，阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。因此，長期穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)降低土地管理成本，理應成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的題中之義。

（三）農(nóng)村土地的社會保障職能

當前，在農(nóng)民的社會保障還不完善的情況下，農(nóng)村土地不僅承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職能，還承擔農(nóng)民的部分社會保障職能。與城市居民相比，農(nóng)民的最低生活保障、農(nóng)民工在城市的失業(yè)保障都系在農(nóng)村的土地上，缺乏土地之外的社會保障。值得指出的是，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的門檻之一就是解除農(nóng)民對社會保障的關切，因為土地不僅是農(nóng)民維持最低生存的保障，同時也是一種對村莊政治的表達和對未來生活的保障。對于農(nóng)民來說，土地既是其當下的所有生計，也包含對自我發(fā)展的管理（朱冬亮，2002），比如他可以選擇外出打工，但是他不能保證在城市里失業(yè)后的生活，這些希望在現(xiàn)階段都要由農(nóng)村的土地來承擔。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革亦必須考慮農(nóng)民的社會保障問題，非如此則難有成效。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革原則

根據(jù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，結(jié)合城鄉(xiāng)社會的有機互動，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則：促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長期穩(wěn)定，維護農(nóng)村社會自然風貌，完善農(nóng)村居民社會保障，促進生產(chǎn)要素自由流動。

（一）促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)長期穩(wěn)定

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的首要原則就是促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定，只有如此且在此基礎上，附著其上的各種權(quán)利才能夠穩(wěn)定并實現(xiàn)低成本的交易。國際上一些從土地公有制轉(zhuǎn)向私有制的國家如以色列，并非意識形態(tài)考慮的結(jié)果，而是基于成本收益考量后對土地產(chǎn)權(quán)制度長期穩(wěn)定的需求。中國有自己特殊的國情，并不一定學習某個國家的具體經(jīng)驗，但是對于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)益，維護農(nóng)村社會長期穩(wěn)定的訴求是一致的，那么促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長期穩(wěn)定就是必要的。具體而言，可以通過延長農(nóng)民的土地承包年限，設定自動續(xù)期條件，并使相關政策執(zhí)行可預期，降低農(nóng)村土地管理成本和經(jīng)營主體對土地承包年限的敏感度，即承包年限不反映在土地產(chǎn)權(quán)價格中。

（二）維護農(nóng)村社會自然風貌

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要遵循的另一個原則是要防止粗魯?shù)墓I(yè)下鄉(xiāng)，維護農(nóng)村自然風貌，保存農(nóng)村作為民族文化傳承之源、國家生態(tài)景觀之魂、環(huán)境保護之基、傳統(tǒng)生活方式之母的獨特價值。世界上多數(shù)國家都是從農(nóng)業(yè)社會開始逐步進入現(xiàn)代社會的，農(nóng)業(yè)社會是民族文化的傳承之源；而且，對于一個大國而言，農(nóng)村社會在高原、山川、平原、森林、河湖等處都有分布，是一個國家生態(tài)景觀的靈魂；由于城市的集聚性，其污染多為點狀分布，而農(nóng)村社會廣泛分布在國土空間上，農(nóng)村的面源污染對環(huán)境影響更大，保護農(nóng)村環(huán)境是國家環(huán)境保護之基；在現(xiàn)代城市社會生活方式日漸同質(zhì)化的今天，農(nóng)村社會基本保留了傳統(tǒng)的生活方式，為現(xiàn)代人提供了多樣化生活方式的體驗。

（三）完善農(nóng)村居民社會保障

多數(shù)對農(nóng)村居民社會保障的研究主要基于策略性的考慮，認為完善農(nóng)村居民社會保障在長期內(nèi)對其消費行為有引致效應（姜百臣，2010），有的則重點關注農(nóng)村居民最低生活保障制度，以保障農(nóng)村居民的基本生活權(quán)益（鄧大松等，2006）。但從根本上來看，完善農(nóng)村居民社會保障不僅對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是必要的，而且對加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程和中國經(jīng)濟長期增長都有重要意義。就農(nóng)村居民社會保障體系結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村醫(yī)療保險國家投入較多，建設的也相對較好，與城市居民的差距不大，但仍然存在醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理等一系列問題，其他方面如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等與城市居民相比仍然存在著很大差距，相關實證研究也得出了相似的結(jié)論（王友華，2011）。

