考察地方政府的法治方式

摘 要 法治方式是法律概念、原則、規(guī)定、技術(shù)乃至于法治思維在行為領(lǐng)域的表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)以法律來解決各種社會(huì)問題，是法治得以落實(shí)的關(guān)鍵所在。文章考察地方政府的法治方式，是以已公布的八份法治地方建設(shè)綱要為中心。地方政府的法治方式包括法治建設(shè)的黨委領(lǐng)導(dǎo)、法制宣傳、法治目標(biāo)責(zé)任的考核、法治指數(shù)的評(píng)估、法治示范（先進(jìn)）單位創(chuàng)建、政府公共服務(wù)的法治化等。并且，這些法治方式在地方政府推進(jìn)法治建設(shè)方面都發(fā)揮著積極作用。

關(guān)鍵詞 地方政府 法治方式 法治地方 建設(shè)綱要

作者簡(jiǎn)介：向立，重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部，講師，博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.209

一、引言

十五大報(bào)告有“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的政治，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，依法治國(guó)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的主張，“依法治國(guó)”自此唱響中國(guó)。全國(guó)各省、市、自治區(qū)隨后紛紛提出“依法治省（市、區(qū)）”的口號(hào)、決議，在省（市、區(qū)）委成立依法治省（市、區(qū)）辦，有地方依法治省（市、區(qū)）辦定期制作依法治省（市、區(qū)）工作簡(jiǎn)報(bào)；也有多個(gè)地方出臺(tái)了依法治省（市、區(qū)）的五年規(guī)劃；也有江蘇 、浙江 、湖北 、山西 、廣東 、湖南 、安徽 、天津 等八省（市）先后出臺(tái)了法治地方建設(shè)綱要，作為依法治省（市）的綱領(lǐng)性文件。這是“依法治國(guó)”提出以來的地方法治建設(shè)邏輯。 但這一邏輯在十八大報(bào)告公布后有了進(jìn)一步的發(fā)展。

十八大報(bào)告有“全面推進(jìn)依法治國(guó)……提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”的主張。是繼十五大報(bào)告之后，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于“法治”的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。這里有一個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注，即在此報(bào)告公布后，福建、山東、內(nèi)蒙古、云南、青海、貴州等省（區(qū)）在已提出“依法治省（區(qū)）”五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，紛紛調(diào)研起草法治地方的建設(shè)綱要；而吉林、四川、廣西等省（區(qū)）也主張?jiān)谝婪ㄖ问。▍^(qū)）的框架內(nèi)深化法治地方建設(shè)，也在調(diào)研準(zhǔn)備法治地方建設(shè)綱要；依法治省（市、區(qū)）的邏輯似乎正從五年規(guī)劃向法治地方建設(shè)綱要發(fā)展。即地方法治建設(shè)有以下幾個(gè)層面：依法治省（市、區(qū)）口號(hào)的提出，地方人大通過依法治省（市、區(qū)）決議，地方人大制定依法治省（市、區(qū)）規(guī)劃，地方省（市）委制定法治地方建設(shè)綱要。此外，亦有一個(gè)問題值得探討，即十八大報(bào)告中的法治方式為何？

站在國(guó)家法治建設(shè)的立場(chǎng)提出“法治方式”的主張，既有全國(guó)層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及“依法治國(guó)”層面對(duì)地方“依法治省（市、區(qū)）”經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更有理論上的創(chuàng)新。因而，探尋“法治方式”為何，就須從此三方面入手。就地方經(jīng)驗(yàn)而言，依法治省（市、區(qū)）五年規(guī)劃固然是重要組成部分，但與法治地方建設(shè)綱要相比則并非“先進(jìn)”，故而本文立基于已公布的地方法治建設(shè)綱要尋求地方政府的法治方式。

