論投入預算和產出預算的關系

袁媛

摘要：從政府所著重審查的方面，我們可以將預算劃分為投入預算和產出預算。前者主要強調資金使用的合規性，而后者主要強調資金使用的績效。本文將論述投入預算和產出預算的產生背景和歷程，以及兩者關系，并結合各國和我國現狀對其進行簡要分析。

關鍵詞：投入預算；產出預算；關系

一、投入預算

投入預算，指對預算的投入進行規劃，主要針對資金投入的部門、具體使用項目進行數量上的規劃。因此，政府審批重點主要在資金使用的合規程度。

早期投入預算由于預算編制技術并不成熟，但滿足結構單一的初期政府的需求，因此在各國中流行。20世紀以前，各國主要采取總量投入預算模式，即只規定預算資金的數量而不規定用途，導致政府無法對各個部門進行行政管理和對社會資源進行合理分配。于是多數國家改用“分項預算”，既規定資金數量也核查資金的用途，從而促進政府對支出的控制，以及對資金使用的執行力度和合規性的監控。

從優勢來看，投入預算模式是根據上年的支出狀況，對本年預算支出分部門分項目進行劃分，不需要考慮支出實施績效，因此不要求較高編制技術，節省成本，操作簡單。政府在進行支出劃分時，可以將支出控制在一定范圍內，并根據劃分的項目進行有效的監管。從劣勢來看，首先，項目間資金不流通，資金使用效率下降。由于在預算執行中各個項目之間的資金轉移通常受到嚴格的管制，因此有的部門資金供應不足，有的部門資金剩余，不利于資金的有效配置和公共服務的提供。其次，機構人員缺乏激勵，政府辦事效率下降。由于政府沒有將資金的使用和所帶來的績效進行關聯，因此部門人員只追求更多的財政撥款，忽略了辦事效率。最后，社會需求無法有效滿足，地方公共服務提供缺失。當政府參考上一年度支出進行劃分，且資金在部門間不能流動時，意味著有的地方政府本年將缺少資金進行基礎建設，而有的部門則有多余的錢，這將影響地方公共服務的有效提供，社會需求得不到滿足。

目前大多數國家仍然在使用投入預算，我國的國家預算發展較晚，目前仍處于不成熟階段，因此也在使用投入預算。但是對于發達國家，投入預算遠遠無法滿足政府履行職能的需求。例如新西蘭、英國等國家開始引入績效預算，現代表現形式為產出預算。

二、產出預算

產出預算，相比投入預算，主要體現為政府把合規性列為次要指標，首要指標是政府部門的產出效率，且各部門可在撥款的限額內對項目進行自由分配。

隨著社會發展政府職能不斷擴大，各國公共管理重心從以合規性為導向向績效轉移，開始重視政府活動的效率，因此各國對預算編制要求提高。同時一些已經進入預算發展成熟期的國家，對預算資金的管理技術已達到較高水平，對績效評價標準的設計也趨于合理，因此預算編制技術成熟，與產出預算的編制相符合。雖然大多數國家仍然使用投入預算，但在新西蘭等國家的率先行動下，績效的管理理念得到傳播和發展，許多國家在編制預算時會引用一些績效的理念來促進預算的合理性。

從優點來看，在產出預算中，管理者放松預算資金的使用用途，主要由部門內部分配。把部門工作的績效作為首要標準，在該標準下部門每個人能更清晰地自我定位，并有效的根據績效標準來自己調節，提高資金靈活性和使用效率。但是，產出預算對一些難以量化的事物的評估，以及效果標準的制定等，都對技術有較高的要求。并且在收集績效結果中信息的收集、分析等工作都意味著耗時長、成本高。

因此，目前使用產出預算的國家主要是英國、新西蘭等少數國家，其中新西蘭完全拋去投入預算，進行了徹底的預算改革而采用產出預算。還有以美國等國家，將兩者相結合。而在大多數國家中，目前主要以產出預算為目標，做好投入預算的改進和過渡工作。

三、投入預算與產出預算的關系討論

（一）投入預算是產出預算的基礎

投入預算主要側重資金合規性，操作簡單，適合勇于預算的初期摸索階段。隨著政府核心思想從合規性向績效轉變，部門機關逐步實現向投入預算的轉變。投入預算為政府積累經驗，奠定了技術基礎。相對而言，產出預算編制要求高，無論是制定績效評價體系的，還是確定標準值，都需要政府有長期的判定經驗。因此從投入預算起步，逐步積累經驗和提高技術水平，可為產出預算打好理論與技術基礎。

（二）產出預算是投入預算的演變方向

一方面，凱恩斯主義理論視角下，政府介入市場經濟，規模不斷擴張，相應的績效預算需求也逐年增加。而資金的有限性要求政府必須提升績效達到系統優化。另一方面，產出預算存在“潛在利益”，因為產出預算制約下部門只有提升當年績效水平，才能繼續獲得上級政府的撥款資助。這督促了預算部門和單位為獲得潛在利益而自覺貫徹績效預算制度，可適當避免政府主體運用預算資金牟取本位利益的投機行為的出現。

四、總結和啟示

注重績效是預算發展的主要方向，雖然執行難度高，但從管理思想上改變了政府在監督工作時的側重點。目前就我國情況而言，在各種財政機會主義行為和財政腐敗行為盛行的現實背景下，相對于績效目標而言，追求合規性控制這一目標更具有緊迫性和現實意義。實踐證明，在違規行為盛行的環境中，追求績效目標是非常艱難的。但是，投入預算是我們發展的方向和目標，只是時機未成熟。