科學(xué)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整與都市區(qū)建設(shè)

□秦詩(shī)立

科學(xué)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整與都市區(qū)建設(shè)

□秦詩(shī)立

圖/黃羽亭

如何認(rèn)識(shí)近年來包括浙江在內(nèi)的各地行政區(qū)劃調(diào)整熱？特別是不少中心城市加快了對(duì)周邊縣市的撤縣（市）變區(qū)步伐，并由此引起各方熱論。浙江城市化主體形態(tài)為都市區(qū)，行政區(qū)劃調(diào)整既是都市區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是周邊縣市實(shí)現(xiàn)都市區(qū)品質(zhì)與服務(wù)共建共享的重要途徑，兩者需互動(dòng)共促。

科學(xué)理解行政區(qū)劃調(diào)整熱

包括撤縣（市）設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，近年來呈加快態(tài)勢(shì)。如2015年以來，北京、上海、天津分別撤密云和延慶、薊縣、崇明縣為區(qū)，三大直轄市由此均實(shí)現(xiàn)市域城區(qū)化；2014年以來，重慶陸續(xù)撤璧山、銅梁、潼南、榮昌、開縣、武隆、梁平等七縣為區(qū)，成為全球面積最大城市。在浙江，近年來紹興撤紹興、上虞兩縣（市）為區(qū)；寧波撤奉化縣為區(qū)，同時(shí)結(jié)合江東區(qū)撤銷調(diào)整鄞州、海曙區(qū)劃；杭州撤富陽市為區(qū)，并進(jìn)一步調(diào)整蕭山、余杭兩區(qū)權(quán)責(zé)。

為什么撤縣（市）設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整成為熱潮呢？一般認(rèn)為，這可放大中心城市的聚合效應(yīng)，突破空間、資源制約，可更好發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)都市空間布局的統(tǒng)籌優(yōu)化。也有不同意見，認(rèn)為這不利于中心城市與周邊中小城市的競(jìng)爭(zhēng)和活力釋放，不能從根本上解決城市間的協(xié)調(diào)問題和競(jìng)爭(zhēng)力提升問題，更多只是暫時(shí)性解決或把問題解決延后。

上述認(rèn)為是不全面的。這是因?yàn)椋覈?guó)特別是包括浙江在內(nèi)的東部沿海地區(qū)，城市化程度已較高，城市化形態(tài)已從傳統(tǒng)的城市單體轉(zhuǎn)向城市群或都市區(qū)。對(duì)應(yīng)，對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的價(jià)值與意義認(rèn)識(shí)，也需有新的視角。畢竟，中心城市與都市區(qū)是兩種不同的城市化引領(lǐng)道路。

中心城市引領(lǐng)，突出的是中心城市（區(qū)）做強(qiáng)，通過金融、信息、人才、總部、交通等資源要素的優(yōu)先集聚，及其科研、教育、醫(yī)療、商務(wù)、人居等服務(wù)功能的優(yōu)先發(fā)展，而對(duì)周邊城市（區(qū)）發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)較弱，乃至可能形成吸虹效應(yīng)的犧牲品。這種現(xiàn)象在我國(guó)大部分省市特別是北方較為嚴(yán)重，這也是不少城市不希望被中心城市撤縣（市）為區(qū)，乃至不希望位于中心城市周邊的重要原因。

都市區(qū)引領(lǐng)，要突出的是中心城市與周邊中小城市間的共生共贏生態(tài)環(huán)境建設(shè)，通過區(qū)內(nèi)相關(guān)城市、城區(qū)的經(jīng)貿(mào)、信息、科研、人員往來的深度密切，實(shí)現(xiàn)人居、生態(tài)、服務(wù)功能的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

加強(qiáng)都市區(qū)建設(shè)視角解讀行政區(qū)劃調(diào)整

早在“十一五”時(shí)期，省委、省政府就明確浙江城市化的主體形態(tài)為都市區(qū)，要求重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)好杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區(qū)。其中，杭州都市區(qū)建設(shè)已走在全國(guó)前列，經(jīng)過10年來的努力，在政府及部門間的對(duì)接與協(xié)商、都市經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃的制定與執(zhí)行、重大領(lǐng)域的突破與重大項(xiàng)目的實(shí)施、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的培育與新業(yè)態(tài)新動(dòng)能的共建等相關(guān)領(lǐng)域，進(jìn)行了大量而系統(tǒng)的探索、創(chuàng)新和突破，取得了顯著的成效。

但也應(yīng)看到，包括杭州都市區(qū)在內(nèi)，四大都市區(qū)建設(shè)的深度、廣度均仍有較大的拓展空間，實(shí)際效果發(fā)揮也待進(jìn)一步放大。就其根本，在于現(xiàn)行政管理體制下，各縣、市均有獨(dú)立而完整的城市、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，以及相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支、績(jī)效考核體系，從而在城市群或都市區(qū)建設(shè)上，相互間的權(quán)力、利益、責(zé)任、義務(wù)等協(xié)商、妥協(xié)、讓渡、約束，均難以有根本性、系統(tǒng)性的突破。