二、法治方式的界定

（一）法治方式的概念

有學(xué)者認(rèn)為，法治方式是“全民行為方式的要求，但主要指稱權(quán)力運(yùn)行的方式，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的行為方式” 。這一概念是從法治的針對(duì)對(duì)象出發(fā)的，因?yàn)榉ㄖ蔚年P(guān)鍵是政府也被法律所統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)權(quán)力不得濫用。另有學(xué)者認(rèn)為，法治方式在行政領(lǐng)域是指“行政管理主體在法治理念以及法治精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，運(yùn)用法律創(chuàng)設(shè)的制度、機(jī)制和程序推進(jìn)改革發(fā)展，處理各種社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的措施、方式和方法” 。這是從法律運(yùn)行角度所作的界定，與另一學(xué)者對(duì)“法律手段”的界定相似。該學(xué)者認(rèn)為，“法律手段”是指“執(zhí)政者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題、解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方式、方法”，廣義上應(yīng)包括立法、執(zhí)法、司法和法律所創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序的運(yùn)用，有時(shí)相對(duì)于“經(jīng)濟(jì)手段”和“行政手段”而言，有時(shí)相對(duì)于“人治手段”而言。 還有學(xué)者總結(jié)認(rèn)為，法治方式有三種含義：一是根據(jù)法律規(guī)定處理具體問題，不是具體問題具體分析；二是強(qiáng)調(diào)法治方式的獨(dú)立性與自主性，即在通常情況下根據(jù)法律規(guī)定處理問題，不受道德、習(xí)慣、宗教、政治等因素的影響；三是強(qiáng)調(diào)法治方式的關(guān)鍵是法律方法的運(yùn)用，即便出現(xiàn)需要變通實(shí)施法律的情況，也講究運(yùn)用法律解釋方式，根據(jù)社會(huì)情勢(shì)予以權(quán)衡。 應(yīng)當(dāng)講，這法治方式是通過術(shù)語界定與規(guī)則指明，使現(xiàn)實(shí)生活中的眾多問題法律化，即將之設(shè)定為“簡(jiǎn)單問題”，并將答案化約為“是與否”、“合法與非法”，進(jìn)而根據(jù)法律規(guī)定處理。 換言之，這是社會(huì)問題法律化，法律問題司法化。

總之，法治方式是法律概念、原則、規(guī)定、技術(shù)乃至于法治思維在行為領(lǐng)域的表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)以法律來解決各種社會(huì)問題，是法治得以落實(shí)的關(guān)鍵所在。上至權(quán)力糾紛，下及權(quán)利保護(hù)，莫不強(qiáng)調(diào)以法治方式解決。

（二）法治方式的特征

法治方式這一概念，實(shí)際上可通過以下幾個(gè)方面的特征來把握。

第一，法治方式具有保守性。因?yàn)榉ㄖ畏绞剿\(yùn)用的法律乃是過去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，它相信過去經(jīng)驗(yàn)不一定最好但最牢靠。當(dāng)然，這里并非否定法治方式的創(chuàng)新性，因?yàn)閷?duì)法治方式而言，以過去的經(jīng)驗(yàn)處理未知的眼前和未來的事情，將會(huì)面臨無數(shù)的挑戰(zhàn)，在迎接挑戰(zhàn)的過程中，法治方式是在不斷的以創(chuàng)新的思維和方式在行動(dòng)，只是這種創(chuàng)新僅限于法律體系或法律的文字性規(guī)定。即法治方式并不排斥法律的變通。這里強(qiáng)調(diào)法治方式具有保守性，是從整體上觀察得出的結(jié)論，意在說明它對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的依賴。

第二，法治方式具有程序性。因?yàn)榉ㄖ畏绞绞亲裱伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定的程序、步驟和方法在處理各種問題，因而不得超越或者違反程序的規(guī)定。程序是法治方式的核心。通常情況下，在案件被裁決后，當(dāng)人們認(rèn)為案件結(jié)論公正時(shí)，會(huì)推論認(rèn)為該程序是正義的；而當(dāng)人們認(rèn)為案件結(jié)論不公正時(shí)，就會(huì)推論認(rèn)為該程序是不正義的，是存在問題的。

第三，法治方式具有邏輯性。因?yàn)檫壿嬕?guī)則是法治思維的基礎(chǔ)，因而亦是作為法治思維表現(xiàn)形式的法治方式的基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，“法律思維固有特性還在于嚴(yán)謹(jǐn)性，這是法律思維的最重要特征。” 對(duì)法治而言，邏輯乃是法治的技術(shù)性因素之一（法治的技術(shù)因素還有解釋規(guī)則與修辭規(guī)則等），它使得法律具有嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)和縝密的思維，進(jìn)而使得法律文本和法治過程具有可解釋性和可辯論性，因而使法治具有了權(quán)威。

