“撤縣設市”引發的縣轄市話題

浙江省體改研究會副會長、

浙江省信息化與經濟社會發展研究中心首席專家、研究員

“撤縣設市”引發的縣轄市話題

浙江省體改研究會副會長、

浙江省信息化與經濟社會發展研究中心首席專家、研究員

浙江事實上幾乎已普遍實施省直接對縣的管理。這種扁平化政府治理結構的做法，有數利而幾乎沒有弊端

中國當下的市的體制，正越來越顯露其種種的不適應。我們看看世界發達國家，很少有像中國這樣的廣域市的體制。這種體制在江浙一帶的弊病尤其顯著。其特點是市下面有一大片農村，以及一批與主城區空間分離而又與主城區爭寵的大鎮，有些鎮的建成區人口甚至達到一二十萬之多，完全具有中小城市規模。

這些大鎮，完全像是一個長大了的孩子，還穿著嬰兒時的鞋服，行動嚴重受阻。那些縣的主城區，因為有大鎮與其爭寵，也導致資源分散、地位降低，難以較好帶領整個區域發展。而那些縣級市的領導，屁股總是坐在主城區這一邊，有意無意貶抑一些大鎮發展。多年前，參加過一個強縣的規劃會，在空間布局中，明顯把一個比縣城強的鎮，放在從屬地位，而這顯然不符合實際。

玉環的縣改市，如果從龍泉縣改市的1990年算起，已“耽誤”了27年。然而，再過27年，這樣的體制或許又將被改回來。與其來回折騰，還不如堅持到底。因為也許再一二十年，將實行一種縣轄市體制。這不僅因為現行體制有較多弊病，還因為現有的縣包括已改成市的縣，具有悠久歷史，是地域文化的傳承。每一個縣名就是一部活的歷史，實在不宜輕易改動。

有人會說，我沒改名呀，無非是把“縣”字改成“市”字。但這一改，不僅弱化了歷史文化內涵，也導致了漢字當中的市的內涵的變化。而那些從縣改過來的市下轄的鎮，終究將改成市。因為歷經近40年發展，正如上文所述，這些鎮已具有市的規模和經濟社會實力，如不改為市，將嚴重影響發展。然而，這些鎮當中的絕大多數，并不宜于從原本的縣或市分離出來，諸如諸暨的店口鎮、樂清的柳市鎮、瑞安的塘下鎮、吳興的織里鎮等。因此，較好辦法是改為縣轄市，并這些縣級市的城關鎮亦同步改為市。

按這種思路，現相當一部分從縣改過來的市，又得改成縣，如此才能適應新的形勢，才能讓那些大鎮更具活力。因為畢竟“市”轄“市”，不僅不符合治理結構優化要求，不符合中國文化，實際當中更是有種種掣肘，定將弊端叢生。

美國是這種體制，日本是這種體制，祖國的寶島臺灣也是這種體制。日本的縣，不但直接管轄市，而且直接管轄町（相當于中國的鄉鎮）、村。當然，并非一定得照搬別人，但如別人的體制真的較為合理，為什么就不能借鑒呢？何況我們歷史上原本就是狹域市體制。

與縣轄市體制相配套的一個改革，就是那些地級市就自己管自己算了，不要再去管轄下面的縣。當然，這不包括杭州和寧波，甚至可以考慮把德清、安吉劃給杭州，把三門、上虞劃給寧波，甚至還可考慮寧波和舟山合起來，這兩地原本就是同一行政區劃。這些思路多年前就提過，即實行一種更徹底的省直接管市體制，同時賦予杭州、寧波相當于省一級的行政管理權限。這對空間面積不大的浙江省，顯然是有利于發展的。

這種扁平化政府治理結構的做法，有數利而幾乎沒有弊端。因為隨著市場化不斷深入、上一級政府需要直接管理審批事項不斷減少，以及交通通信技術日新月異，不僅不會增加管理難度，且將大大降低管理成本，提高管理效率，更是大有利于優化政府形象，提升現代治理能力和水平。

浙江事實上幾乎已普遍實施省直接對縣的管理。多數廳局開會發文，往往都是一竿子插到底，幾乎少有逐級的做法。至于財政和縣級正職管理，省直接對縣已堅持幾十年了，早已被2010年的中共十七屆五中全會所肯定。

至于空間面積較大的其他省區，或仍回復到以前的地區行署管轄下屬行政區域的做法為宜，免得產生管理跨度增大難度。

從最近揭發出來的某部巨貪中，或許已可找到為什么涉及中國發展的一些重大問題長期缺乏進展的原因。原來一些部門的主管，在重大體制改革面前過一天算一天，以至于玉環的撤縣設市，遲了27年才到來。然而，這卻是一份苦澀，一種過不了多長時間或許又不得不改回去的做法。