我國農村土地產權制度改革之剖析

郁鵬

摘要：農村土地產權相對于城市土地產權而言，有自身的特殊性，正是這種特殊性，決定了農村土地產權制度改革的基本原則和方向，那就是完善農村土地利用規劃、基礎設施投入安排、交易平臺的搭建及相關法律制度，加快建立統一的農村土地產權交易市場，適時開放農村土地承包權入市，并逐步實現與城市土地產權市場的有效銜接。

關鍵詞：農村土地產權；制度設計；改革路線圖

中圖分類號：F301.22 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-02

中國的國情決定了我國土地產權制度的特殊性，同時，中國城市和鄉村的差異也決定了農村土地產權的特殊性。因此，我國農村土地產權制度改革必須考慮自身的特殊性，從自身實際出發確立農村土地產權制度改革的原則和方向，并據此設計改革路線和制定政策。

一、農村土地產權的特殊性

相對于城市土地產權而言，農村土地產權還具有自身的特殊性，如土地投入的外部性、土地管理的高成本、以及其承擔的社會保障職能。正是這些特殊性，決定了農村土地產權制度改革的原則與方向。

（一）農村土地投入的外部性

農村土地產權相比城市土地產權而言，有著巨大的外部性。一方面，農村土地投入既難以像城市土地投入一樣獲得短期回報，又不能被投入人獨自占有。對于城市土地投入而言，除公園等具有公共產品性質的用地以外，多數不具有外部性或可以方便地將外部效應內部化。但農村土地投入除作物果實歸農民所有之外，其額外的收益并不能被農民獨占，如鄉間的優美環境、自然生態景觀等。某種程度上，農民土地的投入除作物果實外，他們是裝點和保護整個國家的自然環境。另一方面，當農村土地產權缺乏穩定預期的化，就會產生土地投入的短期激勵，如此就會導致化肥的濫用和土地肥力的下降，農村面源污染會危及整個國家的生態環境。

（二）農村土地管理的高成本

與城市土地相比，農村土地管理的成本收益比更高。一方面，我國農村地域遼闊，土地管理成本較高，其中包括承包經營權的確定，以及相關權證的發放回收等，都需要人力物力財力的巨大投入。另一方面，從收益角度看，農村土地收益相對較小，不能與城市土地收益相提并論，這種土地管理的高成本收益比也對農村土地產權制度改革提出了要求。而且，不只是短期的成本收益比，從長期來看，制度性成本也非常高企，每一輪調整中的各種博弈、審查等都會消耗巨大的資源，同時對農村土地投入產生擠出效應，激勵人們進行工于體制博弈而非聚焦于農業生產和持續投入，阻礙農業轉移人口的市民化進程。因此，長期穩定農村土地產權降低土地管理成本，理應成為農地產權制度改革的題中之義。

（三）農村土地的社會保障職能

當前，在農民的社會保障還不完善的情況下，農村土地不僅承擔農業生產的職能，還承擔農民的部分社會保障職能。與城市居民相比，農民的最低生活保障、農民工在城市的失業保障都系在農村的土地上，缺乏土地之外的社會保障。值得指出的是，我國農村土地產權制度改革的門檻之一就是解除農民對社會保障的關切，因為土地不僅是農民維持最低生存的保障，同時也是一種對村莊政治的表達和對未來生活的保障。對于農民來說，土地既是其當下的所有生計，也包含對自我發展的管理（朱冬亮，2002），比如他可以選擇外出打工，但是他不能保證在城市里失業后的生活，這些希望在現階段都要由農村的土地來承擔。因此，農村土地產權制度改革亦必須考慮農民的社會保障問題，非如此則難有成效。

二、農村土地產權制度改革原則

根據農村土地產權的特殊性，結合城鄉社會的有機互動，明確農村土地產權制度改革的基本原則：促進農村土地產權長期穩定，維護農村社會自然風貌，完善農村居民社會保障，促進生產要素自由流動。

（一）促進農地產權長期穩定

農村土地產權制度改革的首要原則就是促進農地產權的長期穩定，只有如此且在此基礎上，附著其上的各種權利才能夠穩定并實現低成本的交易。國際上一些從土地公有制轉向私有制的國家如以色列，并非意識形態考慮的結果，而是基于成本收益考量后對土地產權制度長期穩定的需求。中國有自己特殊的國情，并不一定學習某個國家的具體經驗，但是對于保障農業生產和農民權益，維護農村社會長期穩定的訴求是一致的，那么促進農村土地產權長期穩定就是必要的。具體而言，可以通過延長農民的土地承包年限，設定自動續期條件，并使相關政策執行可預期，降低農村土地管理成本和經營主體對土地承包年限的敏感度，即承包年限不反映在土地產權價格中。

（二）維護農村社會自然風貌

農村土地產權制度改革需要遵循的另一個原則是要防止粗魯的工業下鄉，維護農村自然風貌，保存農村作為民族文化傳承之源、國家生態景觀之魂、環境保護之基、傳統生活方式之母的獨特價值。世界上多數國家都是從農業社會開始逐步進入現代社會的，農業社會是民族文化的傳承之源；而且，對于一個大國而言，農村社會在高原、山川、平原、森林、河湖等處都有分布，是一個國家生態景觀的靈魂；由于城市的集聚性，其污染多為點狀分布，而農村社會廣泛分布在國土空間上，農村的面源污染對環境影響更大，保護農村環境是國家環境保護之基；在現代城市社會生活方式日漸同質化的今天，農村社會基本保留了傳統的生活方式，為現代人提供了多樣化生活方式的體驗。

