“依法治校”背景下高校廉潔教育模式建構

譚 波，劉白瑞

(河南工業大學 a.法學院; b.馬克思主義學院， 鄭州 450001)

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“依法治校”背景下高校廉潔教育模式建構

譚 波a，劉白瑞b

(河南工業大學 a.法學院; b.馬克思主義學院， 鄭州 450001)

“依法治校”是我國高校廉潔教育的未來方向與基礎，對廉潔教育有著實際的引導和塑造作用。高校廉潔教育具備獨有特點，其現狀也呈現出與其他廉政教育不同的發展路徑。法治有其獨特的作用機理，高校廉潔教育也存在特有的作用機制。高校廉潔教育只有順法治規律而為，才能彰顯其實際效果，突出高校廉潔教育的特點。

依法治校；高校；廉潔教育

“依法治校”涵蓋的內容極廣，實際上涵蓋了教育行政部門、高校教師、受教育者等多重對象，可以說，其終極目標是塑造依法合規的治理模式與廉潔守法的治校者。毫無疑問，“依法治校”對高校教師的廉潔教育能夠起到很重要的引導與示范作用，教育法治框定了廉潔的底線構架。如果說法律對高校發展起著保底的作用，那么高校廉潔教育則“對構建和諧高校的促進價值、對提升高校競爭力的發展價值以及對高校社會信譽的支撐價值方面”[1]表現明顯。兩者并行不悖，終極關懷相同，但其作用機理和監控過程存在差異。

一、“依法治校”的提出及其對廉潔教育的影響

(一)“依法治校”的提出

早在1997年黨的十五大，“依法治國”作為基本方略被提出，并于1999年寫入《中華人民共和國憲法(修正案)》。但此時“依法治校”作為一種系統的思想理念還未被提及。隨著依法治國進程的深入，各地域各行業紛紛融入其中。2003年，教育部依據黨的十六大“依法治教”精神發布了《關于加強依法治校工作的若干意見》(教政法[2003]3號)以下簡稱《意見》)。《意見》指出“依法治校是依法治教的重要組成部分”。該文件雖然沒有直接指出“廉政教育”方面的內容，但提出“學校領導要帶頭學習法律知識，增強法制觀念，依法履行管理職責”。從法的作用機理來看，教育作用是其功能的重要體現，而依法治校也在客觀上為廉政教育打下了觀念基礎。2013年，為貫徹黨的十八大精神，教育部又出臺了《全面推進依法治校實施綱要》(以下簡稱《綱要》)，其中第22部分提出：“要切實加強對學校領導干部、職能部門工作人員依法治校意識與能力的培養”。歷經10年之后，“依法治校意識”與“依法治校能力”作為一組專業術語終于進入到了國家文件層面。2014年黨的十八屆四中全會重點將法治教育列入國民教育體系并強調領導干部要帶頭守法和模范守法、樹立法治意識。這又為提升廉政教育中的法治教育地位提供了指南，“依法治校”與高校廉政教育的交集地帶日漸明晰。2016年黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》也提出，各級黨組織要加強督促檢查黨內學習，廣泛學習包括法律在內的各種知識，提高包括法治思維在內的各類思維能力，同時把學習情況作為領導班子和領導干部考核的重要內容。這等于指出高校行政層面的“依法治校”和黨務層面的“依法治校”同樣重要，兩者對法律知識的學習和法律治理思維的確立，都是高校廉潔教育不可或缺的部分。自此，高校廉潔教育中的法治內容與保障框架的構建基本完成。

(二)“依法治校”對廉潔教育的影響

廉潔教育重在對受教育對象觀念的影響，這里既有所謂的“為政以德”和“德潤人心”，又重視法治教育中的“防患于未然”和“以儆效尤”。在《意見》中，“依法治校”對法治教育的具體要求在于，“要把法律知識作為各級各類學校校長培訓、教師培訓的重要內容，把具備較高的法律素質和落實教育法律法規的情況，作為校長、教師考核和學校評價的重要內容”。“依法治校”對于法治教育具體的要求如表1所示。

