工商資本投資糧食生產的形勢研判及政策選擇

張尊帥　李少武

[摘要]保障國家糧食安全是關乎國家安全和社會穩定的重要任務。在糧食生產中，應建立財政投入主導下包括社會資金在內的多元化投入機制。作為新型農業經營主體之一，糧食種植并非工商資本的主營業務，家庭規模經營才是糧食生產的最佳方式。工商資本應充分發揮資本的生產要素優勢，在糧食全產業鏈中良種供應、社會化服務、加工銷售、品牌建設等方面提供支持，讓農民共享增值收益。這對于優化農業要素資源配置，提升農業發展新動能，推進農村一、二、三產業融合具有重要意義。

[關鍵詞]工商資本；糧食生產；形勢研判；政策選擇

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716224

1問題的提出

長期以來，確保國家18億畝耕地紅線，保障糧食的安全供給，是維護國家安全和社會穩定的戰略性任務。《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》指出：“應積極引導社會資本參與糧食生產能力建設，促進投資主體多元化。建立健全以公共財政為主體的多元化投入機制，落實相關財稅優惠政策，吸引社會資金投向糧食生產。”

實踐中，由于種糧的成本收益低下，工商資本在糧食生產環節的投資積極性小。農業部的典型調查顯示：“外來業主流轉耕地從事農業生產活動的，只有7% 以制種等方式與糧食生產相關，其他的無一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經濟作物，更有甚者打著休閑觀光農業的幌子肆意改變土地用途。”[ZW（]郭曉鳴中國糧食安全的遠憂與近慮[J].農村經濟，2013（2）.[ZW）]即使和糧食生產有關的企業，比重也是越來越小，而且越來越傾向于農資供給、糧食加工、流通等在糧食生產鏈中相對高利潤的環節。

通過解讀國家相關政策，筆者認為：糧食生產領域并非工商資本主營業務。2013年中央1號文件指出：“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。”但文件并未明確提出工商資本投資糧食種植。2015年，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯合下發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出：“各地要強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地非農化。”“對撂荒耕地、非糧化等行為，可以停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區、全國新增1000億斤糧食生產能力規范實施區違反產業規劃的，停止享受相關農業生產扶持政策。”我國《土地管理法》第19條規定：“我國將嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地。”可以看出，在對待工商資本非糧化問題上，國家政策導向只是對糧食安全保障核心區進行了特殊強調，不允許工商資本在上述區域內大面積租賃糧田后改變用途。對于非糧食安全保障區，工商資本要能夠保證參與農地經營，杜絕非農化。從二者的關系角度看，非農化一定是非糧化，但非糧化不一定是非農化。非農化是非糧化的必要而不充分條件。

新時期，為了更好地規范和引導工商資本參與糧食生產，首先，嚴禁工商資本規模化農地流轉后非農化行為，明確工商資本在糧食種植上的定位；其次，全面分析典型地區工商資本投資糧食生產的實踐，合理引導工商資本參與糧食產業鏈，充分發揮資本在糧食生產中的生產要素功能。

2工商資本投資糧食生產的相關文獻梳理

目前，學術界的爭論主要集中在兩個方面：一是工商資本投資種植業的范圍界定，糧食是否屬于工商資本投資的主營領域；二是工商資本種糧的運作機制，投資糧食生產環節能否盈利，是否能夠帶來農民增收。綜合近幾年工商資本投資糧食生產的相關文獻，大多數學者認為：工商資本種植糧食是不現實的，家庭規模經營才是糧食種植的主要方式（賀雪峰，2012；陳靖，2013；涂圣偉，2014；蔣永穆，2014；呂軍書、張鵬，2014；劉成玉、熊紅軍，2015；中國人民銀行達州市中心支行課題組，2017）。少數學者認為：工商資本通過延伸農業產業鏈、規模化經營實現規模經濟，促進農業增效、農民增收（楊立、郝晉珉，2014；張洪源、張利庠，2015；曲峻嶺、孔凡丕，2016；穆娜娜、孔祥智，2017）。綜上所述，學者們大多從理論視角對糧食種植的特征、成本收益率、資本逐利性等進行了分析。接下來，有必要對工商資本投資糧食生產進行實地考察并做出形勢判斷。

3工商資本投資糧食生產的現狀調查及形勢研判

本部分選取了工商資本投資糧食生產的幾個典型區域，包括了農業部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）在湖南省的調研；陳靖（2013）在安徽省的實地調查；筆者（2014）在四川省的調研；賀雪峰（2015）以華中為主區域的全國范圍調研。