第四，法治方式具有修辭辯論性。因?yàn)榉ㄖ畏绞讲⒎侵皇怯梢?guī)則和程序來表征，它通過邏輯、解釋而賦予法治主體修辭辯論的特質(zhì)，即通過修辭辯論使得法律所要承載的正義得以在具體的案件中實(shí)現(xiàn)。這是法治所謂理性的根本所在。應(yīng)當(dāng)講，法治方式的修辭辯論性，決定了法治能夠由形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義發(fā)展的可能性，即刻板的法律在適用到具體案件時(shí)，當(dāng)事人能夠通過法律修辭辨明案件的法律事實(shí)、法律條文的精確含義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人所追求的法律正義。

第五，法治方式具有整體性與融貫性。這是指法治方式既有形式合法性又有實(shí)質(zhì)合法性。這意味著在堅(jiān)持根據(jù)法律處理問題之時(shí)，需融貫吸收道德、正義等多重因素，在歷史時(shí)空中把握法律問題。事實(shí)上，法治方式強(qiáng)調(diào)整體性與融貫性，是在最大限度的追求實(shí)質(zhì)合法性，強(qiáng)調(diào)法律思考的關(guān)鍵是思考，并非完全根據(jù)法律的推理，不是機(jī)械適用法律，而是在法律框架中靈活應(yīng)用法律。

三、法治地方建設(shè)綱要中的法治方式

探尋地方政府的法治方式，必須清楚它存在于哪些地方。事實(shí)上，地方政府推進(jìn)法治建設(shè)的法治方式一般體現(xiàn)在法治地方建設(shè)綱要關(guān)于自身如何實(shí)施的規(guī)范以及其他實(shí)施綱要的舉措中，即一是各綱要如何在綱要中設(shè)置保障其實(shí)施的組織及其運(yùn)作方式，二是各地方政府在日常工作中如何將綱要中的法治任務(wù)落實(shí)下來。這是法治的一大關(guān)鍵所在，因?yàn)榉ㄖ我馕吨环N生活（工作）方式，它并非是一種停留在紙面上的邏輯或花團(tuán)錦簇的美好圖景，而確是一種以法律來確保相互之間權(quán)利義務(wù)落實(shí)且公平正義的日常與非常模式，固然期待好人之治，但底線卻在防止“暴君”之治——即權(quán)力濫用，以法律規(guī)范的方式在養(yǎng)成賢良治理的必然。因而，法治意味著它必然要運(yùn)行，即法治思維內(nèi)在的規(guī)定有法治方式的存在，或者說有法治方式存在的法治思維才貨真價(jià)實(shí)。

（一）綱要規(guī)定措施推動(dòng)法治地方建設(shè)

在已出臺(tái)的八份法治地方建設(shè)綱要中，均有涉及如何保障綱要實(shí)施的規(guī)定。其措施如下：

1.八份綱要均有關(guān)于法制宣傳教育的安排，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年等群體的法制宣傳教育工作，在創(chuàng)新宣傳方式中強(qiáng)化普法實(shí)效。也有浙江、湖北、廣東、湖南、安徽強(qiáng)調(diào)對(duì)法學(xué)研究的重視，以法學(xué)教研培養(yǎng)法治人才，促進(jìn)系統(tǒng)性、先導(dǎo)性、實(shí)踐性的法治理論體系之形成，指導(dǎo)法治地方建設(shè)。也有浙江、湖北在綱要中強(qiáng)調(diào)將法制教育與思想道德建設(shè)結(jié)合起來。更有江蘇將法制宣傳工作實(shí)行目標(biāo)管理，以明確之責(zé)任推進(jìn)。

