農產品質量安全追溯管理的法治保障研究

吳紀樹

摘要：農產品質量安全關乎全民身體健康。追溯制度是保障農產品質量安全的重要措施。在新時期，實現追溯管理的法治化已經成為不可逆轉的大趨勢。然而，由于管理權限被分割、信息技術基礎較薄弱、法律制度不完善等現實因素大大延緩了我國追溯管理法治化的進程。對此，我們應當積極借鑒學習域外有益的實踐經驗，從完善法律制度、規范執法監督、統一追溯標準、強化社會共治等方面構建我國農產品質量安全追溯管理的法治保障體系。

關鍵詞：農產品質量安全；追溯管理；法治保障

中圖分類號：D035.29 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）02-0102-04

一、問題的提出

農產品質量安全關乎全民身體健康，因此，無論國家的歷史傳統、政治體制、經濟發展水平差異如何，對農產品質量安全的有效規制都是一個國家無法回避的現實課題。在國家治理中，關于農產品質量安全的規制手段不一而足，“追溯”就是其中比較有效的制度化手段之一。農產品質量安全視閾下的“追溯”一詞出自于ISO 8042-1994《質量管理和質量保證——基礎和術語》，意即通過識別相關記錄追蹤實體（農產品）的歷史、使用和位置的手段。有學者將其較為形象地表達為“描述農產品生產歷史及其從種植者到消費者餐桌全過程的信息”。因此，農產品質量安全追溯管理的初衷在于通過收集農產品生產和流通各個環節（生產、包裝、加工、運輸、倉儲、銷售等）的數據信息，致力克服農產品交易過程中的信息壁壘，強化各個環節的主體責任，便于受侵害者追溯責任，提高農產品的質量安全，以期達到“生產必記錄、流向能追蹤、責任可追究”的效果。

在全面推進依法治國、嚴格依法行政的大背景下，作為一種行政規制手段的農產品質量安全的追溯管理也必然在法治的軌道上運行。2016年6月發布的《農業部關于加快推進農產品質量安全追溯體系建設的意見》明確要求“推動農產品質量安全追溯管理法治化”。目前，我國農產品質量安全追溯管理的法治化程度還不高，如何提升其法治水平是我們必須直面的重要課題。

二、我國農產品質量安全追溯管理法治的現實挑戰

（一）管理權限分割導致法律實施難以落實

目前我國農產品質量安全追溯采取的是“分段監管為主、品種監管為輔”的管理模式，即出現不同職能部門分別監管農產品所涉及的不同環節（農業部門——生產、質檢部門——加工、工商部門——流通、衛生部門——消費）。在這種管理權限分割的模式之下，極易產生法律實施無法統一的風險：一是缺乏統一的法律實施“中樞神經”，管理部門之間“各自為戰”，工作協調開展難度大；二是權限分割容易造成各個部門在模糊性問題執法上的“推諉扯皮”，人為制造法律實施盲點，難以徹底落實農產品質量安全追溯。此外，某些地方在追溯試點工作中采取“高補貼誘導式”的功利主義管理方式，也給我國農產品質量安全追溯管理法治帶來“遲滯”效應。

（二）信息基礎薄弱導致規范標準無法統一

在大數據背景下，建立科學規范、快捷方便的農產品質量安全追溯體系尤其依賴強大的信息網絡技術支撐。然而，目前我國農產品質量安全追溯體系的信息基礎還比較薄弱，主要表現在：一是信息鏈條不對接。實踐中，各地方、各部門在開發設計農產品質量安全追溯信息系統時，往往根據各自需求采取“私人訂制”的方式，導致諸如產品編碼、信息種類等各個獨立運行的信息系統無法順暢對接，信息資源不能實現共享，全程追溯困難重重。二是技術應用條件欠缺。由于我國農業規模化經營水平不高，大量農產品來自于單家獨戶的“小農生產”，農民質量安全意識差，標準化生產意識更加缺乏，由此導致農產品在標識、分級、包裝上樣態各異，這些應用技術條件的客觀限制增加了農產品質量安全追溯的難度。三是追溯體系建設成本偏高。農產品質量安全追溯體系無論是在專業技術設備還是配套工作制度、專業技術人員等軟硬件的供給上都需要大量投入的支持，這與生產者天然的逐利性發生了碰撞。我國目前農業生產管理信息基礎薄弱，導致農產品質量安全追溯在操作規范與標準上無法達成統一，與講求精細化、規范化、標準化的管理法治化要求相去甚遠。

（三）法律制度供給不足導致追溯管理缺乏剛性

我國目前的農產品質量安全追溯管理還處在法律制度供給不足的尷尬境地中，立法缺失導致追溯管理法治化“先天不足”，《農產品質量安全法》并未明確規定追溯法律制度，《食品安全法》對其也只是原則性的規定。具體來講，農產品質量安全追溯法律制度至少有三個方面的不足：一是義務主體待完善。根據現行《農產品質量安全法》第24條之規定，農產品質量安全的義務主體僅限農產品生產企業與農民專業合作經濟組織，并沒有將農戶也作為義務主體加以規定。二是規制威懾性待加強。《農產品質量安全法》所規定的罰款數額相對于生產者的獲利而言簡直是九牛一毛，對低廉的違法成本缺乏有效規則是現行法律存在的突出問題。三是追溯執法待協調。前文所述已作分析，在此不再贅述。

