科學推進行政區劃調整與都市區建設

□秦詩立

科學推進行政區劃調整與都市區建設

□秦詩立

圖/黃羽亭

如何認識近年來包括浙江在內的各地行政區劃調整熱？特別是不少中心城市加快了對周邊縣市的撤縣（市）變區步伐，并由此引起各方熱論。浙江城市化主體形態為都市區，行政區劃調整既是都市區建設的重要基礎，也是周邊縣市實現都市區品質與服務共建共享的重要途徑，兩者需互動共促。

科學理解行政區劃調整熱

包括撤縣（市）設區的行政區劃調整，近年來呈加快態勢。如2015年以來，北京、上海、天津分別撤密云和延慶、薊縣、崇明縣為區，三大直轄市由此均實現市域城區化；2014年以來，重慶陸續撤璧山、銅梁、潼南、榮昌、開縣、武隆、梁平等七縣為區，成為全球面積最大城市。在浙江，近年來紹興撤紹興、上虞兩縣（市）為區；寧波撤奉化縣為區，同時結合江東區撤銷調整鄞州、海曙區劃；杭州撤富陽市為區，并進一步調整蕭山、余杭兩區權責。

為什么撤縣（市）設區等行政區劃調整成為熱潮呢？一般認為，這可放大中心城市的聚合效應，突破空間、資源制約，可更好發揮中心城市在經濟社會等領域的輻射帶動作用，促進都市空間布局的統籌優化。也有不同意見，認為這不利于中心城市與周邊中小城市的競爭和活力釋放，不能從根本上解決城市間的協調問題和競爭力提升問題，更多只是暫時性解決或把問題解決延后。

上述認為是不全面的。這是因為，我國特別是包括浙江在內的東部沿海地區，城市化程度已較高，城市化形態已從傳統的城市單體轉向城市群或都市區。對應，對行政區劃調整的價值與意義認識，也需有新的視角。畢竟，中心城市與都市區是兩種不同的城市化引領道路。

中心城市引領，突出的是中心城市（區）做強，通過金融、信息、人才、總部、交通等資源要素的優先集聚，及其科研、教育、醫療、商務、人居等服務功能的優先發展，而對周邊城市（區）發展的帶動效應較弱，乃至可能形成吸虹效應的犧牲品。這種現象在我國大部分省市特別是北方較為嚴重，這也是不少城市不希望被中心城市撤縣（市）為區，乃至不希望位于中心城市周邊的重要原因。

都市區引領，要突出的是中心城市與周邊中小城市間的共生共贏生態環境建設，通過區內相關城市、城區的經貿、信息、科研、人員往來的深度密切，實現人居、生態、服務功能的優勢互補。

加強都市區建設視角解讀行政區劃調整

早在“十一五”時期，省委、省政府就明確浙江城市化的主體形態為都市區，要求重點規劃建設好杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區。其中，杭州都市區建設已走在全國前列，經過10年來的努力，在政府及部門間的對接與協商、都市經濟圈規劃的制定與執行、重大領域的突破與重大項目的實施、戰略產業的培育與新業態新動能的共建等相關領域，進行了大量而系統的探索、創新和突破，取得了顯著的成效。

但也應看到，包括杭州都市區在內，四大都市區建設的深度、廣度均仍有較大的拓展空間，實際效果發揮也待進一步放大。就其根本，在于現行政管理體制下，各縣、市均有獨立而完整的城市、產業、環保等規劃權責，以及相對獨立的財政收支、績效考核體系，從而在城市群或都市區建設上，相互間的權力、利益、責任、義務等協商、妥協、讓渡、約束，均難以有根本性、系統性的突破。

這點與許多發達國家不同。如在美國、德國，法律法規明確州、縣政府有著加強城市間規劃協調的職能，并有較強的轉移支付權責，可建立形成一套成熟的體制機制，來保障城市群或都市區間的一體化發展。同時，城市群或都市區間的相關城市也有加強合作、交流的文化傳統，城市議會有權立法讓渡部分規劃權給州、縣政府領導的規劃委員會行使跨區規劃的制定或修編。

從而，國內現在流行的行政區劃調整熱，不宜僅認為是為了加快中心城市建設，增強中心城市綜合實力和競爭力，還需進一步認為是都市區有效減少統籌協調的行政成本，促進都市區高水平建設，實現更大范圍內共享的重要途徑。特別是對杭州這種綜合實力已較強、發展相對成熟、成長空間仍巨大的中心城市來說，通過撤縣（市）設區等行政區劃調整，更大意義應放在在更大視野中完善生態環境、加快國際化都市區建設、增強都市區國際競合實力和個性魅力上來。

深化都市區建設引領行政區劃調整

“創新、協調、開放、綠色、共享”五大發展理念是國家、區域發展需堅定的基本理念，也對新時期都市區建設適用。都市區建設引領下的行政區劃調整，內在要求有著促進區域公平發展、品質發展的職責。現實中，包括全國百強縣（市））在內，許多縣城的市容市貌、經濟發展、基礎服務標準與都市區仍有著較大的差距，不利于生產生活生態品質的大幅提升，難以僅憑自身加快實現從縣城向都市的轉變，也不利于高端資源、要素、產業的匯聚和新經濟、新業態的培育形成，難以實現從縣域經濟向都市區經濟的轉變。

就新時期杭州都市區建設而言，需從對內對外兩大維度著力。對外，需進一步加強包括湖州、紹興、嘉興等市的都市區協力打造，及其所需體制機制、法規規章等創新突破，不斷完善都市建設的激勵機制和約束力保障，有序增強杭州都市區建設的成效性和凝聚力。

對內，需進一步加強市域內部的都市區建設，結合撤縣（市）設區等行政區劃調整，充分用好杭州正全力推進城市國際化，打造具有全球影響力的“互聯網+”創新創業中心、國際會議目的地城市、國際重要的旅游休閑中心、東方文化國際交流重要城市的戰略契機；充分用好杭州休閑經濟、健康經濟、會展經濟、美麗經濟等新經濟新業態正處于培育做強、外溢效應正積極增強的戰略機遇，加快全市域的經濟結構和素質大升級；充分用好臨安、桐廬、建德、淳安等縣市豐富、優質的生態、景觀、文化、小鎮、村落等資源，結合全市域規劃等權能的統一、財政收支與轉移的公平、城區品質改造的協力，以及錢塘江世界級旅游休閑帶、“美麗中國”杭州先行區等載體打造的協同，加快杭州全市域的城鄉品質和服務功能大提升。

寧波、溫州、金華-義烏三大都市區建設，亦需對外加強與各自周邊市縣的深度協商、合作，按照現代都市區的理念、思路，淡化本位主義、中心主義、“一畝三分地”思維，多些“有大局、算大帳、共大贏”的氣量和格局，加快取得實質性突破、實質性成效；對內加強行政區劃的適時調整，來有力實現都市區建設的中心城市綜合實力增強，與更多城鎮和居民共建共享都市區品質的互促共贏。

當然，由于城市發展階段、未來發展潛力或能級可提升空間有著差異性，寧波、溫州、金華-義烏三大都市區建設引領的行政區劃調整力度、模式、時序等，應有所不同，需科學研究、量身定制。

作者單位：浙江省發展規劃研究院