2.八份綱要均有加強(qiáng)法治地方建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)一級(jí)選項(xiàng)，將之置于綱要之末，以為綱要實(shí)施之保障，落實(shí)法治思維。具體措施包括：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大依法監(jiān)督、政府組織實(shí)施；二是強(qiáng)調(diào)建立職責(zé)分工制，即轄區(qū)內(nèi)分級(jí)部署、分工實(shí)施的工作責(zé)任制；三是湖南、廣東、天津強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)，湖南將提高隊(duì)伍素質(zhì)作為推進(jìn)其法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障；四是浙江、山西要求營(yíng)造良好的法治環(huán)境，浙江強(qiáng)調(diào)要最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界、人民群眾投身其法治建設(shè)的積極性、主動(dòng)性及創(chuàng)造性；五是安徽強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法治輿論宣傳；六是廣東強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“依法治省督促檢查”，將法治廣東建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系落實(shí)到工作績(jī)效考核之中。

3.浙江綱要特別規(guī)定“省委建設(shè)‘法治浙江領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室要進(jìn)一步深化細(xì)化‘法治浙江建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，適時(shí)研究制定有關(guān)政策舉措”，這為法治浙江工作向縱深發(fā)展提供了法律文件上的依據(jù)。

（二）綱要外措施推動(dòng)法治地方建設(shè)

此外，各地方政府為推進(jìn)法治地方建設(shè)另有其他措施，在地方立法中解決本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次體制問題，在地方行政中推進(jìn)法治政府工作，在司法中強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)司法公信力，在基層推動(dòng)公民權(quán)益依法保障計(jì)劃（浙江）、在村中設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（浙江）、推行法治惠民工程（廣東）、在本行政區(qū)域內(nèi)按法治框架解決基層矛盾工作（廣東）等。但這些舉措皆僅由政府推動(dòng)而全靠政府及其工作人員之主觀與客觀努力，實(shí)際上無法保障法治在地方的必然落實(shí)。換言之，這些舉措如果不配套其它措施，無法確保地方政府有足夠的動(dòng)力在實(shí)踐中貫徹實(shí)施。因而，以下的綱要外措施則在法治地方建設(shè)中有著特別的配套作用：

1.法治湖南建設(shè)綱要在其省人大常委會(huì)通過《關(guān)于推進(jìn)法治湖南建設(shè)的決議》時(shí)，獲得了現(xiàn)行法律框架內(nèi)的合法性，這是法治地方建設(shè)的關(guān)鍵性一步，因?yàn)樗纱硕⒎鞘屈h內(nèi)文件，成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的湖南全省的法規(guī)性文件，踐行著黨領(lǐng)導(dǎo)政府依法執(zhí)政原則。即湖南綱要依法而生。

2.廣東則將依法治省、市工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)在省、市人大常委會(huì)，委托省、市人大常委會(huì)黨組代管，領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制直接由省、市委作出的《決定》來確定。這一方式與現(xiàn)行憲法的權(quán)力體制吻合，故而有學(xué)者將之界定為“人大模式”。 這表明，廣東在地方法治建設(shè)方面亦非常重視合法性問題，踐行著“法治”的精義。

3.浙江探索民主的多種形式，在臺(tái)州、紹興等市縣試點(diǎn)地方黨代會(huì)常任制，理順代表大會(huì)、全委會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主；在余姚、義烏、紹興等地試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”、“公推競(jìng)選”； 在寧波試點(diǎn)社區(qū)居委會(huì)直接選舉；在溫嶺試點(diǎn)以“民主懇談”為核心的基層民主。 這是在實(shí)踐中培育民主精神。

4.浙江推出“浙江法治在線考試系統(tǒng)”，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)進(jìn)行上崗、在崗考核。這是信息化時(shí)代的新舉措，將在線考試系統(tǒng)這一軟件作為法律知識(shí)考核的考官，既是無紙化辦公的需要，又能在客觀上保證考核的公正性，進(jìn)而確保考核對(duì)象法律知識(shí)得以確實(shí)掌握。

5.湖南省政協(xié)在2012年力推《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境建設(shè)的建議》為二號(hào)提案，該省省委書記、省人大常委會(huì)主任周強(qiáng)提請(qǐng)省委研究室、省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦認(rèn)真研究采納。湖南將推行法制環(huán)境指標(biāo)體系，這將對(duì)其法治湖南建設(shè)有重大推動(dòng)作用，因?yàn)橹笜?biāo)涉及政績(jī)，將對(duì)國(guó)家工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生重大的行為指引作用。