表1 《全面推進依法治校實施綱要》中法治教育要點

從內容來看，前者的要求雖可稱具體，但卻偏形式化，而后者的內容更顯法治的本質，是在前者基礎上的一種拔高，更為精準，既凸顯實體，又明確程序，既明確價值，又強調目標，完全是一種平衡的體現，可以看出“依法治校”的精神對學校廉政教育的引導作用是程序和實體方面的全面引導，也更符合法治的機理。

《意見》和《綱要》在時間上前后相差10年，前者出臺時間恰恰是我國2004年《全面推進依法行政實施綱要》出臺的前夕，而后者出臺兩年之后，我國政府也出臺了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》。我國2004年在“依法行政”的大背景下設計的10年目標并沒有完全實現，于是，就轉由下一步“法治政府建設”的過程來進一步實現。相比之下，我國“依法治校”的發展歷程與我國“依法行政→法治政府”的行政法治歷程相契合，政府在法治中的角色意識也影響了高校的法治化管理。這也凸顯了我國廉政教育在新形勢下所面臨的新任務，當反腐成為一種常態任務與模式時，高校廉潔教育也不可能“獨善其身”，會成為我國法治政府建設的輔助動力與落實機制。

二、高校廉潔教育的特點及其現狀

(一)高校廉潔教育的特點

高校作為我國傳播文化和教書育人的主陣地，在廉潔教育方面也有著不同于其他部門單位的特點：

第一，具有傳承性。這種“傳承性”更多地表現為一種“傳導性”，甚至可謂“傳染性”。我國高校在具體功能上主要表現為3個方面：教學、科研與社會服務。在教學方面，高校不僅承擔著知識的傳授功能，更重要的在于其對育人功能的擔負。我國《高等教育法》第四條規定：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。”因此，高校廉潔教育本身必須有非常堅實的基礎，正所謂“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。校園環境的特殊性使得這種上行下效更為明顯，師生關系的特定性也決定了此時的學生有朝一日也可能成為各個行業的“老師”，所以這種影響有著薪火相傳的特點。因此，高校的廉潔教育不僅要做，而且必須下大力氣，從長遠看，這甚至影響到整個國家和民族的未來，也是我國“依法治校”所要持續關注的一個重點。

第二，具有范圍上的有限性。目前，高校日漸成為反腐的戰場，且一些典型案件常常在一定的范圍內發生。比如，基建、后勤這些與社會打經濟交道較多的部門，極易成為外界重點腐蝕的對象，同時，這些部門在高校工作中經手資金數額較大，其自我腐敗的幾率相對較高；招生部門也是相對明顯的“腐敗災害”發生區，且極有可能觸犯刑法而引發相應的犯罪；對于高校下設的學院等二級單位來說，由于其逐漸擁有相對獨立的財權和事權，也逐漸擁有獨立做賬的機會與能力，主要是私設“小金庫”等問題較為突出；對于普通教師而言，則容易出現科研經費的違法違規使用問題，因而，教師也成為現代高校廉潔教育的主要對象。“依法治校”在這些領域均有相應的用武之地，不管是對基建、后勤的依法管理與約束，還是對高校科研經費的依法依規控制，都具有廉潔教育本身的屬性，即重在平時加強相關法律法規宣傳貫徹的預防教育和依法懲處的事后警示教育。

第三，具有時間上的緊迫性。當前我國提出要建設高水平大學甚至世界一流大學的目標，要實現這些目標，必須有良好的管理體制，甚至要優于、嚴于一般單位的管理體制，而廉潔教育成為其中不可缺失的一環。目前我國高校廉潔教育主要依托于學校的宣傳部門和紀律檢查部門，在市場經濟的新形勢下，想要通過更有力的體制來實現高校廉潔教育的既定目標，為國家建設相應的高水平大學服務，必須抓緊進度，由學校宣傳部門和紀律檢查部門作為牽頭單位，輔之以校外的法律實務部門和學校的法學、馬克思主義等學院，組成宣講力量，定期進行法治輔導、現身說法和巡回演講，同時加大投入，拓寬渠道，否則，高校廉潔教育就會走走過場、流于形式，而形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風則容易乘虛而入，成為影響師生的負面力量。

