考察地方政府的法治方式

摘 要 法治方式是法律概念、原則、規定、技術乃至于法治思維在行為領域的表現，強調以法律來解決各種社會問題，是法治得以落實的關鍵所在。文章考察地方政府的法治方式，是以已公布的八份法治地方建設綱要為中心。地方政府的法治方式包括法治建設的黨委領導、法制宣傳、法治目標責任的考核、法治指數的評估、法治示范（先進）單位創建、政府公共服務的法治化等。并且，這些法治方式在地方政府推進法治建設方面都發揮著積極作用。

關鍵詞 地方政府 法治方式 法治地方 建設綱要

作者簡介：向立，重慶行政學院法學教研部，講師，博士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.209

一、引言

十五大報告有“建設有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治”的主張，“依法治國”自此唱響中國。全國各省、市、自治區隨后紛紛提出“依法治省（市、區）”的口號、決議，在省（市、區）委成立依法治省（市、區）辦，有地方依法治省（市、區）辦定期制作依法治省（市、區）工作簡報；也有多個地方出臺了依法治省（市、區）的五年規劃；也有江蘇 、浙江 、湖北 、山西 、廣東 、湖南 、安徽 、天津 等八省（市）先后出臺了法治地方建設綱要，作為依法治省（市）的綱領性文件。這是“依法治國”提出以來的地方法治建設邏輯。 但這一邏輯在十八大報告公布后有了進一步的發展。

十八大報告有“全面推進依法治國……提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”的主張。是繼十五大報告之后，中國共產黨關于“法治”的進一步認識。這里有一個現象值得關注，即在此報告公布后，福建、山東、內蒙古、云南、青海、貴州等省（區）在已提出“依法治省（區）”五年規劃的基礎上，紛紛調研起草法治地方的建設綱要；而吉林、四川、廣西等省（區）也主張在依法治省（區）的框架內深化法治地方建設，也在調研準備法治地方建設綱要；依法治省（市、區）的邏輯似乎正從五年規劃向法治地方建設綱要發展。即地方法治建設有以下幾個層面：依法治省（市、區）口號的提出，地方人大通過依法治省（市、區）決議，地方人大制定依法治省（市、區）規劃，地方省（市）委制定法治地方建設綱要。此外，亦有一個問題值得探討，即十八大報告中的法治方式為何？

站在國家法治建設的立場提出“法治方式”的主張，既有全國層面的實踐經驗，以及“依法治國”層面對地方“依法治省（市、區）”經驗的總結，更有理論上的創新。因而，探尋“法治方式”為何，就須從此三方面入手。就地方經驗而言，依法治省（市、區）五年規劃固然是重要組成部分，但與法治地方建設綱要相比則并非“先進”，故而本文立基于已公布的地方法治建設綱要尋求地方政府的法治方式。

二、法治方式的界定

（一）法治方式的概念

有學者認為，法治方式是“全民行為方式的要求，但主要指稱權力運行的方式，涉及政治、經濟、文化等各方面的行為方式” 。這一概念是從法治的針對對象出發的，因為法治的關鍵是政府也被法律所統治，強調權力不得濫用。另有學者認為，法治方式在行政領域是指“行政管理主體在法治理念以及法治精神的指導下，通過制定、執行法律、法規和規章，運用法律創設的制度、機制和程序推進改革發展，處理各種社會問題，實現科學發展的措施、方式和方法” 。這是從法律運行角度所作的界定，與另一學者對“法律手段”的界定相似。該學者認為，“法律手段”是指“執政者通過制定、執行法律、法規、規章，運用法律創制的制度、機制、設施、程序處理各種經濟、社會問題、解決各種社會矛盾、爭議，促進經濟、社會發展的措施、方式、方法”，廣義上應包括立法、執法、司法和法律所創制的制度、機制、設施、程序的運用，有時相對于“經濟手段”和“行政手段”而言，有時相對于“人治手段”而言。 還有學者總結認為，法治方式有三種含義：一是根據法律規定處理具體問題，不是具體問題具體分析；二是強調法治方式的獨立性與自主性，即在通常情況下根據法律規定處理問題，不受道德、習慣、宗教、政治等因素的影響；三是強調法治方式的關鍵是法律方法的運用，即便出現需要變通實施法律的情況，也講究運用法律解釋方式，根據社會情勢予以權衡。 應當講，這法治方式是通過術語界定與規則指明，使現實生活中的眾多問題法律化，即將之設定為“簡單問題”，并將答案化約為“是與否”、“合法與非法”，進而根據法律規定處理。 換言之，這是社會問題法律化，法律問題司法化。