這點(diǎn)與許多發(fā)達(dá)國(guó)家不同。如在美國(guó)、德國(guó)，法律法規(guī)明確州、縣政府有著加強(qiáng)城市間規(guī)劃協(xié)調(diào)的職能，并有較強(qiáng)的轉(zhuǎn)移支付權(quán)責(zé)，可建立形成一套成熟的體制機(jī)制，來保障城市群或都市區(qū)間的一體化發(fā)展。同時(shí)，城市群或都市區(qū)間的相關(guān)城市也有加強(qiáng)合作、交流的文化傳統(tǒng)，城市議會(huì)有權(quán)立法讓渡部分規(guī)劃?rùn)?quán)給州、縣政府領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃委員會(huì)行使跨區(qū)規(guī)劃的制定或修編。

從而，國(guó)內(nèi)現(xiàn)在流行的行政區(qū)劃調(diào)整熱，不宜僅認(rèn)為是為了加快中心城市建設(shè)，增強(qiáng)中心城市綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，還需進(jìn)一步認(rèn)為是都市區(qū)有效減少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行政成本，促進(jìn)都市區(qū)高水平建設(shè)，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)共享的重要途徑。特別是對(duì)杭州這種綜合實(shí)力已較強(qiáng)、發(fā)展相對(duì)成熟、成長(zhǎng)空間仍巨大的中心城市來說，通過撤縣（市）設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，更大意義應(yīng)放在在更大視野中完善生態(tài)環(huán)境、加快國(guó)際化都市區(qū)建設(shè)、增強(qiáng)都市區(qū)國(guó)際競(jìng)合實(shí)力和個(gè)性魅力上來。

深化都市區(qū)建設(shè)引領(lǐng)行政區(qū)劃調(diào)整

“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享”五大發(fā)展理念是國(guó)家、區(qū)域發(fā)展需堅(jiān)定的基本理念，也對(duì)新時(shí)期都市區(qū)建設(shè)適用。都市區(qū)建設(shè)引領(lǐng)下的行政區(qū)劃調(diào)整，內(nèi)在要求有著促進(jìn)區(qū)域公平發(fā)展、品質(zhì)發(fā)展的職責(zé)。現(xiàn)實(shí)中，包括全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市））在內(nèi)，許多縣城的市容市貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與都市區(qū)仍有著較大的差距，不利于生產(chǎn)生活生態(tài)品質(zhì)的大幅提升，難以僅憑自身加快實(shí)現(xiàn)從縣城向都市的轉(zhuǎn)變，也不利于高端資源、要素、產(chǎn)業(yè)的匯聚和新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的培育形成，難以實(shí)現(xiàn)從縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

就新時(shí)期杭州都市區(qū)建設(shè)而言，需從對(duì)內(nèi)對(duì)外兩大維度著力。對(duì)外，需進(jìn)一步加強(qiáng)包括湖州、紹興、嘉興等市的都市區(qū)協(xié)力打造，及其所需體制機(jī)制、法規(guī)規(guī)章等創(chuàng)新突破，不斷完善都市建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制和約束力保障，有序增強(qiáng)杭州都市區(qū)建設(shè)的成效性和凝聚力。

對(duì)內(nèi)，需進(jìn)一步加強(qiáng)市域內(nèi)部的都市區(qū)建設(shè)，結(jié)合撤縣（市）設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，充分用好杭州正全力推進(jìn)城市國(guó)際化，打造具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、國(guó)際會(huì)議目的地城市、國(guó)際重要的旅游休閑中心、東方文化國(guó)際交流重要城市的戰(zhàn)略契機(jī)；充分用好杭州休閑經(jīng)濟(jì)、健康經(jīng)濟(jì)、會(huì)展經(jīng)濟(jì)、美麗經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)正處于培育做強(qiáng)、外溢效應(yīng)正積極增強(qiáng)的戰(zhàn)略機(jī)遇，加快全市域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和素質(zhì)大升級(jí)；充分用好臨安、桐廬、建德、淳安等縣市豐富、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)、景觀、文化、小鎮(zhèn)、村落等資源，結(jié)合全市域規(guī)劃等權(quán)能的統(tǒng)一、財(cái)政收支與轉(zhuǎn)移的公平、城區(qū)品質(zhì)改造的協(xié)力，以及錢塘江世界級(jí)旅游休閑帶、“美麗中國(guó)”杭州先行區(qū)等載體打造的協(xié)同，加快杭州全市域的城鄉(xiāng)品質(zhì)和服務(wù)功能大提升。

寧波、溫州、金華-義烏三大都市區(qū)建設(shè)，亦需對(duì)外加強(qiáng)與各自周邊市縣的深度協(xié)商、合作，按照現(xiàn)代都市區(qū)的理念、思路，淡化本位主義、中心主義、“一畝三分地”思維，多些“有大局、算大帳、共大贏”的氣量和格局，加快取得實(shí)質(zhì)性突破、實(shí)質(zhì)性成效；對(duì)內(nèi)加強(qiáng)行政區(qū)劃的適時(shí)調(diào)整，來有力實(shí)現(xiàn)都市區(qū)建設(shè)的中心城市綜合實(shí)力增強(qiáng)，與更多城鎮(zhèn)和居民共建共享都市區(qū)品質(zhì)的互促共贏。

當(dāng)然，由于城市發(fā)展階段、未來發(fā)展?jié)摿蚰芗?jí)可提升空間有著差異性，寧波、溫州、金華-義烏三大都市區(qū)建設(shè)引領(lǐng)的行政區(qū)劃調(diào)整力度、模式、時(shí)序等，應(yīng)有所不同，需科學(xué)研究、量身定制。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院