(二)高校廉潔教育的現狀

如前所述，高校廉潔教育目前呈現出不一樣的特點，其現狀也在這些特點的影響下有著較為獨特的表現：

第一，高校廉潔教育受國家機關影響較大，高校一般被當作準行政機關來對待。長期以來，事業單位在我國行政管理體制中扮演著與眾不同的角色，一方面，它本身并非具有國家行政職權的單位，但另一方面，它也行使著一些準國家權力。比如，高校在法律授權的前提下可以代表國家教育行政部門行使授予高校畢業生學位的權力，高校的學術委員會在這方面權力極大；在入口關，高校的招生部門又掌握著準入的大權，掌握著大學教育這種教育資源的分配權，雖然高考錄取已經實現了公開透明，但是關于名額的分配以及一些特殊招錄名額的確定，都是由高校自己定奪。這些“權力”的存在，使其可以堂而皇之地以官方身份自居于公眾面前。因此，在我國廉潔教育的大格局中，高校廉潔教育一般是被置于與行政機關同等重要的地位來對待的。同時，由于高校掌握的資產也屬于國有資產，因此，高校的建設以及資源使用也往往容易誘發犯罪，成為國家工作人員犯罪的主要源頭之一，這也是高校廉潔教育主要針對的一個點。

第二，高校廉潔教育有時缺乏國家機關廉潔教育的嚴格度。雖然被視為準國家機關，但是高校的廉潔教育一直沒有達到國家機關廉潔教育那種嚴格程度，這就好像有時“參照適用某部法律”所帶來的弊端，實際的適用過程存在著某些靈活空間，因此，在具體操作過程中也往往容易打折扣。從社會反響來說，高校腐敗案件的處理雖然也有其影響力，但其實際影響度往往不及某國家機關主要負責人被查處所造成的影響大。而這種相比不是太大的影響也造成了高校廉潔教育在進行過程中也不再被嚴格對待，有時走走過場，“雷聲大雨點小”。有學者甚至還總結出高校廉潔教育存在所謂的受教育者替代現象，導致該受教育的重點群體沒有受到應有的教育，一些師生成為高校廉潔教育的充數“替補”，而同時也因此形成了實際教育過程中的排斥現象[2]。從高校工作人員編制的實際情況來看，也存在這種狀況，即校級領導具有行政編制，而其他教師則是事業編制，另外還有更多的編外人員和合同制工人，這也決定了此種場合下的廉潔教育不可能像國家機關那樣大張旗鼓，高校和國家機關的關系也不是嚴格的上下級關系。

第三，高校廉潔教育隨著社會實踐的快速發展有著更大的必要性和更長期的后續影響力。高校廉潔教育的重要性雖然不像國家機關那般明顯，但是從實際情況來看，隨著國家機關反腐倡廉力度的加大，高校廉潔教育已經相對更顯必要，前者問題的減少必然襯托出后者問題的多元，高校也將成為另一個反腐的主戰場。審計機關、檢察機關等國家法制監督部門近年來在高校范圍內發現了諸多問題，既包括單位的違法，也包括個人的犯罪。而且這些問題一旦被發現，其后續的惡劣影響堪稱巨大，因為社會輿論馬上會以“為人師表”這4個字來對比這些案件的結果，得出的結論便是現在連最不應該出問題的單位和環節都出問題，這會造成整個社會信任機制的坍塌。