總之，法治方式是法律概念、原則、規定、技術乃至于法治思維在行為領域的表現，強調以法律來解決各種社會問題，是法治得以落實的關鍵所在。上至權力糾紛，下及權利保護，莫不強調以法治方式解決。

（二）法治方式的特征

法治方式這一概念，實際上可通過以下幾個方面的特征來把握。

第一，法治方式具有保守性。因為法治方式所運用的法律乃是過去經驗的總結，它相信過去經驗不一定最好但最牢靠。當然，這里并非否定法治方式的創新性，因為對法治方式而言，以過去的經驗處理未知的眼前和未來的事情，將會面臨無數的挑戰，在迎接挑戰的過程中，法治方式是在不斷的以創新的思維和方式在行動，只是這種創新僅限于法律體系或法律的文字性規定。即法治方式并不排斥法律的變通。這里強調法治方式具有保守性，是從整體上觀察得出的結論，意在說明它對過去經驗的依賴。

第二，法治方式具有程序性。因為法治方式是遵循法律、法規規定的程序、步驟和方法在處理各種問題，因而不得超越或者違反程序的規定。程序是法治方式的核心。通常情況下，在案件被裁決后，當人們認為案件結論公正時，會推論認為該程序是正義的；而當人們認為案件結論不公正時，就會推論認為該程序是不正義的，是存在問題的。

第三，法治方式具有邏輯性。因為邏輯規則是法治思維的基礎，因而亦是作為法治思維表現形式的法治方式的基礎。有學者認為，“法律思維固有特性還在于嚴謹性，這是法律思維的最重要特征。” 對法治而言，邏輯乃是法治的技術性因素之一（法治的技術因素還有解釋規則與修辭規則等），它使得法律具有嚴密的結構和縝密的思維，進而使得法律文本和法治過程具有可解釋性和可辯論性，因而使法治具有了權威。

第四，法治方式具有修辭辯論性。因為法治方式并非只是由規則和程序來表征，它通過邏輯、解釋而賦予法治主體修辭辯論的特質，即通過修辭辯論使得法律所要承載的正義得以在具體的案件中實現。這是法治所謂理性的根本所在。應當講，法治方式的修辭辯論性，決定了法治能夠由形式正義向實質正義發展的可能性，即刻板的法律在適用到具體案件時，當事人能夠通過法律修辭辨明案件的法律事實、法律條文的精確含義，進而實現當事人所追求的法律正義。

第五，法治方式具有整體性與融貫性。這是指法治方式既有形式合法性又有實質合法性。這意味著在堅持根據法律處理問題之時，需融貫吸收道德、正義等多重因素，在歷史時空中把握法律問題。事實上，法治方式強調整體性與融貫性，是在最大限度的追求實質合法性，強調法律思考的關鍵是思考，并非完全根據法律的推理，不是機械適用法律，而是在法律框架中靈活應用法律。

三、法治地方建設綱要中的法治方式

探尋地方政府的法治方式，必須清楚它存在于哪些地方。事實上，地方政府推進法治建設的法治方式一般體現在法治地方建設綱要關于自身如何實施的規范以及其他實施綱要的舉措中，即一是各綱要如何在綱要中設置保障其實施的組織及其運作方式，二是各地方政府在日常工作中如何將綱要中的法治任務落實下來。這是法治的一大關鍵所在，因為法治意味著一種生活（工作）方式，它并非是一種停留在紙面上的邏輯或花團錦簇的美好圖景，而確是一種以法律來確保相互之間權利義務落實且公平正義的日常與非常模式，固然期待好人之治，但底線卻在防止“暴君”之治——即權力濫用，以法律規范的方式在養成賢良治理的必然。因而，法治意味著它必然要運行，即法治思維內在的規定有法治方式的存在，或者說有法治方式存在的法治思維才貨真價實。

（一）綱要規定措施推動法治地方建設

在已出臺的八份法治地方建設綱要中，均有涉及如何保障綱要實施的規定。其措施如下：

1.八份綱要均有關于法制宣傳教育的安排，強調重點加強對國家機關工作人員、領導干部、青少年等群體的法制宣傳教育工作，在創新宣傳方式中強化普法實效。也有浙江、湖北、廣東、湖南、安徽強調對法學研究的重視，以法學教研培養法治人才，促進系統性、先導性、實踐性的法治理論體系之形成，指導法治地方建設。也有浙江、湖北在綱要中強調將法制教育與思想道德建設結合起來。更有江蘇將法制宣傳工作實行目標管理，以明確之責任推進。