6.湖北出臺(tái)《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，浙江溫州印發(fā)《溫州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）及2010年度考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，江蘇下發(fā)《江蘇省法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》，在法治政府建設(shè)方面以指標(biāo)體系推動(dòng)法治地方建設(shè)。

7.浙江余杭在2006年與浙江大學(xué)光華法學(xué)院簽訂法治余杭量化評(píng)估體系課題協(xié)議，課題組學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立運(yùn)作，每年定期發(fā)布余杭法治指數(shù)，以此促進(jìn)政府在社會(huì)管理工作中有明確的針對(duì)性、目的性，從而預(yù)防行政行為產(chǎn)生偏差，也以此激勵(lì)政府部門推動(dòng)法治建設(shè)。與此同時(shí)， 2012年浙江大學(xué)受浙江高院委托，以浙江湖州市吳興法院為試點(diǎn)展開了司法透明指數(shù)研究。

8.江蘇在2005年即推行建設(shè)“法治江蘇合格縣（市、區(qū)）”活動(dòng)并表彰法治建設(shè)示范縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作先進(jìn)單位，浙江、湖北、山西、廣東、湖南、安徽亦有創(chuàng)建工作先進(jìn)（或示范）單位的推廣活動(dòng)。與此同時(shí)，廣東推出《廣東省法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《廣東省法治鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）創(chuàng)建工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《廣東省民主法治村創(chuàng)建基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《廣東省依法治校工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《廣東省企業(yè)依法治理工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，在全省范圍內(nèi)全面推行法治創(chuàng)建工作的評(píng)價(jià)，以此推動(dòng)法治廣東向縱深發(fā)展。

9.湖南推行《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》，將行政過程中的難點(diǎn)問題納入法治軌道。并且，湖南于2011年10月1日起施行《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，將政府的公共服務(wù)法制化。又推行《湖南省司法廳關(guān)于選聘優(yōu)秀律師擔(dān)任各級(jí)人民政府及其部門法律顧問的辦法》、《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》、《湖南省司法廳關(guān)于充分發(fā)揮律師作用促進(jìn)法治湖南建設(shè)的意見》、《湖南省法律顧問團(tuán)工作規(guī)則》，將律師與專家引入政府的日常工作中，推動(dòng)法治政府運(yùn)行的常態(tài)化。

總而言之，以上各省（市）實(shí)踐法治地方建設(shè)綱要的舉措乃是其法治方式的呈現(xiàn)。具體講，各省（市）的法治方式不外：法治建設(shè)的黨委領(lǐng)導(dǎo)、法治宣傳、法治目標(biāo)責(zé)任的考核、法治指數(shù)的評(píng)估、法治示范（先進(jìn)）單位創(chuàng)建、政府公共服務(wù)的法治化等。

四、地方政府法治方式的作用分析

通常認(rèn)為，以政府為主力推動(dòng)法治在地方的落實(shí)，同中央政府主導(dǎo)法治建設(shè)一樣，是唯理建構(gòu)主義的法治實(shí)現(xiàn)方式，與進(jìn)化理性主義的法治實(shí)現(xiàn)方式不同，它強(qiáng)調(diào)法治是在政府的目標(biāo)指導(dǎo)下設(shè)計(jì)并完成，是“人為”建構(gòu)的。但另有研究認(rèn)為，地方政府主導(dǎo)的法治實(shí)踐并非唯理建構(gòu)主義，而是“中間變革”，它介于中央政府和人民之間，既非中央政府主導(dǎo)的自上而下的“頂層設(shè)計(jì)”，又非社會(huì)與市場(chǎng)發(fā)動(dòng)的自下而上的“底層運(yùn)動(dòng)”，它“夾在兩者中間”。一方面，它有能力參與中央政府的“頂層設(shè)計(jì)”；另一方面，它又始終面對(duì)著市場(chǎng)與社會(huì)。換言之，地方政府的法治實(shí)踐既是中央政府法治工程的實(shí)踐者，又是市場(chǎng)與社會(huì)形成和發(fā)展的直接面對(duì)者。本文亦認(rèn)為，地方政府主導(dǎo)的法治實(shí)踐既非唯理建構(gòu)主義，也非進(jìn)化理性主義，它是兩者互動(dòng)的產(chǎn)物，作為“中間變革”，始終介于兩者之間。它既強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的重要性，又強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與社會(huì)實(shí)踐自發(fā)經(jīng)驗(yàn)的重要性，在建構(gòu)理性與經(jīng)驗(yàn)理性之間發(fā)展出動(dòng)態(tài)的法治實(shí)踐。換言之，“中間變革”的地方法治吸收了中國(guó)法治實(shí)踐的主要?jiǎng)恿Γ磮?zhí)政黨、法律職業(yè)階層和人民群眾，三者在法治實(shí)踐層面博弈，在博弈中共同建構(gòu)中國(guó)法治理念與實(shí)踐的共識(shí)，共同推進(jìn)中國(guó)的法治實(shí)踐向縱深發(fā)展。并且，這一在地方實(shí)踐的法治并非單一模式，而是在“試錯(cuò)”中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，各地方相互吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，共同催生出中國(guó)法治實(shí)踐的“多元”圖景。因而，由地方政府推動(dòng)的法治實(shí)踐及其方式，對(duì)中國(guó)的法治實(shí)踐有著非同一般的意義。