三、法治對高校廉潔教育的作用機制

“依法治校”意味著法治必將在高校治理尤其是高校的廉潔教育中扮演更重要的角色，這與法治本身的特點有關，也與“依法治校”的大形勢密不可分。

(一)法治的作用機理

在2000多年前的古希臘，當時的法學家亞里士多德就提出，法治主要包含兩個方面，“所制定和遵守的法律必須是良法，法律得到普遍和至上的服從”。這種樸素的要求實際上更多地重在發揮法律的工具價值，意在“治民”，而現代法治不僅強調公民的守法、政府的依法而治，同樣強調依法“治官”。在不同部門法格局的設置之下，以憲法和行政法為核心的限權性法律更加強調對民主價值的實現。因此，立法、執法、司法等環節的法治尤其是公法法治要求也日益普遍，“依法治國”取代“法治”的簡單要求而更加深入人心。這種依法治理包括區域治理、行業治理和基層治理，內容涉及立法、執法、司法、護法、普法等方面，是一個多層次、全方位的系統工程[3]。

從我國的情況來看，黨的十八大已經提出將“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”作為全面落實依法治國基本方略的新方針，拓寬了原來“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的要求。“科學立法”對應了“良法”的要求，正如黨的十八屆四中全會所提出的“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。而“嚴格執法、公正司法、全民守法”則對應了“法律得到普遍和至上的服從”之要求。所有這些所要依托的，其實是一種內化于心的法治理念和法律意識，即《綱要》中所提出的“全面提高校長、教職工和學生的法律素質”，“堅持以人為本，依法辦學”，“必須切實轉變管理理念與方式”。從總體要求上，就是“要牢固樹立依法辦事、尊重章程、法律規則面前人人平等的理念”，“保證學校的辦學宗旨、教育活動與制度規范符合民主法治、自由平等、公平正義的社會主義法治理念要求”。

(二)法治對高校廉潔教育的特殊作用

“依法治校”實際上是要使法治在學校的治理過程中的作用得到全面展現，形成“政府依法管理學校，學校依法辦學、自主管理，教師依法執教，社會依法支持和參與學校管理的格局”。要實現上述要求，就有必要發揮法治的基礎作用，深入開展法治方面的宣傳，形成濃厚的學校法治文化氛圍，借此使高校廉潔教育得以徹底跟進。

第一，在高校廉潔教育方面制定比較系統的法律，形成相應的規范體系。目前，已有的高等教育方面的專門法律包括《教育法》《教師法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等。2015年8月，我國《刑法修正案(九)》對《刑法》第二百八十四條做了修改，重新界定了“組織考試作弊罪”和“幫助他人考試作弊罪”。2015年10月，最高人民法院、最高人民檢察院2015年10月30日聯合發布《關于執行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規定(六)》，對適用《刑法》的部分罪名進行了補充或修改，其中就包括組織考試作弊罪在內。2015年12月，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》，將《刑法修正案(九)》中有關組織作弊的罪行規定融入到了新的《教育法》之中。這實際上就是關于廉潔教育的良法化的處理過程。

第二，在高校廉潔教育的前線，各種執行措施必須嚴格有力，既要有預防機制，也要有懲處機制。在預防機制中，既要有特殊的針對性預防，也要有不特定的普遍性預防。高校的紀律檢查部門要配合檢察機關等司法部門處理好相應的案件移交和取證調查工作，高校的審計部門則成為政府審計機關開展各類審計活動的合作者。這樣，就保證了國家法律的執行在高校能夠得到順暢的配合，既保證了司法執法的效果，也使得高校教職員工的“全體守法”不至于成為一句空話。

四、“依法治校”背景下高校廉潔教育模式的重構

“依法治校”是大勢所趨，高校未來發展和建設也必須順勢而為，逆勢而動需要承擔的不僅是法律責任，更有著違反整個國家發展大計的錯誤傾向。因此，我們需要在“依法治校”的背景下進一步強化高校廉潔教育模式的重構，使法治成為保障高校發展的護航隊與先遣軍。

(一)強化高校廉潔教育的“建章立制”