2.八份綱要均有加強法治地方建設的組織領導一級選項，將之置于綱要之末，以為綱要實施之保障，落實法治思維。具體措施包括：一是加強組織領導，由黨委統一領導、人大依法監督、政府組織實施；二是強調建立職責分工制，即轄區內分級部署、分工實施的工作責任制；三是湖南、廣東、天津強調加強法治隊伍建設，湖南將提高隊伍素質作為推進其法治建設的重要基礎和保障；四是浙江、山西要求營造良好的法治環境，浙江強調要最大限度地調動社會各界、人民群眾投身其法治建設的積極性、主動性及創造性；五是安徽強調加強法治輿論宣傳；六是廣東強調加強“依法治省督促檢查”，將法治廣東建設評價指標體系落實到工作績效考核之中。

3.浙江綱要特別規定“省委建設‘法治浙江領導小組及辦公室要進一步深化細化‘法治浙江建設的各項目標任務，適時研究制定有關政策舉措”，這為法治浙江工作向縱深發展提供了法律文件上的依據。

（二）綱要外措施推動法治地方建設

此外，各地方政府為推進法治地方建設另有其他措施，在地方立法中解決本轄區內經濟發展的深層次體制問題，在地方行政中推進法治政府工作，在司法中強調增強司法公信力，在基層推動公民權益依法保障計劃（浙江）、在村中設立村務監督委員會（浙江）、推行法治惠民工程（廣東）、在本行政區域內按法治框架解決基層矛盾工作（廣東）等。但這些舉措皆僅由政府推動而全靠政府及其工作人員之主觀與客觀努力，實際上無法保障法治在地方的必然落實。換言之，這些舉措如果不配套其它措施，無法確保地方政府有足夠的動力在實踐中貫徹實施。因而，以下的綱要外措施則在法治地方建設中有著特別的配套作用：

1.法治湖南建設綱要在其省人大常委會通過《關于推進法治湖南建設的決議》時，獲得了現行法律框架內的合法性，這是法治地方建設的關鍵性一步，因為它由此而并非是黨內文件，成為黨委領導下的湖南全省的法規性文件，踐行著黨領導政府依法執政原則。即湖南綱要依法而生。

2.廣東則將依法治省、市工作領導小組設在省、市人大常委會，委托省、市人大常委會黨組代管，領導體制與工作機制直接由省、市委作出的《決定》來確定。這一方式與現行憲法的權力體制吻合，故而有學者將之界定為“人大模式”。 這表明，廣東在地方法治建設方面亦非常重視合法性問題，踐行著“法治”的精義。

3.浙江探索民主的多種形式，在臺州、紹興等市縣試點地方黨代會常任制，理順代表大會、全委會與常委會的關系，以黨內民主帶動社會民主；在余姚、義烏、紹興等地試點鄉鎮黨委書記“公推直選”、“公推競選”； 在寧波試點社區居委會直接選舉；在溫嶺試點以“民主懇談”為核心的基層民主。 這是在實踐中培育民主精神。

4.浙江推出“浙江法治在線考試系統”，對國家機關工作人員、領導干部的法律知識進行上崗、在崗考核。這是信息化時代的新舉措，將在線考試系統這一軟件作為法律知識考核的考官，既是無紙化辦公的需要，又能在客觀上保證考核的公正性，進而確保考核對象法律知識得以確實掌握。

5.湖南省政協在2012年力推《關于進一步推進湖南經濟發展法治環境建設的建議》為二號提案，該省省委書記、省人大常委會主任周強提請省委研究室、省人大常委會法工委、省政府法制辦認真研究采納。湖南將推行法制環境指標體系，這將對其法治湖南建設有重大推動作用，因為指標涉及政績，將對國家工作人員、領導干部產生重大的行為指引作用。

6.湖北出臺《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》，浙江溫州印發《溫州市法治政府建設指標體系（試行）及2010年度考核評分標準》，江蘇下發《江蘇省法治政府建設階段性工作目標考核評價辦法》，在法治政府建設方面以指標體系推動法治地方建設。