然而，問題在于地方政府的這些法治方式確能推進(jìn)地方的法治建設(shè)嗎？經(jīng)分析，本文認(rèn)為，這些法治方式在推進(jìn)地方法治建設(shè)方面，確實(shí)發(fā)揮著積極作用。首先，法治實(shí)踐強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)的第一位，這由我國(guó)的國(guó)情所決定，是政治正確所在。根據(jù)“三個(gè)代表”理論，中國(guó)共產(chǎn)黨既是中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，又是中國(guó)先進(jìn)文化的代表，更是代表了中國(guó)人民的根本利益。而法治既是先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的決定性力量，又是先進(jìn)文化的典型代表，更是中國(guó)人民自晚清以來的價(jià)值追求。那么，由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行法治實(shí)踐，自是三段論的必然結(jié)論。

其次，法治宣傳是法治實(shí)踐的關(guān)鍵措施之一。到目前為止，法治宣傳已為法治實(shí)踐作了三方面的奠基性準(zhǔn)備：一是讓最大多數(shù)的人民了解并掌握了最基本的法律知識(shí)；二是普遍增強(qiáng)了全社會(huì)對(duì)法治的認(rèn)同，樹立了對(duì)法治的信心；三是使最大多數(shù)的社會(huì)成員養(yǎng)成了良好的法律行為，提高了全國(guó)人民的法律素質(zhì)。故，法治宣傳只能加強(qiáng)而不能削弱。

再次，法治目標(biāo)責(zé)任考核與法治指數(shù)的評(píng)估，更是使得法治實(shí)踐活動(dòng)具有可評(píng)價(jià)性。首先，這一方式解決了法治建設(shè)的動(dòng)力不足問題，因?yàn)樗鳛榈胤焦賳T政績(jī)考核的項(xiàng)目之一，對(duì)地方官員的升遷有著非常重要的參考價(jià)值。這是現(xiàn)有政治體制大格局基本不變情況下，地方政府積極推動(dòng)法制建設(shè)的關(guān)鍵所在。其次，它對(duì)法治建設(shè)有四個(gè)方面的作用：一是評(píng)價(jià)作用，能夠客觀反映政府及其職能部門的法治實(shí)踐質(zhì)量。這是通過定量化的指標(biāo)體系對(duì)政府及其職能部門法治實(shí)踐質(zhì)量的評(píng)估，通過這一評(píng)估，可以對(duì)法治實(shí)踐狀況作出恰當(dāng)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)與定位，有利于發(fā)現(xiàn)法治實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題。二是考核作用，是法治實(shí)踐主體政績(jī)的重要參考數(shù)據(jù)，通過這一考核，可以真實(shí)反映地方政府法治實(shí)踐的成績(jī)和缺陷。三是引導(dǎo)作用，為未來以及其它地方的法治實(shí)踐工作提供方向性的指引，有利于法治實(shí)踐在中國(guó)的推進(jìn)。四是教育功能，有利于法治實(shí)踐主體轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)對(duì)法治的認(rèn)識(shí)與信心。