三、國外農產品質量安全追溯管理法治的實踐經驗

（一）以完備的法律制度為基礎

法律制度是實現社會管理法治化的基礎和前提，若是“無法可依”，其他一切都是空談。從經驗上看，發達國家或地區實施農產品質量安全追溯管理首先注重的就是農產品質量安全立法工作。例如，歐盟于2000年發表《食品安全白皮書》以嚴格監督農產品質量安全，隨后又頒布178/2002號法案（《通用食品法》）明確追溯制度，此外還有1830/2003號、852/2004號法案；德國按照歐盟178/2002號法案對農產品信息實行全面追溯，因此在德國市場上的每個食品都能找到追溯，監管人或消費者可以通過移動終端（手機、電腦）很方便地查看相關信息；美國迄今為止已經頒布《聯邦肉類檢查法案》《公眾健康服務法》《食品和藥品管理局食品安全現代化法案》《魚貝類產品原產國標簽暫行法規》等涉及農產品或者食品質量安全的法案達30余部，其中2002年頒布的《生物恐怖主義法案》明確規定了追溯制度；韓國在2005年的《農產品質量控制法令》中就明確了追溯制度，而后又對該法令進行補充修訂，建立了全方位農產品質量安全追溯程序。可見，完備的法律制度是國外農產品質量安全追溯制度能夠取得成效的重要基礎，這無疑啟示著我們在邁向追溯管理法治的進程中，必須高度重視這一基礎要件的完善。

（二）以規范的執法監管為中心

無論立法體系多么合理嚴密，倘若在實際生活中“束之高閣”或者在執法活動中“大打折扣”，則一切的努力都是徒勞的。國外發達國家或地區不僅建構了完備的農產品質量安全追溯法律體系，而且特別重視規范執法監督。以美國為例，其特別注重監管職責的協調統一。美國的農產品質量安全監管雖然也涉及不同部門，但是美國的這些職能部門之間按行業實行“縱向垂直”管理，權責邊界明確，執法手段有力。美國農業部依法全權負責農產品監管，其與地方監管機構之間保持行政獨立，但在各州設有派出機構。派出垂直執法監管機構及其人員可以直接對執法對象開展工作，不受其他任何地方監管機構的干擾。聯邦與地方執法監管機構可以互通農產品質量安全的相關信息，協調配合，共把質量安全關。因此，美國農產品質量安全監管體系中把規范執法監督、協調部門聯動作為農產品質量安全追溯管理中心工作的經驗值得我們學習和借鑒。

（三）以統一的追溯標準作為農產品質量安全監管的關鍵

統一的標準是農產品質量安全追溯管理得以順利開展的關鍵要素，歐盟、美國、日本等發達國家和地區均對農產品整條供應鏈所涉及的農業生產標準、加工操作標準、物流運輸標準、市場準入標準等進行規范與指導。美國在這方面采取的是強制推行的方式，其制定了良好農業操作規范（GAP）、良好生產操作規范（GMP）、危害分析及關鍵點控制認證體系（HACCP）和食品供應可追溯制度（Traceability），這些規范分別對農產品的生產、加工和銷售環節進行約束；日本同樣采取強制推行農產品質量安全追溯制度，但其是在全國統一標準的《食品可追溯指南》基礎上，通過發揮企業規范自律作用，引導農產品經營企業自行建立符合本企業發展實際的質量安全追溯體系；德國有一套完善的農產品質量安全標準體系，根據位階包含歐盟標準、國家標準、地方標準以及各行業、農業協會在上述三項標準框架下結合自身實際制定的具體操作標準，這些標準比較系統化、法律化，具有具體化、可操作性強的特征。因此，統一良好的追溯標準是政府治理農產品質量安全問題，建立追溯體系的關鍵所在。這一實踐經驗給我國完善農產品質量安全追溯制度提供了很好的參考。

（四）以廣泛的社會參與作為農產品質量安全監管的保證

農產品質量安全追溯是一個“從田野到餐桌”的繁復而綿長的過程，其中涉及的主體眾多，良性有效的追溯離不開所涉主體的積極參與配合。國外一些國家在如何調動相關各方主體參與追溯進行了有益的實踐探索。美國的成功經驗在于通過廣泛的法制宣傳教育積極調動社會主體參與。每年的9月份是美國一年一度的“全國食品安全月”，其主要目的在于保障消費者這一“弱勢主體”的知情權，因為消費者是整個追溯體系中信息不對稱的最大“受害者”，通過定期公開網絡農產品追溯信息，可強化消費者的知情權。美國還通過不斷提高農產品加工企業、農業合作社和農民等參與主體對追溯法治的認識，以強化農產品質量安全的追溯載體建設。通過擴大對農產品質量檢測結果的宣傳和公示，為農產品質量安全追溯建設增強動力。美國這些措施對于提高消費者農產品質量安全意識、依法追溯意識大有裨益。德國的成功經驗在于通過第三方機構或組織助力農產品質量安全追溯。其第三方機構或組織包括政府農產品質量安全監管的協助機構（如政府授權許可的私人檢測機構）、民間鑒定檢測組織（如食品研究公司、產品認證機構）等。引入第三方機構的參與，使得德國農產品質量安全追溯體系臻于完善、各類組織蓬勃發展。美國、德國的經驗啟示著我們廣泛調動社會主體積極性、拓展社會主體的參與渠道，對于提升農產品質量安全追溯管理法治化水平助益明顯。

