對杭州特色小鎮建設若干問題的思考

□尹曉敏

對杭州特色小鎮建設若干問題的思考

□尹曉敏

作為轉型發展的新引擎和改革創新的新載體，杭州特色小鎮建設因地制宜穩健推進并獲不俗成績。然而也須清醒地認識到，杭州特色小鎮建設依然在規劃布局理念、民間投資信心、特色產業投資、土地資源要素保障、考核評價機制創新等方面有必須直面的挑戰

作為創新發展的戰略選擇，杭州特色小鎮正以蓬勃之勢在全省乃至全國引領一輪產業轉型升級、城鄉統籌發展的新浪潮。2015年以來，杭州特色小鎮建設呈風起云涌之勢，共有19個小鎮入圍第一、第二批省級特色小鎮創建名單，在全省79個省級小鎮中占比近1/4，并創建了目前浙江特色小鎮3張公認的“金名片”（夢想、云棲、山南基金），成為了浙江特色小鎮創建工程眾望所歸的“第一方陣”。根據規劃，到2018年，杭州將創建省、市、區（縣、市）三級特色小鎮共100個。作為轉型發展的新引擎和改革創新的新載體，杭州特色小鎮建設因地制宜，根據“一基地四中心”的城市定位，找準切入點，踏準發力點，穩健推進并獲不俗成績。然而，在肯定成績、總結經驗的同時也須清醒地認識到，杭州特色小鎮建設依然存在著一些不容忽視的問題和必須直面的挑戰。

規劃布局理念尚需統籌提升

從杭州全市規劃層面看，特色小鎮建設尚未呈現全局性、系統性和“一盤棋”格局，在一定程度上還缺乏統籌謀劃宏觀布局的理念和視野。各縣市區的特色小鎮創建普遍存在習總書記曾指出的“一畝三分地”思維定式，以“十三五”期間杭州特色小鎮發展總體規劃為目標導向和共同指引，各美其美、心同力協、聯動發展的恢宏格局亟待成型。從小鎮建設微觀層面看，杭州部分特色小鎮對鎮區整體規劃建設的科學性缺乏深入研究和創造性構思，尤其對主導產業的精準定位、行業細分、特色彰顯、優勢放大、單點突破等小鎮建設關鍵問題的戰略意義認識不足，對如何培育基于自身資源稟賦的特色產業之產業基礎、產業優勢、產業升級內外驅動力把握不準。

應對之策：一是在杭州發展新藍圖中統籌布局全市特色小鎮。綜觀國內外的城市空間布局，中心城市點狀集聚、區域產業塊狀分布的格局，逐漸被帶狀、圈狀、網絡狀的空間結構所替代。為了高起點規劃、高質量推進小鎮建設工程，杭州應根據省市產業發展布局，盡快研究編制《“十三五”杭州特色小鎮發展規劃》，重點圍繞產業帶布局，結合各縣市區產業基礎、資源稟賦、配套條件，統籌謀劃杭州全市的小鎮“新版圖”。(1)統籌謀劃杭州沿江（錢塘江、富春江、新安江）產業帶特色小鎮。結合錢塘江金融港灣建設，布局玉皇山南基金小鎮、蕭山湘湖金融小鎮、富陽公望富春金融小鎮、桐廬健康金融小鎮、建德普惠金融小鎮等特色小鎮，重點結合區域實際發展特色金融產業，并以此為輻射端衍生布局具有優質產業基礎的旅游、創意等環境友好型特色小鎮。(2)統籌謀劃杭州沿廊創新帶特色小鎮。結合杭州城西科創大走廊產業集聚區（浙大科技城、未來科技城、青山湖科技城）建設，布局夢想小鎮、紫金眾創小鎮、富陽硅谷小鎮、臨安云制造小鎮、青山湖科技城云安小鎮等特色小鎮，聚合現有資源要素，加強與主城區的有效銜接和錢塘江南岸的協同呼應，以“兩城四區（市）”帶動杭州創新發展。(3)統籌謀劃杭州沿山（玉皇山、半山、西溪谷十八塢）創意帶特色小鎮。充分發揮杭州獨特的山水人文等資源優勢，結合創意產業功能區及平臺建設，布局文化創意類特色小鎮。(4)統籌謀劃杭州沿河高端商務帶特色小鎮。在杭州沿河高端商務帶（以大運河為中軸，輻射帶動江干、下城、拱墅、余杭等沿河區域），結合高端商務功能區及平臺建設，布局建設運河財富小鎮等特色小鎮。二是在小鎮發展新視域中優化提升規劃方案。作為創新策源地和高端要素富集地的特色小鎮，其創建規劃是典型的多層次規劃交融、多專業規劃統合的“多規合一”，是目標導向下各種元素尤其是特色元素高度關聯的落地性規劃。發展規劃決定小鎮的建設方向、目標和路徑，為此，杭州特色小鎮須盡快在發展新視域中優化提升規劃方案，以國際視野和戰略思維洞察產業發展動態、透視產業鏈全景圖，鎖定產業主攻方向，定位“高端產業”問鼎“產業高端”，理性扼制可能導致與其他小鎮同質化發展的任性沖動，堅持主航道上的“針尖戰略”（收窄戰略面、探尋價值高地，沖至最前端、進入“無人區”），摸準行業痛點、深耕細分市場、力避同質競爭，基于自身特色產業優勢因勢而謀、因勢而動、因勢而進，使小鎮逐步成長為引領區域產業發展的新高地，并以此打響特色產業品牌和小鎮區域品牌。