7.浙江余杭在2006年與浙江大學光華法學院簽訂法治余杭量化評估體系課題協議，課題組學習香港經驗獨立運作，每年定期發布余杭法治指數，以此促進政府在社會管理工作中有明確的針對性、目的性，從而預防行政行為產生偏差，也以此激勵政府部門推動法治建設。與此同時， 2012年浙江大學受浙江高院委托，以浙江湖州市吳興法院為試點展開了司法透明指數研究。

8.江蘇在2005年即推行建設“法治江蘇合格縣（市、區）”活動并表彰法治建設示范縣（市、區）創建工作先進單位，浙江、湖北、山西、廣東、湖南、安徽亦有創建工作先進（或示范）單位的推廣活動。與此同時，廣東推出《廣東省法治城市、法治縣（市、區）創建工作評價標準（試行）》、《廣東省法治鎮（鄉）創建工作評價標準（試行）》、《廣東省民主法治村創建基本標準（試行）》、《廣東省依法治校工作評價標準（試行）》、《廣東省企業依法治理工作評價標準（試行）》，在全省范圍內全面推行法治創建工作的評價，以此推動法治廣東向縱深發展。

9.湖南推行《湖南省行政執法案例指導辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省規范性文件管理辦法》，將行政過程中的難點問題納入法治軌道。并且，湖南于2011年10月1日起施行《湖南省政府服務規定》，將政府的公共服務法制化。又推行《湖南省司法廳關于選聘優秀律師擔任各級人民政府及其部門法律顧問的辦法》、《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》、《湖南省司法廳關于充分發揮律師作用促進法治湖南建設的意見》、《湖南省法律顧問團工作規則》，將律師與專家引入政府的日常工作中，推動法治政府運行的常態化。

總而言之，以上各省（市）實踐法治地方建設綱要的舉措乃是其法治方式的呈現。具體講，各省（市）的法治方式不外：法治建設的黨委領導、法治宣傳、法治目標責任的考核、法治指數的評估、法治示范（先進）單位創建、政府公共服務的法治化等。

四、地方政府法治方式的作用分析

通常認為，以政府為主力推動法治在地方的落實，同中央政府主導法治建設一樣，是唯理建構主義的法治實現方式，與進化理性主義的法治實現方式不同，它強調法治是在政府的目標指導下設計并完成，是“人為”建構的。但另有研究認為，地方政府主導的法治實踐并非唯理建構主義，而是“中間變革”，它介于中央政府和人民之間，既非中央政府主導的自上而下的“頂層設計”，又非社會與市場發動的自下而上的“底層運動”，它“夾在兩者中間”。一方面，它有能力參與中央政府的“頂層設計”；另一方面，它又始終面對著市場與社會。換言之，地方政府的法治實踐既是中央政府法治工程的實踐者，又是市場與社會形成和發展的直接面對者。本文亦認為，地方政府主導的法治實踐既非唯理建構主義，也非進化理性主義，它是兩者互動的產物，作為“中間變革”，始終介于兩者之間。它既強調頂層設計的重要性，又強調市場與社會實踐自發經驗的重要性，在建構理性與經驗理性之間發展出動態的法治實踐。換言之，“中間變革”的地方法治吸收了中國法治實踐的主要動力，即執政黨、法律職業階層和人民群眾，三者在法治實踐層面博弈，在博弈中共同建構中國法治理念與實踐的共識，共同推進中國的法治實踐向縱深發展。并且，這一在地方實踐的法治并非單一模式，而是在“試錯”中不斷總結經驗與教訓，各地方相互吸取經驗與教訓，共同催生出中國法治實踐的“多元”圖景。因而，由地方政府推動的法治實踐及其方式，對中國的法治實踐有著非同一般的意義。

然而，問題在于地方政府的這些法治方式確能推進地方的法治建設嗎？經分析，本文認為，這些法治方式在推進地方法治建設方面，確實發揮著積極作用。首先，法治實踐強調黨委領導的第一位，這由我國的國情所決定，是政治正確所在。根據“三個代表”理論，中國共產黨既是中國先進生產力的代表，又是中國先進文化的代表，更是代表了中國人民的根本利益。而法治既是先進生產力發展的決定性力量，又是先進文化的典型代表，更是中國人民自晚清以來的價值追求。那么，由中國共產黨領導中國人民進行法治實踐，自是三段論的必然結論。

