新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

陳星++史春岳

摘要：地方政府融資平臺(tái)在地方政府財(cái)力不足的情況下極大地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，但規(guī)模龐大的債務(wù)和缺乏持續(xù)償債的機(jī)制使得風(fēng)險(xiǎn)不可小視。國(guó)家也陸續(xù)出臺(tái)政策規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。文章分析了當(dāng)前的監(jiān)管形勢(shì)和融資平臺(tái)現(xiàn)狀，剖析了融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，針對(duì)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一些政策建議：多元化、多層次的投融資平臺(tái)模式；建立完善的企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制；建立良好的業(yè)務(wù)發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)；地方政府投融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；思路

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）010-00-01

引言

地方政府投融資平臺(tái)在解決1994年分稅制改革后地方政府財(cái)力不足方面起了一定的作用：促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，為地方政府進(jìn)行了投融資體制的創(chuàng)新提供了平臺(tái)工具。但日益龐大的債務(wù)規(guī)模、融資方式單一、缺乏持續(xù)償債機(jī)制等問(wèn)題也成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，中央政府不斷出臺(tái)新的措施規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文明確政府和融資平臺(tái)的責(zé)任，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)文明確對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施限額管理，取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能。2015年1月1日起實(shí)施新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確切割政府債務(wù)和融資平臺(tái)債務(wù)，指出地方融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)。日益嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境，對(duì)地方政府融資平臺(tái)是挑戰(zhàn)，更是轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇。

一、地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)狀

據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2011年以來(lái)，擁有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的地方政府融資平臺(tái)共有1451家，有息債務(wù)規(guī)模從2011年末的20.64萬(wàn)億元增至2016年6月末的43.28萬(wàn)億元，規(guī)模翻番。審計(jì)署2013統(tǒng)計(jì)了全國(guó)7170家地方政府融資平臺(tái)公司，其中，僅有4.08萬(wàn)億元的債務(wù)被納入地方政府債務(wù)，而Wind統(tǒng)計(jì)的1451家發(fā)債平臺(tái)2013年末的有息債務(wù)就超過(guò)30萬(wàn)億元，所以大部分的平臺(tái)債務(wù)未列入地方政府債務(wù)。

二、地方政府投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

1.未按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)

很多地方政府投融資平臺(tái)雖然成立的時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)，但仍然無(wú)法擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，表現(xiàn)為：重投資、重建設(shè)、輕經(jīng)營(yíng)、輕管理，公司發(fā)展戰(zhàn)略定位模糊，管理模式難以適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展方向，法人治理結(jié)構(gòu)有待完善。

2.投融資方式比較單一，缺乏持續(xù)有效的償債機(jī)制

融資方式單一、過(guò)多依賴土地預(yù)期收益是平臺(tái)公司融資的突出特點(diǎn)。由于資產(chǎn)及現(xiàn)金流未能全覆蓋，低成本、高額度、靈活多樣的企業(yè)債券、收費(fèi)權(quán)信托、資產(chǎn)證券化等融資方式不能得到運(yùn)用，吸引社會(huì)資本（含外資）參與城市建設(shè)的嘗試較少。債務(wù)償還的來(lái)源多靠土地出讓金、負(fù)債融資、借新還舊，缺乏持續(xù)有效的償債機(jī)制，融資平臺(tái)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

1.投融資平臺(tái)模式選擇

針對(duì)日益嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境，亟需建立一個(gè)大企業(yè)集團(tuán)，下轄多元化、多層次的面向市場(chǎng)化的實(shí)體企業(yè)，同時(shí)需要在業(yè)務(wù)選擇領(lǐng)域、盈利模式、融資來(lái)源等方面進(jìn)行適時(shí)的創(chuàng)新，以適應(yīng)市場(chǎng)化的需要。

2.建立完善的企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

地方政府融資平臺(tái)應(yīng)根據(jù)《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)和投資、經(jīng)營(yíng)管理約束機(jī)制，成為集融資、投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相結(jié)合集約管理的企業(yè)集團(tuán)，徹底解決經(jīng)營(yíng)責(zé)權(quán)不明、政企不分、職能混淆等問(wèn)題，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的新型企業(yè)制度。

3.建立良好的業(yè)務(wù)發(fā)展模式

（1）統(tǒng)籌資源，開(kāi)展土地收儲(chǔ)融資

根據(jù)四部委《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）要求，建立健全市級(jí)土地收儲(chǔ)中心各項(xiàng)職能，納入國(guó)土資源部土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)目錄，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理土地收儲(chǔ)工作，調(diào)控土地市場(chǎng)和優(yōu)化土地資源配置；做好土地儲(chǔ)備融資，促進(jìn)征地拆遷工作有力開(kāi)展。

（2）受托進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)

設(shè)立一個(gè)公司專門(mén)從事城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，。由土地收儲(chǔ)中心授權(quán)委托一級(jí)開(kāi)發(fā)公司對(duì)生地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的所有資金由一級(jí)開(kāi)發(fā)公司通過(guò)金融市場(chǎng)籌措，并在生地上進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使之成為熟地。盈利模式上，采取成本加成方式，以一級(jí)開(kāi)發(fā)的總成本為基礎(chǔ)，核定一個(gè)固定收益率（比如8%）作為一級(jí)開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)率。

（3）代建保障性住房、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等房建項(xiàng)目

設(shè)立一個(gè)專門(mén)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，與地方財(cái)政部門(mén)簽訂項(xiàng)目代建協(xié)議，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)保障房、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、中小企業(yè)園等建設(shè)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，按照合同約定代為履行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建業(yè)務(wù)的收益來(lái)源主要是按照代建項(xiàng)目投資總額加固定收益率（比如8%），實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流全覆蓋，結(jié)合中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)銀發(fā)〔2011〕193號(hào)文等政策支持，直接獲取銀行信貸資金。

（4）參與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)，增加公司盈利來(lái)源

在前期資金壓力較大的情況下，先引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。待后期實(shí)體企業(yè)增多、人口增長(zhǎng)、土地升值，適時(shí)通過(guò)控股方式引進(jìn)有豐富房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的公司，以現(xiàn)有的土地出資，共同成立商品房開(kāi)發(fā)公司，進(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)。

（5）創(chuàng)設(shè)金融和類金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域金融支持環(huán)境

全資或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參股成立擔(dān)保公司、小貸公司、融資租賃、保理公司、典當(dāng)行等金融和類金融機(jī)構(gòu)，一方面可以優(yōu)化區(qū)內(nèi)金融生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)內(nèi)中小企業(yè)發(fā)展，另一方面可以提高資金收益。待小貸公司發(fā)展到一定階段，可以引進(jìn)一到兩家有豐富風(fēng)控和客戶資源的銀行，共同發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。待融資平臺(tái)集團(tuán)公司發(fā)展到一定階段時(shí)，成立集團(tuán)財(cái)務(wù)公司，形成資金流的體內(nèi)循環(huán)，使利潤(rùn)留存在集團(tuán)公司內(nèi)部。

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