（四）促進生產(chǎn)要素自由流動

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的另一個重要原則就是要有利于促進要素的自由流動，不管產(chǎn)權(quán)的初始界定如何，都能夠通過市場機制解決效率困擾的問題，實現(xiàn)要素從低效利用的人手中向高效利用的人手中的轉(zhuǎn)變（許經(jīng)勇，2008）。一旦引入市場制度，其自身能夠不斷累積并確保要素用在產(chǎn)出效率最高的人手中。不管是改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，還是后來在此基礎上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以及今天農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其目的都是為促進農(nóng)村土地的自由流動。因此，如果在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的某些方向性方面還沒能形成共識的話，那么從技術(shù)層面上搭建要素自由流動平臺，正如全國各地如火如荼開展的各類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場實驗，則可以為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革探索道路和尋求空間。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路線圖

如上，政府對農(nóng)村土地管理的首要出發(fā)點是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)利，維護農(nóng)村自然風貌，促進生產(chǎn)要素的自由流動。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向即是圍繞上述目標展開，并據(jù)此設計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路線圖。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向

世界上絕大多數(shù)國家都實行農(nóng)村土地的私有制，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)采用的是土地公有制，其背后有其特殊的經(jīng)濟與政治文化環(huán)境。一個基本的規(guī)律是，一國土地稀缺性程度越高，采用公有制的收益也就越大；一國土地資源越豐富，采用私有制的收益也就越大，這也可以從城市土地和農(nóng)村土地為什么有不同的產(chǎn)權(quán)制度安排得到部分解釋。相比其他大多數(shù)國家而言，中國農(nóng)村的土地稀缺性程度較高，因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度采用公有制曾有其自身的優(yōu)勢。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速推進，從事農(nóng)業(yè)和居住在農(nóng)村的人口數(shù)量不斷減少，農(nóng)村土地稀缺性程度不斷下降，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應趨向于更加穩(wěn)定的安排。這種穩(wěn)定的安排并非一定指向私有化，但是一定高于單純的私有化，這涉及農(nóng)村土地利用規(guī)劃、基礎設施投入安排、交易平臺的搭建及相關法律制度的完善。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路線圖

從我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設計歷來服從于國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略，不管是改革開放前還是改革開發(fā)后。從改革開放以后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設計大體經(jīng)歷了兩個階段，分別是“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”。“兩權(quán)分離”指的是農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶；“三權(quán)分置”指的是由土地承包經(jīng)營權(quán)衍生出來的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。通過觀察世界其他國家農(nóng)村土地改革方案和城市土地產(chǎn)權(quán)制度演進的邏輯，加之我國多數(shù)地方在這方面的試點，可以看出在上述兩個階段之后，我國農(nóng)村土地的商品屬性越來越成熟，傳統(tǒng)的交易方式已經(jīng)難以適應新的、大量的和多元化的需求，迫切需要建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，促進各種土地權(quán)利便捷交易和土地的高效利用，適時開放農(nóng)村土地承包權(quán)入市，并逐步實現(xiàn)與城市土地產(chǎn)權(quán)市場的有效銜接。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革說到底是為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)利，實現(xiàn)國家利益和個人利益的統(tǒng)一。因此，農(nóng)村土地制度改革要以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民各項權(quán)利為出發(fā)點，這就要求相應的制度設計既考慮物（農(nóng)業(yè)）又考慮人（農(nóng)民），并明確各自的特征和需求提供正確的激勵。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，土地產(chǎn)權(quán)制度設計主要關注經(jīng)營權(quán)的流動。另一方面，就人的角度看，農(nóng)民的各項權(quán)利包括生存的權(quán)利、居住的權(quán)利、遷移的權(quán)利和退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，農(nóng)民的這些權(quán)利不是整齊劃一的，而是多樣化的和開放的。農(nóng)民不僅可以方便地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還能夠通過交換要素在城市扎根下來；與此相應，城市居民也可以自由進入農(nóng)業(yè)并獲得對應的保障，這些都要求制度設計要著眼于承包權(quán)的開放。

參考文獻：

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作者簡介：郁 鵬（1980-），男，山西武鄉(xiāng)人，咸陽師范學院經(jīng)濟與管理學院講師，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院博士研究生，主要從事城鄉(xiāng)關系，城市與區(qū)域發(fā)展研究。

基金項目：2015年陜西省社會科學基金項目：“十三五”期間陜西區(qū)域發(fā)展前瞻性問題研究（立項號：2015D061）。