復(fù)次，法治示范（先進(jìn)）單位創(chuàng)建是法治實(shí)踐活動(dòng)的階段性總結(jié)，是法治目標(biāo)責(zé)任的考核、法治指數(shù)評(píng)估的配套措施，對(duì)法治實(shí)踐有著巨大的推動(dòng)作用。這一推動(dòng)作用表現(xiàn)在：一是它具有引導(dǎo)功能，可促進(jìn)其它法治實(shí)踐活動(dòng)主體朝著這一示范方向前進(jìn)；二是它具有教育功能，可促進(jìn)公務(wù)人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，增強(qiáng)依法執(zhí)政的認(rèn)識(shí)。

最后，政府公共服務(wù)的法治化，確認(rèn)了地方政府推進(jìn)地方法治落實(shí)的關(guān)鍵所在。因?yàn)檎词枪膊块T，而公共的概念即意味著“公共服務(wù)”的精神，它是“為了公共”而行政。換言之，地方政府的存在目的即是提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的法治化亦表明法治在地方的真正落實(shí)。

當(dāng)然，我們不能否認(rèn)由地方政府主導(dǎo)的法治建設(shè)在方式上還存在這樣或那樣的問題，諸如將“法治”理解為“依法治理”，法治指數(shù)設(shè)計(jì)還停留在形式法治的層面，法治建設(shè)只是地方官員的政績(jī)——這導(dǎo)致法治方式極易缺乏長(zhǎng)期性和連貫性等等。這些問題都是在地方法治實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，因而也應(yīng)當(dāng)且會(huì)在實(shí)踐中基于創(chuàng)新而解決。因?yàn)槿嗣裼肋h(yuǎn)是歷史的創(chuàng)造者。

注釋：

《法治江蘇建設(shè)綱要》文本為蘇發(fā)【2004】12號(hào)文件，或參見http：//www.xzgl.gov.cn/zfw/show.asp？strID=37，訪問時(shí)間：2013年5月12日.

中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定.浙江日?qǐng)?bào).2006年5月8日.

《法治湖北建設(shè)綱要》文本參見《湖北省人民政府公報(bào)》2009年第15期的《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)<法治湖北建設(shè)綱要>的通知》。

《法治山西建設(shè)實(shí)施綱要》文本為晉發(fā)【2010】18號(hào)文件，或參見《山西法制報(bào)》2010年7月9日號(hào)。

《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015年）》文本為粵發(fā)【2011】3號(hào)文件，或參見http：//www.fzgd.org/jgzn/qwfb/201101/t20110110_136417.htm，訪問時(shí)間：2013年5月12日。

《法治湖南建設(shè)綱要》文本為湘發(fā)【2011】10號(hào)文件，或參見《湖南日?qǐng)?bào)》2011年8月2日號(hào)。

《關(guān)于印發(fā)<法治安徽建設(shè)綱要（2011-2015年）>的通知》，皖發(fā)【2011】20號(hào)文件，或參見http：//www.legaldaily.com.cn/locality/content/2011-09/30/content_3025402.htm，訪問時(shí)間：2013年5月12日。

《關(guān)于印發(fā)<法治天津建設(shè)實(shí)施綱要>的通知》，津發(fā)【2012】6號(hào)文件，或參見http：//www.teda.gov.cn/website/html/jjzx/LZJS11523/2012-06-29/Detail_582294.htm，訪問時(shí)間：2013年5月12日。

有關(guān)地方政府推進(jìn)地方法治建設(shè)的合法性問題，在本文看來，已得到初步解決，故不在此贅述，詳情可參見陳柳裕、唐明良.“地方法治”的正當(dāng)性之辨——在特殊性與統(tǒng)一性之間.公安學(xué)刊.2006（2）；周尚君.國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治實(shí)踐.法商研究.2013（1）；吳華琛.從“法治國(guó)家”到“法治地方”——地方法治研究述評(píng).中共福建省委黨校學(xué)報(bào).2013（4）；吳傳毅.地方法治的現(xiàn)實(shí)意義、立法路徑及推進(jìn)模式——以湖南為例.行政論壇.2013（6）等論文。

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