沒有規矩不成方圓，高校廉潔教育首先需要完整的“章法”。對于高校廉潔教育而言，如前所述，現有的國家級立法主要有《教育法》《教師法》《高等教育法》等，針對某些特殊高校和高校某些特殊人群還可以適用《公務員法》，在國務院制定的行政法規層面，也包括了針對高校教師和領導干部的諸種制度規范。黨的十八屆四中全會以來，黨規也被納入社會主義法治體系的范圍，有關廉潔教育的黨規建設也是如火如荼，先是2010年中共中央印發的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》取代了1997年發布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》，而后2016年1月1日起施行的《中國共產黨廉潔自律準則》又取代了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，同時輔之以2016年1月1日起施行的《中國共產黨紀律處分條例》，其中相關的內容已經逐漸被刑法化*比如，《中國共產黨紀律處分條例》第三章“紀律處分運用規則”第十六條和第十九條分別規定了“從輕”“減輕”以及“從重”處分的情形，與刑法的相應規定較為接近，而第二編“分則”其實也是在效仿刑法的相應規定模式，對各種違規行為的處分作了類似于刑法“類罪名”的規定。,可操作性極強。

但是，我國現階段依然有強化高校廉潔教育的“建章立制”任務，主要是強調針對性，從規范位階來說則主要是要強化規章和地方立法的建設[4]。比如，2016年4月教育部制定的部門規章《高等學校預防與處理學術不端行為辦法》公開對外征求意見，這種專門性立法其實就是對高校廉潔教育的強化，實踐中也確實需要這種能解決實際問題的立法，這對于廉潔教育應該是無聲的強化，而地方立法層面也需要做大量的工作。2015年3月我國《立法法》得到修改，將地方立法權完整地賦予了“設區的市”一級的人大及其常委會和相應級別的政府。因此，為了將這種立法權的設置體現在具體的廉潔教育方面，必須強調地方立法的寬面向、多元化，每個地方應結合本地的情況強化相應的高校廉潔教育并相應強調立法宣傳與法制教育，不拘一格，這樣才能取得更實際的效果[5]。

對于高校來說，本身還應該強化章程的制定、完善及其效用，提高制度建設尤其是廉政控權制度建設的質量，制度建設在其中起到了很大的推進作用，通過“校務公開、政務公開、收費公示、黨風廉政建設承諾公示等形式”，制定并完善科研、人事、資產與財務、后勤、對外合作等方面的管理制度，健全各種辦事程序、內部機構組織規則、議事規則等，涉及師生利益的管理制度要經過適當的公示程序，嚴格遵守“法律保留”原則，不得超越法定權限設定義務，同時要及時進行校內文件的清理并向師生公布，這些要求實際上是從“科學立法”層面來強化廉潔教育的要求。

(二)重估高校廉潔教育的法律適用

高校廉潔教育需要樹立更多的正面典型，這可以通過和法制宣傳并進的方式進行，同時可以輔之以行政獎勵。對于高校廉潔教育的不同受眾，應該有不同的預防和懲治重點。比如對于黨員領導干部主要是廉潔從政和抗腐拒變；對于行政人員主要是管理育人、服務育人，切實提高職能部門工作人員依法、依章程辦事和為學生服務的意識；對于教師主要是廉潔從教以及學術道德教育[6]。對于違法犯罪的反面典型，必須強化打擊，不能手軟。法律適用本身也必須注重其公平性，不因特殊對象而有所寬待，當然也不必因為其對象特殊而加重處罰。同時，在適當場合也必須注意對相關人員或其家屬的隱私保護，這樣才能保證廉潔教育的適得其所。準確把握教育與懲戒的平衡，實現目的與手段的有機統一。