31現狀調查

（1）陳靖在安徽省的實地調查。安徽黃村通過招商引資推動整村流轉形成大規模經營，外來資本下鄉并進入農業產業各個環節。資本主導下農地規模化經營更加注重資本、技術的投入，地租和工資也成為資本有機結構的重要部分。黃村的規模化農地流轉后選擇了成本—收益更高的行為：一是良種種植。部分工商資本經營的是改良后的小麥種子，收獲后作為良種出售而非主糧；二是轉向規模化種植經濟作物如蔬菜、苗木等。若資本單純種糧，除去地租、雇工工資、固定資產等投入外，年畝均收入僅為200～400元；三是轉向深加工和銷售渠道，拓展產業鏈獲益。一旦進入糧食深加工、流通、銷售環節，在轉嫁風險的同時提高增值收益。因此大資本更愿意進入農業產業鏈前、后端，將生產環節直接外包。

（2）農業部賀軍偉、王忠海、張錦林的調研。根據農業部賀軍偉、王忠海、張錦林（2013）的調研：“工商企業進入農業，主要瞄準了附加值較高的蔬菜、水果、花卉、苗木等經濟作物和生豬養殖、水產養殖等規模化、特色性的養殖業。在湖南省衡陽縣，前幾年搞糧食生產的工商企業有十來家，現在只剩兩家，一家是湖南安邦農業科技股份有限公司，一家是富農優質稻專業合作社。目前，兩家在全縣共流轉土地43000多畝。”[ZW（]賀軍偉，王忠海，張錦林邁進農門以后一三省工商資本進入農業領域的調研報告[J].農產品市場周刊，2013（21）.[ZW）]而在這僅有的糧食生產的企業中，其重心已經開始向糧食加工、流通以及農資經營等產前產后利潤率高的產業鏈環節轉移。

（3）賀雪峰覆蓋全國的調查。調研顯示：在適宜耕種的地方無土地拋荒，然而資本與農民爭田耕種的現象愈演愈烈。目前，工商資本流轉土地占全國流轉土地的1/10左右。工商資本加速進入與土地要素密切相關的種養環節。結果顯示：工商資本規模化農地流轉后非糧化比例很高，資本下鄉種田很難成功。工商資本種糧，需要支付地租、固定資本、市場價格下的勞動力工資等，難有利潤空間。華中某地推動土地流轉搞土地產權交易所，但是幾乎沒有流轉土地用于種糧。這在一定程度上會擾亂工業化、城鎮化進程。

（4）筆者在四川省的實地調查。四川省工商資本在糧食種植上具有以下特點：一是以銷售為目的的綠色有機糧食種植。由于普通的糧食作物種植幾乎沒有收益，所以工商資本投資糧食種植，也是以高附加值的有機綠色糧食為主。比如，四川省航粒香米業有限公司以有機稻米的生產、加工為主，種植有機大米11000畝；二是以有機農產品生產原料為目的的有機糧食種植。西充縣金科種養殖有限公司是大型的高科技種養殖企業，主要以牛奶、豬、葵花雞、蓮花茶等為特色。該公司有機大豆、有機玉米等僅是公司產業鏈的前端，屬于原料供給環節；三是在生產耕作期間以糧食套種為輔。比如四川綺香紗絲業有限責任公司是一家絲綢企業。不過在桑樹種植以及蠶桑生產期間，該企業兼有2000畝大豆套種。總體來看，四川省工商資本在種糧上積極性較低，種糧也是以高附加值的綠色有機糧食種植為主。

32形勢研判

（1）工商資本下鄉種糧的成本—效益分析：規模化糧食生產并非有效。規模化農地流轉能夠培育一批糧食生產主體。城市工商資本機會成本較高，投資于糧食生產仍服從收益分配的微笑曲線。因此直接投資糧食生產是不經濟的選擇。

規模化種糧效果不佳的原因如下。

一是農地租金高。理性資本下鄉，必須形成規模經濟，才有可能形成線性利潤積累。實踐中，工商資本租賃連片耕地種糧，必須以連片耕地中最不愿意土地流轉的農戶租金為基準，這無形中提高了租金的標準。因此，相比農戶間自發土地流轉的租金，工商資本租賃農地的租金要更高。據不完全統計，有的地區農地租金高達每畝每年1000元，這使得工商資本的利潤空間被大大壓縮；二是固定資產和勞動力投入高。資本下鄉進行規模經營，技術和勞動力等要素投入增加。機械化程度提高帶來了固定資本投入的增加，雇工投入意味著更高的市場價格下的勞動力成本。在資本主導下的雇工模式中，與家庭經營方式相比，田間管理細碎、無法計量、監督成本高。

糧食種植上，國家對糧食實行最低保護價收購，因此糧食作物一般不存在與市場對接的問題，糧食種植收益穩定。因此，規模化糧食經營也難突破產業分工體系和收益分配格局，只能通過規模化線性累積而獲得微薄利潤，這是工商資本投資糧食生產環節的結構性缺陷。

（2）工商資本種糧的機會成本高。從農產品供給角度看，主要分為種植業與養殖業。種植業中主要包含糧食和經濟作物。工商資本種植經濟作物，是一個高風險高收益的選擇。“從工商資本種糧的機會成本看，種植經濟作物，可能收益高，也可能嚴重虧損。若總體上糧食供給充足，當種植經濟作物收益較大而風險較小時，糧田轉而種植經濟作物就是理性選擇。”[ZW（]賀雪峰澄清土地流轉與農業經營主體的幾個認識誤區[J].探索與爭鳴，2014（2）.[ZW）]此外，工商資本種糧面臨著多重風險。一旦發生旱澇災害、農資漲價，其盈利空間會被進一步壓縮。

