美國“工業銹帶”復興之鑒

孫志燕+++施戍杰

過度強調經濟增長的轉型方式，對解決傳統工業城市所面臨的就業、財政等難題不具有顯著作用，反而會產生政策擠出效應

底特律曾是美國以汽車產業著稱的第四大城市。2008年全球金融危機之后，城市經濟再次陷入嚴重衰退，人口由1950年190萬峰值降至不到70萬人，地方政府也迫于財政危機在2013年宣布破產。為了推動底特律的轉型發展，美國各級政府采取了一系列政策措施，包括由聯邦、州、市三級政府、非政府組織、大學、企業、專業規劃機構等14家成員單位組成“底特律籌劃指導委員會”，制定底特律復興戰略規劃；啟動聯邦、州政府的財政救助計劃、城市公共安全改進計劃等。在這些措施的推動下，底特律的經濟社會發展狀況已有所改善。

對比來看，底特律的產業基礎、人口結構以及轉型過程中遇到的轉型滯后、人口流出、地方財政困難等瓶頸問題，與中國很多傳統工業城市的發展狀況非常相近。因此，深入了解底特律在轉型發展過程中所進行的一些實踐探索，總結其經驗與教訓，對推動中國相關地區轉型發展具有重要借鑒意義。

美國如何推動底特律轉型

底特律自20世紀50年代至今，共經歷了三次大的轉型。在底特律不同的轉型階段，由于發展背景和面臨的突出問題不盡相同，美國政府采取了不同的應對措施。

20世紀50-60年代，針對底特律因美國城市郊區化過程中主導產業外遷而導致的衰退，政府主導推動了“城市再造戰略”（Urban Regeneration Strategy），重點是對城市住房、社區、交通基礎設施進行大規模改造；20世紀70年代末，底特律的經濟受石油危機影響又一次衰退，政府提出了向服務業轉型的戰略，重點是投資興建底特律復興中心、大型體育設施、商務中心等旗艦工程，推動商業、文化、體育等產業的多元化發展。這兩階段的轉型舉措的確促進了底特律短期的經濟復蘇，但并未根本改變其長期衰退的趨勢。

2008年，美國為更加有效地推動底特律結構轉型，首次針對底特律未來的轉型發展制定了包含城市服務與環境、經濟增長、土地利用、與鄰近地區的融合發展等若干內容的綜合性戰略發展規劃，建立了包含財政、土地、規劃、環境、創新等多領域的綜合政策框架。與以往轉型相比，美國此次針對底特律的轉型，無論是在轉型戰略目標的設計、政策重點的選擇，還是轉型發展的思路和實施機制等方面都進行了重大改變。這實際上是在新的全球化、后工業化和新技術變革背景下，對傳統工業城市轉型的新探索。需重點關注以下三個方面的轉變：

1.底特律轉型的戰略目標由以“經濟增長”為核心調整為“無增長的更美好城市”（Better City without Growing）。該目標強調要將底特律建設成為更加安全，教育、醫療等城市服務質量更高，環境更健康的現代化城市。這一戰略目標的調整表明了美國對傳統工業城市轉型發展的新導向。

各級政府所采取的政策重點也進行了相應調整：由過去政策資源主要集中在改擴建機場及港口等基礎設施、建設新的產業園區等領域，調整為優先“生態投資”，并提出了城市“藍色基礎設施”（以“水”為核心，包括改進城市水質量、水循環利用等）和“綠色基礎設施”（主要包括改進空氣質量、城市綠道、自然景觀、城市森林等）改進計劃；政策工具的選擇上也由過去更多采用稅收優惠或補貼等形式吸引外來投資，轉變為將有限的財政資金優先用于改進城市公共服務體系。2013年聯邦政府啟動了3億美元的底特律救助計劃，其中超過一半是用于公共安全、社會保障、環境治理等領域。