(三)重塑高校廉潔教育的法治文化

高校廉潔教育需要大環境，這一點毫無疑問。從針對領導干部的廉政教育擴展到針對普通師生的“大廉潔教育”，這些都需要從校園環境的法治化做起。“依法治校”為這種法治環境的塑造起到了很大的推進作用。比如，明確廉潔教育中法治教育的內容與學時，就重要的和新出臺的教育法律、法規進行全員培訓，要圍繞依法治校的要求，組織深入學習有關規范辦學行為、保障教職工民主管理權的法律規定，明確教師的權利、義務，切實提高廣大教職工依法施教、參與學校管理的能力；組織培訓專門從事法治教育教學的教師，提高其對法治理念的理解程度；重點確定一些容易發生問題的領域(如表2)，將其與法律責任的具體承擔者掛鉤[7]，責任落實到人，將廉政教育的文化塑造與法治運行結合起來，把“管人與管事相結合、管業務與管黨風廉政建設相結合”[8]。

嚴格依法管理是一方面，但還涉及很多，如上文所述及的，改變傳統上對高校教師違法犯罪的看法，實際上也是對高校廉潔教育的一種重塑。必要的時候，高校廉潔教育也可以改換形式，營造亮點，甚至引入外部有效的商業化廉政教育資源[9]。新媒體技術不僅可以適用于對學生的廉潔教育，同樣可以作為高校反腐倡廉的一種高效便捷路徑[10]。

表2 高校廉潔教育應重點關注的領域

五、結語

高校廉潔教育雖有其特殊性，但絕無特殊地帶，需要與其他領域一視同仁，唯有在實踐中找出其特點，才能事半功倍，不斷地將其向前推進，達到與時俱進的效果。

[1] 謝光繹,楊國輝.廉潔教育之于高校發展價值的三個維度[J].學校黨建與思想教育,2009(6):65-66.

[2] 苗國厚，謝霄男.人本層次視閾下高校廉潔教育實效分析[J].中國高教學刊，2014(5)：45-46.

[3] 汪永清.推進多層次多領域依法治理[N].人民日報,2014-12-11(07).

[4] 唐赟.依法治校視角下我國高校規章的法治化探討[J].高校教育管理，2015(2)：54-57.

[5] 施彥軍.依法治校背景下現代高校章程法治化建設:困境、歸因及突破——基于福建省部分高校章程文本的分析與思考[J].高校教育管理，2016(3)：79-86.

[6] 田依林.高校廉潔教育網絡課程體系構建研究[J].高教學刊，2013(10)：75-76.

[7] 高建林,何玉葉.從廉潔文化的功能特性看高校廉潔教育的架構及應把握的環節[J].思想教育研究，2009(8)：50-51.

[8] 李照修.高校廉潔教育的路徑探索[J].學校黨建與思想教育,2011(10):87-89.

[9] 劉昊,杜佳靜.“要的就是威懾” 廉政教育里的“商機”[N].南方周末,2016-05-12(B9).

[10]陳磊,郭世平.新媒體時代高校廉潔教育的路徑研究[J].學校黨建與思想教育,2016(4):89-91.

(責任編輯 馮 軍)

Mode Construction of University Probity Educationin the Perspective of “Ruling the Universities by Law”

TAN Boa, LIU Bai-ruib

(a.School of Law; b.School of Marxism, Henan University of Technology, Zhengzhou 450001, China)

“Ruling the universities by law” is the future direction and base of Chinese university probity education, directing and constructing the probity education practically. The university probity education has its unique characteristics. Its situation and developing direction is different from that of the probity education in other fields. The rule of law has its own functioning system and works in the university probity education differently. The university probity education should be done according to the rule of law regularly so that its practical effect can be embodied and the characteristics of university probity education can be emphasized.

ruling the universities by law; university; probity education

2016-12-10 基金項目：河南工業大學2015年“優秀碩士學位論文培育”項目(PY_M2015024)

譚波(1979—)，男，河南商丘人，副教授，博士，中國社會科學院法學研究所博士后，碩士生導師，研究方向：憲法學、行政法學。

譚波，劉白瑞.“依法治校”背景下高校廉潔教育模式建構[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(5):114-119.

format：TAN Bo, LIU Bai-rui.Mode Construction of University Probity Education in the Perspective of “Ruling the Universities by Law”[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(5):114-119.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.05.017

D912.1

A

1674-8425(2017)05-0114-06