四、我國農產品質量安全追溯管理法治化的保障路徑

（一）健全農產品質量安全追溯的法律制度

健全我國農產品質量安全追溯的相關立法，是化解政府追溯管理無法可依尷尬局面的基本之策。《農業部關于加快推進農產品質量安全追溯體系建設的意見》明確要求：“加快推進《農產品質量安全法》修訂步伐，充分借鑒國外立法經驗”“重點將主體管理、市場準入、主體責任、監督管理、處罰措施等關鍵要素納入法律范疇，為追溯管理提供法律依據。”因此，以國外立法經驗為借鑒，加快修訂《農產品質量安全法》中不適應現實發展的法律規定，是提升我國農產品質量安全追溯管理法治化水平的首要任務。完善立法，應抓住關鍵要素予以展開：一是完善追溯主體和信息記錄規定，建立覆蓋從生產到加工、包裝、運輸、倉儲、銷售的全程信息記錄主體體系；二是規范農產品市場準入范圍、準入條件，提升農產品市場競爭力，保障農產品質量安全；三是明晰農業部門追溯管理的法定職責，建立生產經營主體管理制度，將生產經營主體逐步納入國家平臺進行規范管理；四是明確主體法定義務和法律責任，加大處罰力度以增強追溯的威懾性。

（二）規范農產品質量安全追溯的執法監督

農產品質量安全追溯法律制度需要嚴格規范的執法監督，否則它將永遠只是“躺在紙面上”，無法起到法律規制的效果。我國目前在農產品質量安全追溯執法方面存在權限分割、步調不一、監督不力等問題。為了保障追溯執法監督起到應有的效力，我們應重點從以下四個方面予以規范：一是完善執法監督體制，建立上下聯動的協作執法機制，加強農業部門、工商部門、衛生部門和質檢部門之間的工作協調、資源共享；二是轉變執法監督模式，努力實現從“封閉執法”向“協作執法”轉變，從“運動式執法”向“常態化執法”轉變，從“單向威懾性執法”向“雙向回應性執法”轉變；三是創新執法監督制度，探索建立農產品質量安全風險監測制度、風險評估制度、產品標識制度等；四是加大執法監督績效評價，加強執法行為監督，嚴厲整飭執法機構及其工作人員“開綠燈”“假追溯”等“執法逃離”行為。

（三）統一農產品質量安全追溯的技術標準

目前我國農產品質量安全追溯的具體操作平臺和規范標準還沒有統一起來，由此阻隔了追溯過程中各行業之間、各部門之間、政府與公眾之間的協調互動。因此，建立統一的追溯平臺和規范標準是我國保障農產品質量安全的重要工作。可從兩個方面重點推進。一是建立全國統一的信息化追溯平臺。要合理規劃、加大投入著力打造一個“高度開放、覆蓋全國、共享共用、通查通識”的國家平臺。在大數據蓬勃發展的背景下，國家應該提供有力的技術支持和服務，做好國家平臺與地方固有平臺的追溯信息對接融合標準，全面整合各地方、各行業、各部門追溯信息，建立我國的農產品質量安全追溯數據庫。二是建立全國通用的追溯標準體系。我國這方面進行了很多的試點工作，也制定了一些追溯標準，但還存在系統沖突、重復制作等資源浪費現象。必須盡早制定產品分類、編碼標識、平臺運行、數據格式、接口規范等關鍵標準，統一構建覆蓋基礎數據、應用支撐、數據交換、網絡安全、業務應用等類別的追溯技術標準體系。

（四）強化農產品質量安全追溯的社會共治

強化農產品質量安全追溯管理的法治化，共筑“舌尖上的安全”，離不開社會主體的廣泛參與。實現農產品質量安全追溯社會共治，至少可以從三個方面進行嘗試：一是暢通公眾參與農產品質量安全追溯的渠道。“參與途徑拓展的目的在于為公眾提供更多的參與渠道、豐富公眾參與的形式和方式，也能對現有途徑存在的問題和缺陷進行有效彌補。”舊二是深入開展農產品質量安全追溯法律法規和標準宣傳教育。樹立追溯理念，普及追溯知識，提高企業和農民的自律意識、質量意識和責任意識，提高消費者農產品質量安全的依法維權和依法追溯意識。三是創新政府與公眾的溝通機制。要密切政府與公眾之間的交流溝通，建立違法行為信息披露制度和有獎舉報機制，充分發揮輿論監督的社會作用，引進第三方機構參與農產品質量安全評估與追溯，推動形成全社會認識追溯、關注追溯、支持追溯、習慣追溯、依法追溯的良好氛圍。

責任編輯 李建良