（3）初現強勢資本與弱勢農戶間新型二元結構。馬九杰（2013）指出：“當存在資本、土地、勞動三個要素分配不公平，或在交易、配置過程中不同要素主導權不一樣時，擁有資本所有權的主體往往擁有主導權，從而在農業價值分配中對農戶不利。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉”需要政策引導與準入監管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]因此，農戶的談判話語權被大大弱化。從長遠看，若工商資本大規模進入糧食種植，則會使農民加大資本依賴性，影響農業自我積累和自我發展能力，不利于農業深層問題解決。

（4）糧食補貼政策的低效化。以承包地面積平均發放補貼的普惠制方式是糧食直補的主要方式，補貼的只是土地承包者而非實際生產者，因此僅能達到惠農民而非強糧食的政策目標。實踐中，多地土地撂荒后農民繼續享受種糧補貼，政策效能大大弱化。在分級承包的背景下，糧食補貼由農戶獲得，扶持大戶政策被規模化主體獲得，真正種糧者沒有獲得扶持。

4新時期進一步推進工商資本投資糧食生產的思考

新時期進一步推進工商資本投資糧食生產，應從以下幾個方面進一步思考。

41適合企業化經營的糧食范圍界定

適合企業化經營的種養業是指產業鏈相對較長、產業化程度較高，能延伸農業產業鏈、拓展農業多功能性、提升農產品價值鏈的領域。在糧食范疇內，玉米、大豆等相對于小麥和水稻，產業鏈相對較長更適合企業規模化、產業化運作，可以進行精細加工和深加工。在種養業中，應結合區位優勢以及資源稟賦特征，優先鼓勵企業進入玉米、大豆等產業鏈價值長、附加值高的糧食領域，而非進入小麥、稻米這種價值鏈短、不適合企業化經營領域。

42家庭規模經營是糧食生產最佳方式

馬九杰（2013）指出：“作為農業要素的所有者和配置主體，家庭擁有剩余索取權，將會克服農業企業管理對生產員工的監督困境。”[ZW（]馬九杰“資本下鄉”需要政策引導與準入監管[J].中國黨政干部論壇，2013（3）.[ZW）]對于不適合企業化經營的小麥、水稻等，更適合以家庭農場等家庭經營為主。在農地分級承包的背景下，工商資本等流轉大戶規模化農地流轉后并非自己種植。對于分級承包后，以家庭經營形式種糧面積10～15倍、約100畝的，應給予重點扶持。

43鼓勵將種糧低端環節外包，充分發揮工商資本生產要素優勢

2015年中央1號文件指出：“鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務。” 因此，應鼓勵工商資本投資糧食生產中的適宜產業化、規模化與集約化的領域：一是良種服務。比如改良后的小麥種子，并非糧食市場中流通的主糧，而是附加值較高的良種；二是糧食全產業鏈。

糧食價值鏈可以通過延伸來實現增值：“一是縱向擴展。工商資本一方面要注重糧食全產業鏈縱向擴展，實現生產、加工、銷售一體化經營；二是節點裂變。從糧食產業鏈加工、銷售等中下游環節入手，在每個節點不斷裂變出新的橫向子環節，使農產品附加值產生倍增效應。”[ZW（]張尊帥工商資本投資農業的風險及其防范[J].現代經濟探討，2013（8）.[ZW）]因此，應延伸糧食生產產業價值鏈，讓農民平等分享增值收益；三是社會化服務。在農產品商品化進程中，鼓勵工商企業在糧食生產基地設立如烘干、配送、倉儲、物流等生產配套設施，提供全程服務。

44提高糧食補貼瞄準度，注重分級承包后思路轉變

2014年11月，國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出：“加大糧食生產支持力度，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生產規模經營主體傾斜。”在農地分級承包的大背景下，應實行“有種有補，無種無補”“誰種糧誰受益”的基本原則。在農地種糧的農戶享受補貼，而非由土地承包者獲得。在補貼標準上，將按主要糧食作物的實際種植面積進行補貼。

45相關保障措施

建立風險保障基金。應建立和完善工商資本租賃農地租金預付制度。通過政府補貼、流入方繳納等形式，建立土地流轉風險保障金制度。對超過一定面積的糧食規模經營主體，制定專門的農業保險補貼政策，以降低規模化經營風險。

完善農業保險制度。在完善農業政策性保險的前提下，應積極探索商業保險投資糧食生產，實現我國農業保險的轉型升級。商業保險參與投資農產品，在風險管理、理賠模式、保險管理等多方面具備優勢，且其投保時間不受政府核算保險補貼時間的限制，自主性更強，選擇面更大，是農業政策性保險的有益補充。

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