基于政府角度的PPP邊界研究

夏愛紅

摘要：近幾年，各省都積極推出以PPP的方式來解決基礎(chǔ)設(shè)施供給的問題。但是， PPP方式并不一定可以吸引到社會資本。本文基于政府的角度來探討PPP邊界與如何吸引社會資本方的問題。

關(guān)鍵詞：PPP邊界；盈利模式；案例

中圖分類號：F224.5 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01

一、前言

近幾年P(guān)PP項目如雨后春筍般出現(xiàn)。截止2017年2月底為止，入庫項目達(dá)到11784個，項目金額達(dá)144437.33億元（財政部PPP綜合信息平臺項目庫）。在中國供給側(cè)改革、新常態(tài)經(jīng)濟、新型城鎮(zhèn)化、海綿城市等形勢愈演愈烈的情況之下，對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來越大。

但是并不是所有的PPP項目都能夠吸引到社會資本方投資進(jìn)來。據(jù)統(tǒng)計各地PPP項目的簽約率只有10%左右，PPP項目在發(fā)展過程中面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)就是落地難。PPP項目落地難問題很容易理解，政府在短短一年時間之內(nèi)就推出了如此之多的項目，政府并沒有認(rèn)真研究過什么是PPP模式、PPP的邊界條件是什么；另一方面，對于社會資本方來說，目前PPP項目并沒有明確的邊界來保證合理的利潤。

所謂PPP邊界簡而言之就是如何吸引社會資本方能夠參與到PPP項目中來并且有利可圖。較為完善的提出PPP邊界條件的是重黃奇帆在2015年P(guān)PP合作項目簽約儀式上公開闡述了實施PPP的五大原則、五個邊界條件和五類風(fēng)險防范。而本文的目的就是通過案例對PPP的邊界條件進(jìn)行合理闡述與說明。

二、PPP邊界條件

1.PPP項目前提條件

首先，對項目進(jìn)行經(jīng)濟可行性和物有所值評價。從定性、定量評價等方面對比傳統(tǒng)方式是否更加有利。

其次，了解政府的財政承受能力。有些PPP項目雖然引入了社會資本方但還是需要政府投入大量資金和補貼。

再次，政府與社會資本是對等關(guān)系。而非領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系，社會資本方也有話語權(quán)，雙方在公平的環(huán)境之下談判并且政府必須遵守承諾。

最后，項目必須符合社會公眾的利益。

2.現(xiàn)行PPP邊界條件

黃奇帆曾定義了PPP的五個邊界條件。一是，完全能夠?qū)崿F(xiàn)市場化收費平衡的項目交給市場來做；二是，現(xiàn)在收費達(dá)不到完全收費要求，但具備價格調(diào)整空間的公共服務(wù)項目，可以逐步的調(diào)整價格平衡投資；三是，對價格不能一步到位的公共服務(wù)項目，可由政府采購；四是，對一些投資量大而收益很低甚至免費的公共項目，政府需要“堤內(nèi)損失堤外補”，進(jìn)行資源配置或財政補貼；五是，確定合理的收益上下限。

本文主要對這些條件進(jìn)行詳細(xì)的補充、修改和說明，并輔以案例更加形象地表述這些條件。

3.PPP邊界條件一

條件一：對于經(jīng)營性項目，政府可通過授予特許經(jīng)營權(quán)交由社會資本方來做，但應(yīng)確定合理的收益上下限。

經(jīng)營性項目是有收費基礎(chǔ)所收費用能覆蓋投資成本并能實現(xiàn)市場化收費平衡的項目。政府對于此類項目不應(yīng)該插手過多，而應(yīng)放手交給市場來做。

對于此類項目，政府應(yīng)確保社會資本方盈利而非暴利。完全經(jīng)營性項目在中國并不多見。

4.PPP邊界條件二

（1）條件二

條件二：對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，政府可以采取相應(yīng)措施支持社會資本方參與。

準(zhǔn)經(jīng)營性項目的收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的項目。準(zhǔn)經(jīng)營項目也代表了目前大部分項目。對于此類項目若直接交由社會資本方來運行那么很可能會虧本，也就無法吸引社會資本參與到項目中來。這種情況之下，政府可以采取一些有效的措施來解決。

（2）香港地鐵“以地養(yǎng)鐵”案例

香港自20世紀(jì)60年代開始人口急劇增長，使公共交通設(shè)施面臨嚴(yán)重壓力，各個功能區(qū)之間交通情況糟糕，擁堵問題屢見不鮮。在此背景之下，香港地鐵建立并在1979年開通了第一條地鐵線。

香港地鐵的發(fā)展模式主要經(jīng)歷了三個主要階段。80年代時香港地鐵就開始通車，政府需要通過向銀行貸款來注資建設(shè)和取消部分客流收益較低的路段，但這并沒有完全解決香港地鐵自身的收支平衡、自負(fù)盈虧；90年代之后，香港地鐵處于快速發(fā)展期。政府將填海土地協(xié)議出讓與香港地鐵，并讓港鐵參與城市規(guī)劃并讓其采取新線站點與土地融合發(fā)展模式；2000年之后，港鐵迎來了成熟期。港鐵開始對之前建設(shè)軌道時預(yù)留的土地進(jìn)行開發(fā)對車站附近的土地進(jìn)行綜合利用，充分發(fā)揮土地的價值。

香港地鐵PPP模式結(jié)合了物業(yè)地產(chǎn)等的開發(fā)讓其成為少數(shù)能夠盈利案例之一。“以地養(yǎng)鐵”將市場化機制引入軌道交通建設(shè)當(dāng)中，把沿線物業(yè)地產(chǎn)的商業(yè)開發(fā)權(quán)交給項目公司，通過車站與車輛段上蓋物業(yè)及地下空間的利用發(fā)展來獲利，成功解決了資金問題。

5.PPP邊界條件三

（1）條件三

條件三：對于非經(jīng)營性項目，政府可以直接購買服務(wù)或者通過捆綁打包廣告等方式來使社會資本方盈利。

非經(jīng)營性項目即缺少使用者付費甚至免費的公共項目。此類項目主要依靠政府采購付費來回報投資成本。即使是非經(jīng)營性項目，只要政府能夠?qū)Υ祟愴椖窟M(jìn)行合理的資源配置也可以轉(zhuǎn)虧為盈。

（2）天津國投北疆電廠捆綁運營

北疆電廠PPP項目采用發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節(jié)約整理、廢棄物資源化再利用的循環(huán)經(jīng)濟項目模式。北疆電廠作為目前國內(nèi)最大的海水淡化工程卻一直處于虧損狀態(tài)，海水淡化成本高昂但是卻缺乏使用者付費，是非經(jīng)營性項目的一種。

國投北疆電廠的成功之一就是將一直處于虧損狀態(tài)的海水淡化與有經(jīng)營收益的發(fā)電工程進(jìn)行捆綁，使兩者相互補充。一方面，可以限制發(fā)電工程出現(xiàn)暴利的情況；另一方面，又可以彌補海水淡化的投資成本。

三、結(jié)語

本文主要總結(jié)了PPP邊界條件并用案例分析的方法加以敘述，明確了怎樣吸引社會資本方參與進(jìn)PPP，解決PPP項目落地難的問題。

但是本文不要是從政府的角度和政策方面來談?wù)摖I造一個使社會資本方能夠盈利而不暴利的局面，并沒有從社會資本方的角度來談?wù)撊绾问挂粋€PPP項目能夠有利可圖，這包括社會資本方自身的成本、風(fēng)險、管理等等方面的控制，在這些方面需要加強研究。

參考文獻(xiàn)：

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