（三）完善農村居民社會保障

多數對農村居民社會保障的研究主要基于策略性的考慮，認為完善農村居民社會保障在長期內對其消費行為有引致效應（姜百臣，2010），有的則重點關注農村居民最低生活保障制度，以保障農村居民的基本生活權益（鄧大松等，2006）。但從根本上來看，完善農村居民社會保障不僅對農村土地產權制度改革是必要的，而且對加快推進農業轉移人口市民化進程和中國經濟長期增長都有重要意義。就農村居民社會保障體系結構來看，農村醫療保險國家投入較多，建設的也相對較好，與城市居民的差距不大，但仍然存在醫療衛生資源配置不合理等一系列問題，其他方面如養老保險、失業保險等與城市居民相比仍然存在著很大差距，相關實證研究也得出了相似的結論（王友華，2011）。

（四）促進生產要素自由流動

農村土地產權制度改革的另一個重要原則就是要有利于促進要素的自由流動，不管產權的初始界定如何，都能夠通過市場機制解決效率困擾的問題，實現要素從低效利用的人手中向高效利用的人手中的轉變（許經勇，2008）。一旦引入市場制度，其自身能夠不斷累積并確保要素用在產出效率最高的人手中。不管是改革開放之初的家庭聯產承包責任制，還是后來在此基礎上的農村土地流轉，以及今天農村土地產權制度改革，其目的都是為促進農村土地的自由流動。因此，如果在農村土地產權制度改革的某些方向性方面還沒能形成共識的話，那么從技術層面上搭建要素自由流動平臺，正如全國各地如火如荼開展的各類農村土地產權交易市場實驗，則可以為農村土地產權制度改革探索道路和尋求空間。

三、農村土地產權制度改革路線圖

如上，政府對農村土地管理的首要出發點是保障農業生產和農民權利，維護農村自然風貌，促進生產要素的自由流動。因此，農村土地產權制度改革方向即是圍繞上述目標展開，并據此設計農村土地產權制度改革路線圖。

（一）農村土地產權制度改革方向

世界上絕大多數國家都實行農村土地的私有制，我國的農村土地產權采用的是土地公有制，其背后有其特殊的經濟與政治文化環境。一個基本的規律是，一國土地稀缺性程度越高，采用公有制的收益也就越大；一國土地資源越豐富，采用私有制的收益也就越大，這也可以從城市土地和農村土地為什么有不同的產權制度安排得到部分解釋。相比其他大多數國家而言，中國農村的土地稀缺性程度較高，因此，我國農村土地產權制度采用公有制曾有其自身的優勢。但是，隨著我國城鎮化進程的加速推進，從事農業和居住在農村的人口數量不斷減少，農村土地稀缺性程度不斷下降，農村土地產權應趨向于更加穩定的安排。這種穩定的安排并非一定指向私有化，但是一定高于單純的私有化，這涉及農村土地利用規劃、基礎設施投入安排、交易平臺的搭建及相關法律制度的完善。

（二）農村土地產權制度改革路線圖

從我國農村土地產權制度變遷來看，農村土地產權制度設計歷來服從于國家的總體發展戰略，不管是改革開放前還是改革開發后。從改革開放以后，農村土地產權制度設計大體經歷了兩個階段，分別是“兩權分離”和“三權分置”?！皟蓹喾蛛x”指的是農村土地所有權歸集體，承包經營權歸農戶；“三權分置”指的是由土地承包經營權衍生出來的承包權和經營權。通過觀察世界其他國家農村土地改革方案和城市土地產權制度演進的邏輯，加之我國多數地方在這方面的試點，可以看出在上述兩個階段之后，我國農村土地的商品屬性越來越成熟，傳統的交易方式已經難以適應新的、大量的和多元化的需求，迫切需要建立統一的農村土地產權交易市場，促進各種土地權利便捷交易和土地的高效利用，適時開放農村土地承包權入市，并逐步實現與城市土地產權市場的有效銜接。

四、結語

農村土地產權制度改革說到底是為了保障農業生產和農民權利，實現國家利益和個人利益的統一。因此，農村土地制度改革要以保障農業生產和農民各項權利為出發點，這就要求相應的制度設計既考慮物（農業）又考慮人（農民），并明確各自的特征和需求提供正確的激勵。對于農業生產來說，土地產權制度設計主要關注經營權的流動。另一方面，就人的角度看，農民的各項權利包括生存的權利、居住的權利、遷移的權利和退出農業生產的權利，農民的這些權利不是整齊劃一的，而是多樣化的和開放的。農民不僅可以方便地退出農業生產，還能夠通過交換要素在城市扎根下來；與此相應，城市居民也可以自由進入農業并獲得對應的保障，這些都要求制度設計要著眼于承包權的開放。

參考文獻：

[1]朱冬亮.土地調整：農村社會保障與農村社會控制[J].中國農村觀察，2002（3）：14-21+28.

[2]姜百臣，馬少華，孫明華.社會保障對農村居民消費行為的影響機制分析[J].中國農村經濟，2010（11）：32-39.

[3]鄧大松，吳小武.完善農村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2006（5）：644-648.

[4]王友華.中國農村居民社會保障現狀調查研究——基于中國綜合社會調查數據[J].農村經濟，2011（8）：84-87.

[5]許經勇.我國農村土地產權制度改革的回顧與前瞻——形成有利于保障農民合法權益的土地產權制度[J].經濟學動態，2008（7）：68-72.

作者簡介：郁 鵬（1980-），男，山西武鄉人，咸陽師范學院經濟與管理學院講師，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院博士研究生，主要從事城鄉關系，城市與區域發展研究。

基金項目：2015年陜西省社會科學基金項目：“十三五”期間陜西區域發展前瞻性問題研究（立項號：2015D061）。