其次，法治宣傳是法治實踐的關鍵措施之一。到目前為止，法治宣傳已為法治實踐作了三方面的奠基性準備：一是讓最大多數的人民了解并掌握了最基本的法律知識；二是普遍增強了全社會對法治的認同，樹立了對法治的信心；三是使最大多數的社會成員養成了良好的法律行為，提高了全國人民的法律素質。故，法治宣傳只能加強而不能削弱。

再次，法治目標責任考核與法治指數的評估，更是使得法治實踐活動具有可評價性。首先，這一方式解決了法治建設的動力不足問題，因為它作為地方官員政績考核的項目之一，對地方官員的升遷有著非常重要的參考價值。這是現有政治體制大格局基本不變情況下，地方政府積極推動法制建設的關鍵所在。其次，它對法治建設有四個方面的作用：一是評價作用，能夠客觀反映政府及其職能部門的法治實踐質量。這是通過定量化的指標體系對政府及其職能部門法治實踐質量的評估，通過這一評估，可以對法治實踐狀況作出恰當、準確的評價與定位，有利于發現法治實踐過程中出現的問題。二是考核作用，是法治實踐主體政績的重要參考數據，通過這一考核，可以真實反映地方政府法治實踐的成績和缺陷。三是引導作用，為未來以及其它地方的法治實踐工作提供方向性的指引，有利于法治實踐在中國的推進。四是教育功能，有利于法治實踐主體轉變觀念，增強對法治的認識與信心。

復次，法治示范（先進）單位創建是法治實踐活動的階段性總結，是法治目標責任的考核、法治指數評估的配套措施，對法治實踐有著巨大的推動作用。這一推動作用表現在：一是它具有引導功能，可促進其它法治實踐活動主體朝著這一示范方向前進；二是它具有教育功能，可促進公務人員轉變執法觀念，增強依法執政的認識。

最后，政府公共服務的法治化，確認了地方政府推進地方法治落實的關鍵所在。因為政府即是公共部門，而公共的概念即意味著“公共服務”的精神，它是“為了公共”而行政。換言之，地方政府的存在目的即是提供公共服務，而公共服務的法治化亦表明法治在地方的真正落實。

當然，我們不能否認由地方政府主導的法治建設在方式上還存在這樣或那樣的問題，諸如將“法治”理解為“依法治理”，法治指數設計還停留在形式法治的層面，法治建設只是地方官員的政績——這導致法治方式極易缺乏長期性和連貫性等等。這些問題都是在地方法治實踐中出現的問題，因而也應當且會在實踐中基于創新而解決。因為人民永遠是歷史的創造者。

注釋：

《法治江蘇建設綱要》文本為蘇發【2004】12號文件，或參見http：//www.xzgl.gov.cn/zfw/show.asp？strID=37，訪問時間：2013年5月12日.

中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定.浙江日報.2006年5月8日.

《法治湖北建設綱要》文本參見《湖北省人民政府公報》2009年第15期的《中共湖北省委 湖北省人民政府關于印發<法治湖北建設綱要>的通知》。

《法治山西建設實施綱要》文本為晉發【2010】18號文件，或參見《山西法制報》2010年7月9日號。

《法治廣東建設五年規劃（2011-2015年）》文本為粵發【2011】3號文件，或參見http：//www.fzgd.org/jgzn/qwfb/201101/t20110110_136417.htm，訪問時間：2013年5月12日。

《法治湖南建設綱要》文本為湘發【2011】10號文件，或參見《湖南日報》2011年8月2日號。

《關于印發<法治安徽建設綱要（2011-2015年）>的通知》，皖發【2011】20號文件，或參見http：//www.legaldaily.com.cn/locality/content/2011-09/30/content_3025402.htm，訪問時間：2013年5月12日。

《關于印發<法治天津建設實施綱要>的通知》，津發【2012】6號文件，或參見http：//www.teda.gov.cn/website/html/jjzx/LZJS11523/2012-06-29/Detail_582294.htm，訪問時間：2013年5月12日。

有關地方政府推進地方法治建設的合法性問題，在本文看來，已得到初步解決，故不在此贅述，詳情可參見陳柳裕、唐明良.“地方法治”的正當性之辨——在特殊性與統一性之間.公安學刊.2006（2）；周尚君.國家建設視角下的地方法治實踐.法商研究.2013（1）；吳華琛.從“法治國家”到“法治地方”——地方法治研究述評.中共福建省委黨校學報.2013（4）；吳傳毅.地方法治的現實意義、立法路徑及推進模式——以湖南為例.行政論壇.2013（6）等論文。

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