2.底特律城市轉型發展思路由單純的“問題導向”向更加開放、一體化的系統性解決方案轉變。美國在此之前更注重短期問題的應對，如通過城市住房改造、開發房地產項目等措施減緩人口流出；投資興建商務區、文化體育產業園等，輔之以稅收優惠、財政補貼來吸引私人資本投資，以此推動新產業的發展，應對經濟增長停滯和失業率過高的壓力。

但多年的實踐表明，這些措施不僅對增強該地區內生經濟增長動力的作用十分有限，大量政府主導的投資和過度的財政補貼，在缺乏產業支撐的條件下，還導致地方財政的可持續能力逐步下降，地方債務不斷累積，這也是底特律出現財政危機直至破產的重要原因之一。

鑒于此，底特律調整了政策思路，更強調區域的開放和一體化的政策設計。如：開展與高新技術產業、智能制造等新興產業相適應的技能培訓，旨在提高本地居民異地就業、獲取更高就業收入的能力；為推動底特律汽車、鋼鐵等傳統產業的轉型升級，美國白宮成立了底特律聯邦工作組，組織實施了底特律全球化戰略，以硅谷全球企業峰會為平臺，推動底特律傳統企業與全球的新技術企業建立合作聯盟和智能共享（Brain-sharing），以解決底特律在傳統產業升級過程中的技術、人才、資本短缺問題，并充分利用了底特律在汽車制造、冶金等行業多年積累的優勢資產。這一戰略不僅有效破解了底特律汽車行業的瓶頸因素，也推動了美國制造業復興戰略和國家納米技術、人工智能技術等專項戰略規劃在地區層面的落實。

3.推動底特律轉型的組織形式由過去以“問題區域”為中心的縱向推進（自上而下或者自下而上的垂直方式），轉變為更加注重地區之間和不同領域（如經濟、社會、環境、規劃、土地利用等）的水平推進。這是美國推動傳統工業城市轉型政策落實機制上的新探索，主要包括：由聯邦政府和州政府共同推動底特律與同屬“鐵銹地帶”的周邊地區在轉型過程中的分工合作，以底特律大都市區為主體構建“產業共同體”（Industry Community）；由州政府推動底特律與不同行政區之間公共交通、水、能源、通訊等城市服務設施的互聯互通，降低城市服務供給成本和商務成本，促進整個地區公共服務體系效率的提升；由州政府建立“稅收共享基金”，促進不同地區之間的利益平衡；引入“整體政府”（Whole of the Government）的理念，由州政府建立信息、數據共享平臺，促進各地區在土地利用、就業、經濟發展、環境治理等政策、規劃的協調一致。

美國在此次推動底特律轉型過程中特別重視建立水平的協調機制，主要是基于以下兩方面原因：一是要通過加強地區之間的橫向協調，減少不必要的競爭和重復投資，實現資源整體利用效率的最大化；二是由于資源要素空間流動不斷增強，地區之間正在加劇分化，使得處在城市分工體系低端或者尚未進入該體系的地區面臨更大的發展危機，必須要通過地區之間水平的協調來打破地區分化加劇的循環累積機制。

對中國傳統工業城市轉型的啟示與建議

1.突破傳統理念，優化傳統工業城市轉型發展的目標導向，積極探索新的轉型發展路徑。以往我們更多認為“經濟增長下滑”是造成傳統工業城市衰退的主要原因，“人口減少”往往象征著一個地區蕭條或者發展狀況不佳，而“經濟增長”則是解決傳統工業城市就業、財政、人口流失等諸多難題的關鍵。在這些理念的影響下，中國幾乎所有的傳統工業城市轉型的目標和發展思路都以“經濟增長”為取向，發展規劃也都是以人口規模擴大、經濟增長為基本出發點，地區經濟的轉型多是以上項目、大規模基礎設施投資等為重點。

從國際經驗來看，過度強調經濟增長的轉型方式，對解決傳統工業城市所面臨的就業、財政等難題并不具有顯著作用，反而會產生政策擠出效應，還會進一步加劇地區之間在項目投資、吸引外部資源向本地區流入等方面的競爭。