民間投資信心不強增長乏力

民間資本投資建設杭州特色小鎮的意愿不強、民資搶灘小鎮建設大戲未能上演。據相關統計資料顯示，目前杭州特色小鎮籌劃或建設的重點投資項目大部分仍由政府或國有投資公司主導，民營性質的龍頭企業、行業骨干企業投資參與的大項目明顯不足，小鎮建設投資力量的“強政府弱市場”、推進模式的“自上而下”等特征明顯。以2015全年、2016年上半年杭州部分省級特色小鎮的統計數據為例，余杭夢想小鎮完成的民間投資在小鎮固定資產總投資（不包括商品住宅和商業綜合體項目）中的占比分別為0%、11.0%，江干丁蘭智慧小鎮的民間投資占比分別為43.8%、29.7%，富陽硅谷小鎮的民間投資占比分別為37.4%、34.6%，臨安云制造小鎮的民間投資占比分別為60.1%、44.8%，西湖云棲小鎮的民間投資占比分別為16.1%、54.7%，上述所有指標值均低于2015年、2016年上半年全省固定資產投資中民間投資60.41%、55.6%的占比，部分小鎮的指標值甚至遠低于全省同期的均值線。

應對之策：民間投資是觀察和評價杭州特色小鎮建設內生動力與發展活力的一個重要參數指標。在2016年全國經濟數據釋放觸底反彈信號的大勢下，杭州多個特色小鎮民間投資增速卻持續回落，此現象須引起小鎮各方建設主體的高度關注。激活小鎮建設民間投資的破題之方應特別注意如下兩點：一是確保民間投資在起跑線上的公平。相關政府部門須沿著法治化、市場化的路徑，從問題源頭精準發力定向突破，推倒準入高墻，解除體制羈絆，真正落實特色小鎮建設中民間投資的公平待遇，如回報預期良好的小鎮優質PPP項目公私企業間的平等競爭權、消除小鎮建設中信貸融資市場的“所有制歧視”等，讓民間投資者充分體會到機會的均等和政策的善意。二是打通小鎮建設優惠政策落地的“最后一公里”。通過強化對政策法規落實情況的督查、對政府管理服務情況的督查、對市場環境建設情況的督查、對企業自身發展情況的督查，破除政策落實的“中梗阻”，充分彰顯《杭州市人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》的政策含金量，善用政策紅利讓參與小鎮建設的民企、民資切實增強獲得感。

特色產業投資不足能級不高

以在全市特色小鎮中占比達52.3%的杭州經信領域特色小鎮為例，2016年上半年18個杭州經信領域省級特色小鎮（含省級培育對象）完成特色產業投資占固定資產投資的比重為60.3%，比全省經信領域同期該指標均值低1.8個百分點。其中，特色產業投資占比超過60%的僅9個，6個首批杭州經信領域省級特色小鎮中僅余杭夢想、余杭藝尚兩個小鎮的特色產業投資占比超過60%，而作為行業標桿的某小鎮2015年、2016上半年的特色產業投資占比只有16.1%、48.19%，與《浙江省特色小鎮創建導則》提出的“特色產業投資占比不低于70%”的要求差距很大。此外，杭州特色小鎮建設還存在特色產業能級不高、創新不足等問題，表現在：以產業創新力、產業關聯度、產業效益等為表征的特色產業的能級不高，尤其是具有持續競爭力和支撐力的特色新興產業集群尚未形成；在傳統產業集群改造提升基礎上建設的特色小鎮，設計、研發、網絡營銷等價值鏈高端業態還未普遍覆蓋；小鎮建設中兩化深度融合、智能制造新模式的探索實踐以及向服務型制造轉型等均有待深化。

杭州特色小鎮須恪守“培育供給側小鎮經濟”的發展思路，在特色上做深文章、下實功夫，著眼于拉高特色產業的建設標桿，致力于補齊特色產業創新轉型的短板，力避非主導性產業的非理性延伸

應對之策：杭州特色小鎮須恪守“培育供給側小鎮經濟”的發展思路，在特色上做深文章、下實功夫，著眼于拉高特色產業的建設標桿，致力于補齊特色產業創新轉型的短板，深入謀劃、大力度主動出擊特色產業的招商引資，把立足于特色產業的精準招商作為特色小鎮跨越發展的著力點和突破口，力避非主導性產業的非理性延伸。具體而言，小鎮應注重對自身區位和環境優勢、產業特點、資源要素、所需項目等的細致梳理，明確主攻方向，著力開展小鎮特色產業的延鏈補鏈招商、新業態模式招商、新興增長點招商等主題招商，有的放矢、突出精準、務求實效。另外，由于優化雙創生態、實現業態創新已成為當下特色小鎮特色產業能級提升和結構優化的強大動力，杭州特色小鎮一方面須不遺余力地從主動對接與高校科研院所等的深度合作、全力拓寬融資渠道以構建多元化的投融資機制、著力引培振興特色產業的領頭羊企業、集聚一批科技型中小企業以形成開放多元的特色產業鏈集群等視角優化創業創新生態，構筑以產業創新為導向的小鎮產業生態位；另一方面亦須不拘一格地從降低新業態創業準入門檻，審慎出臺對新業態、混合業態領域的干預政策尤其是限制性政策，加強對小鎮新業態發展狀況的市場動態監測及投資調研評估，支持產業聯盟、行業協會、風險投資機構、天使投資人、科技服務機構等社會組織積極參與新業態創新發展等層面激勵和帶動特色產業的業態創新，以此撐起小鎮特色產業的創新骨架、釋放磁石引力、衍生圈層效應。

土地資源要素保障問題突出

據調查，杭州特色小鎮新增用地主要用于發展特色主導產業，需要投入相當規模的建設用地。但是目前各特色小鎮尤其是杭州主城區特色小鎮規劃區范圍內可開發的土地資源均相當匱乏、已逼近極值，且有不少屬于“限建區”地塊，這些地類與規劃用地類型不符，需要依法辦理規劃調整及農用地轉用審批手續。然而，通過“耕地占補平衡”“土地增減掛鉤”獲取的用地指標十分有限且到位速度緩慢，其間還必然涉及繁瑣的征地拆遷、安置補償等問題，由此直接影響小鎮建設的項目落地和推進效率。然而，與特色小鎮建設用地需求居高不下相并存的現象是：低效用地規模大，存量盤活力度小。由于土地權利關系復雜、激勵措施不足、部分土地歷史遺留問題多等原因，杭州相當部分特色小鎮通過盤活存量土地和利用低丘緩坡等方式復墾“騰地”、挖潛“盤地”的積極性不足，節約集約利用存量土地資源的水平不高，土地粗放利用現狀尚未根本轉變。此外，特色小鎮的建設還存在用地需求多樣化，相關政策待調整的問題。作為杭州經濟社會發展的“新據點”“新高地”，特色小鎮深耕、引領的新經濟業態正呈現加速發展的勢頭，新業態的成長以及由此帶來的土地利用方式的變動（如夢想小鎮的創意工作室、云棲小鎮的云計算中心、山南小鎮的基金總部基地分別脫胎于老糧倉、工業廠房、煙草倉庫）對傳統的城市規劃和土地利用政策提出較大挑戰。

應對之策：一是全力盤活低效用地。隨著杭州新增建設用地報批成本、難度的不斷加大和下達指標的逐年遞減，有限的增量指標一般只能全力保障重點項目和民生工程用地，特色小鎮范圍內的項目原則上須通過盤活存量房地資源解決。鑒于此，杭州特色小鎮應努力構建內涵挖潛、創新驅動的新型土地利用機制，全力盤活存量低效土地，積極創造增量價值，釋放呆滯的土地資源潛力。建議杭州特色小鎮對域內的低效用地進行再調查，全面掌握用地現狀與開發潛力，將可以盤活的低效用地增補至當地的再開發專項規劃，加強規劃對小鎮低效用地開發規模、布局、用途、時序的統領。各小鎮可根據實際采取協商收回、鼓勵流轉、協議置換等方式實施低效用地再開發，適當放寬對盤活政策的管控，如對于具備獨立分宗條件地塊的分割盤活、用地性質不變前提下的直接轉讓盤活等，同時鼓勵市場主體對低效用地采取多樣化的改造開發模式，以此有效挖掘和釋放小鎮的用地空間。二是創新土地利用方式。為突破特色小鎮新業態成長及其相關項目建設在城市規劃管控和土地利用過程中所面臨的制度性約束，避免存量土地再利用和項目審批推進中可能涉及到的“政策灰色地帶”，杭州市應與時俱進地創新土地利用方式，建議以《杭州市人民政府辦公廳關于規范創新型產業用地管理的實施意見（試行）》為基礎，修正和完善現行土地供給的相關政策法規，進一步規范創新型產業用地認定流程、準入評估、達產驗收等配套制度，賦予新興產業發展用地以“特權”，為新興業態找到傳統工業用地與商業用地之間的“第三條道路”，為杭州特色小鎮經濟轉型升級注入豐沛動力。