因此，在推動這些傳統工業城市轉型的過程中，可借鑒美國經驗，逐步引導此類地區將轉型發展的目標更集中于如何改進城市公共服務質量和地區可持續發展上。

2.要立足區域經濟發展格局演變的基本態勢，進一步優化促進傳統工業城市轉型政策的優先順序。2008年之后，不僅是中國東北地區的傳統工業城市出現大范圍衰退，一些歐美城市也出現了同樣的情況。這實際上是在全球城市化快速發展和新的產業技術加速變革背景下，全球城市功能分化和結構體系分層所引發的一種城市非均衡增長的現象。因此，要從區域經濟演變的基本規律上客觀認識傳統工業城市衰退問題，并確定不同政策工具的優先順序，這樣更有利于提高相關區域政策的有效性。

從美國經驗來看，基本上是依照“穩定—改進—可持續—轉型—增長”順序來推進“鐵銹地帶”相關城市的轉型，這也是德國、日本和一些北歐國家促進工業城市轉型的主導政策方向。

對中國而言，應優先采用促進傳統工業城市“穩定”的政策。包括：優先保障該地區居民的醫療、教育、社保等方面的財政支出，建立地方財政救助機制，確保其履行基本公共服務的行政能力等；建立更適合傳統工業城市人口結構和社會需求的公共服務體系，改進生態環境質量，確保在經濟減速情況下城市的“宜居性”。這樣的政策安排有利于從整體上改善轉型地區的“發展生態”，營造更適宜于新興產業和創新活動發展的“生態”。

3.針對東北等老工業基地的轉型制定分類指導政策，以更加開放的發展思路加快推動不同類型地區 “專業化”集群式發展。東北等老工業基地是中國現階段轉型壓力相對較大的區域，但區域內部不同地區經濟衰退的原因、轉型面臨的突出問題各不相同。因此，在推動東北等地區轉型的過程中，要改變由中央制定總體政策、各地方再出配套政策的慣例。

在轉型政策制定之初，就要由各級政府共同參與，從國家區域發展總體戰略和城市功能體系建設的角度，對不同類型地區進行政策細化，通過強化區域轉型政策對不同類型地區的分類指導和地區之間的分工協調，促進各地區差異化發展，在分工合作中培育“專業化”優勢，并形成長期增長動力。如美國通過國家實驗室的布局、政府基金等政策工具和特定地區的綜合性戰略規劃，引導不同工業城市的發展向特定領域集中，如底特律以智能汽車和納米金屬材料為主，匹茲堡以工業機器人為主，代頓以航空、傳感器為主，哥倫布以智慧農業為主等。

4.要重視政策實施機制的建設，更有效地推動相關區域政策的落實。由于區域經濟體系更加開放，地區與地區之間的關系更加復雜，傳統工業城市的轉型受到諸多因素的制約，不確定性越來越大，需要全面系統化的區域政策體系和實施機制來支撐。

中國針對這一類型地區的轉型發展已初步建成了一個相對全面的政策框架。但由于實施機制不完善，導致一些政策在實施過程中效果并不十分理想，甚至偏離了預期的政策目標。因此，要將政策實施機制的建設，作為今后一段時期完善區域政策的重點工作來推進。

從國際經驗來看，主要包括：建立地區之間的橫向利益平衡機制，可首先在省域或大都市區范圍內實行；建立產業發展、基礎設施和公共服務設施布局、土地利用、生態環境等多領域、多層次、跨地區的綜合決策機制，提高國家、區域、地方對轉型目標與行動規劃的共識，降低實施過程中的協調成本；建立區域政策尤其是區域規劃和戰略的修正機制，及時有效地根據新的發展條件調整政策，盡可能避免因技術進步或其他不確定、不可預測因素造成區域政策的有效性下降。

（作者單位為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）