小鎮考核評價機制亟待創新

科學考核是特色小鎮健康發展的重要環節，目前杭州特色小鎮的創建考核在設定與運行中存在著一些矛盾和問題。一是特色小鎮考核內容統一性與小鎮發展特殊性之間的矛盾。杭州特色小鎮年度綜合考核的基礎性指標包括規劃空間、功能內涵、投資建設、扶持政策四大項，基本涵蓋了對小鎮建設進行綜合評價及比較的核心內容，這對于恪守寬進嚴定的創建機制、篩選各方公認的優秀小鎮、樹立引領發展的小鎮標桿十分必要。但是，高度共性化、“一把尺子量到底”的考核內容導致小鎮各方建設主體紛紛聚焦“量化指標”這一指揮棒，卻在不同程度上弱化了對“凸顯特色”這一小鎮建設關鍵問題的關注，虛化了對彰顯產業特色、凸顯生態特色、詮釋文化特色等關乎小鎮建設興衰成敗之領域的實質性投入。另外，用統一性的標準去評價特色各異的小鎮，得出的結論是否能客觀公正地呈現小鎮建設的現狀、理性測度小鎮發展的未來？例如，作為主打茶產業、以特色農業為標簽、歸屬于歷史經典產業類的西湖龍塢茶鎮，如何在人才集聚、投入強度、產出效益、創新成果等方面與夢想小鎮、山南小鎮等信息經濟類、金融類等小鎮同臺競技？二是特色小鎮考核指標設置“硬”有余而“軟”不足。相對于土地、廠房、設備等物資資本的硬投入而言，科技創新、人才引聚、員工培訓、政策（環境）優化等屬于不具備物質形態的軟投入是決定經濟增長質量的核心要素。特色小鎮作為助推杭州經濟轉型升級的全新發展平臺和新興聚落空間，軟投入理應成為小鎮建設重要的考核指標和評價維度，然而，目前杭州特色小鎮的評價考核辦法中軟投入指標明顯不足，不能全面客觀地反映小鎮建設軟投入的具體舉措和實際績效。以云棲小鎮為例，其發展模式不是依靠新增工業用地的投入，而是主要通過對原有工業園區（轉塘科技經濟園）實施騰籠換鳥，盤活存量廠房以招引輕資產的云計算大數據關聯企業集聚，與此同時，構建“創新牧場—產業黑土—科技藍天”的創新生態圈、打造富有活力的創業生態系統是小鎮各方建設主體共同指向的核心任務。如此一來，通過小鎮固定資產投資、建設用地使用、項目形象進度等硬投入指標已然無法真實有效地評估小鎮轉型升級、創新發展的成效。

應對之策：一是統一考核與分產業考核相結合。為克服統一考核的既存弊端，杭州特色小鎮建設評價可采取全市統一考核（分值占比70%為宜）和分產業考核（分值占比30%為宜）相結合的方式進行。統一考核可沿用已較成熟的現行方案，由杭州市發改委負責牽頭組織實施。分產業考核可將杭州現有特色小鎮按照其主導產業特點分別歸入信息經濟類、文化創意類、旅游類、金融類、時尚類、健康類、高端裝備制造類、歷史經典類等八大杭州核心產業類別中，再由分管各大產業的政府主管部門依據產業特點設置相應評價辦法并負責產業內各小鎮的考核評價工作。統一考核與分產業考核得分按照各自計分權重合成總評分，作為小鎮年度綜合考核的結果。二是增設軟投入指標強化創新驅動。在全球經濟體系正經歷重大重構、中國技術創新的“追趕窗口”正趨收斂的當下，杭州要想建設成為具有全球影響力的“互聯網+”創新創業中心，就必須緊緊抓住特色小鎮這一創新驅動戰略的新引擎、新載體，高度重視小鎮建設的軟投入，圍繞創新這一產業發展源動力，增設小鎮年度高素質創業者引進數、創新創業團隊入駐數、科技研發（工業設計）機構引入數、公共技術平臺年度實際服務項目數、小鎮創新投入資金量、創新創業孵化載體畢業企業數、小鎮企業受訓員工比及員工年均培訓時間等軟投入指標，以“軟投入”考核指標的積極引導產生有力助推特色小鎮高質量發展的“硬效益”。

作者為浙江樹人大學教授